武汉城市圈住房保障体系研究5.5

2008-2009年武汉城市圈住房保障报告

王涛 田艳曦

摘要：建立完善的住房保障体系，是近期武汉城市圈住房建设的首要任务，同时也是武汉城市圈保持社会稳定和实现各项经济社会事业协调、可持续发展的基础性工作。就武汉城市圈目前的住房保障情况来看，虽然武汉市的住房保障体系建设起步较早，发展较快，保障力度较大，其他八个城市保障性住房建设工作也逐步启动，并初见成效，但总体而言，武汉城市圈的住房保障体系仍不够完善，区域间的差距还非常大，还有很长的路要走。本文在对城市圈内城市住房保障体系现状客观分析的基础上，提出武汉城市圈住房保障建设存在经济适用房动态监管不完善、廉租房房源不足、保障性住房建设资金来源渠道狭窄等问题，并借鉴国外建立住房保障体系的模式和经验，结合武汉城市圈内各城市的具体情况，提出了相应的完善措施。

关键词：武汉城市圈 经济适用房 廉租房 住房保障

作者：王涛，武汉现代国民经济研究所所长

田艳曦，汉族，籍贯河南濮阳人，华中师范大学经济学院区域经济学硕士研究生，

研究方向为房地产经济和土地资源管理。

从国内外房地产市场经验看，无论住房市场化程度多么成熟，仅仅依靠商品房市

场是无法解决国民的住房问题的。一个完整的房地产市场体系必须有面向社会底层低收入群体的保障性住房作为必要的补充，并且这种职能是政府社会管理和公共服务的重要内容，必须依靠国家力量来主导。近年来，随着住房制度改革的不断深入和住房商品化程度的逐步提高，日益上涨的房价和低收入群体的购买能力之间的矛盾愈发突出，住房保障体系建设成为政府和社会各界普遍关注的焦点。

一、武汉城市圈住房保障体系现状分析

（一）武汉城市圈住房保障体系建设的外部环境分析

1、国家政策和资金支持为武汉城市圈住房保障建设提供了制度和资金保障

2008年国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次

明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。在2009年政府工作报告中，温家宝总理再次提出要加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施，争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。要求中央财政加大对廉租房建设和棚户区改造的投资支持力度，适当提高中西部地区补助标准；根据中央资金预算安排，仅2009年一年中央用于补助低保住房困难家庭的实物廉租房建设资金就达到430亿元。同时，在国家4万亿经济刺激计划中，也优先安排了4000亿元资金用于以保障性住房、廉租房为主的民生工程。

2、湖北省住房保障制度建设的完善和目标责任的细分，为武汉城市圈保障性住

房建设指引了明确的方向和目标。

在湖北省“十一五”规划中明确了全省住房保障工作的重要性。近年来，湖北省

政府和省建设厅等相关部门在不断完善住房公积金、经济适用住房、廉租房等相关住房保障制度建设的同时，大力推进保障性住房建设。2005年以来，湖北省先后制订并实施了《湖北省住房公积金管理实施办法》、《经济适用住房管理办法》、《关于明确经济适用住房户型面积控制标准的通知》、《经济适用住房实行公开登记及摇号销售试行办法》、《被拆迁住房困难户购买经济适用住房试行办法》、《城市低收入家庭住房保障统计报表制度》等与住房保障相关的具体管理政策。制定了“建立以面向低收入家庭的经济适用住房为主，以面向国企困难职工家庭的集资建房为辅，以面向最低收入家庭的廉租房为重要补充的三条住房保障线”的社会住房保障的总体思路，并且提出了“政府主导、市场运作、统一规划、有序推进、总体平衡”的危旧房改造思路。省政府对各城市提出确保人均住房建筑面积8平方米以下的城镇最低收入家庭实现应保尽保的硬性要求。此外，对社会普遍关注的夹心层”(既买不起经济适用住房，又不属于廉租房对象) 和流动人口中住房问题也进行了积极的尝试，部分城市积极尝试推出针对这类群体的农民工公寓和经济租用房。

2008年，根据国家政策调整要求，湖北省把经济适用房供应对象由“中低收入

住房困难家庭”调整为“低收入住房困难家庭”，当年湖北新开建经济适用房面积达到400万平方米。 2008年底，国家发改委、住房和城乡建设部安排的2008年度中央预算内投资计划6.74亿元下达到湖北省，省建设厅随后分解下达到各地，其中廉租房补助下达到了全省135个具体项目。同时，湖北省政府还先后和各地、市、州政府签订了保障性住房建设责任状。在国策和内生需求的双重推动下，湖北省包括武汉

城市圈在内的各城市的住房保障建设进入一个崭新的时代。

（二）武汉城市圈住房保障体系建设总体情况

武汉城市圈住房保障体系初步建成并不断完善，但圈内城市间保障水平差距明

显。从省内城市比较看，以武汉为龙头的 “1+8” 武汉城市圈的住房保障工作一直走在全省前列。目前圈内各城市住房保障体系已初步确立，有关保障性住房建设的各项政策和制度建设逐步完善，保障力度和覆盖范围逐年扩大，并基本实现对人均住房建筑面积10平方米以下应保尽保。但由于武汉城市圈各城市间经济发展水平和住房市场发展的不平衡，圈内9个城市保障性住房建设启动的时间早晚和保障性住房体系完善程度都存在着明显的差异。武汉作为龙头城市，城市首位度非常高，经济适用房和廉租房建设启动时间早，各项制度建设健全程度和保障覆盖范围都很高。而其他8个城市因为经济发展水平和住房商品化程度较低，住房保障体系建设相对滞后。

根据2008年12月24日，湖北省政府与住房和城乡建设部签署的备忘录，未来

住房和城乡建设部将支持武汉城市圈加快保障性安居工程，加大国家对武汉城市圈廉租住房建设、棚户区改造和对旧住宅区环境整治的支持力度，在武汉城市圈开展农村住房建设和危房改造试点。在国家政策和资金的大力支持下，将更大限度地带动地方政府保障性住房建设的热情，武汉城市圈住房保障建设将发生量和质的双重提升。

除武汉市以外其他各城市的住房保障体系基本上都是近两年才起步，虽然说各小

城市的住房保障体系的力度正在逐步加强，但是还存在着严重的缺陷。首先，住房保障力度不足。根据汇总各市官方网站相关数据得知，2008年，黄冈市年计划建设经济适用住房和廉租房约21.40万平方米，黄石市24万平方米，孝感市12.64万平方米，鄂州市9.40万平方米，而咸宁市，仙桃市，潜江市和天门市则相对较少。如天门市只计划开发建设3万平方米，与武汉相比，武汉市的是其105.48倍，差距悬殊，只单单对“1+8”武汉城市圈中“8”个城市间的住房保障情况相互比较，各城市之间的差距也非常明显，可见，其他几个城市的住房保障力度仍有欠缺。其次，住房保障的主要手段还是集中在经济适用住房上，廉租房数量非常少。2008年黄石市经济适用住房面积是23万平方米，而廉租房面积仅为1万平方米，经济适用住房面积是廉租房面积的23倍；鄂州市2008年经济适用住房面积为8.30万平方米，而廉租房只有1.10万平方米，经济适用住房是廉租房的7.55倍。

（三）武汉城市圈内各城市住房保障体系建设的现状

1、武汉市住房保障体系建设情况:住房保障建设工作走在全国前列，但是任务

依然很艰巨。

（1）保障制度逐步细化、明确，保障体系建设逐步完善。

改革开放以来，武汉市在不断深化住房制度改革，大力发展商品房市场的同时，

提出了“政府主导、市场运作、统一规划、有序推进、总体平衡”的危旧房改造思路。逐步建立并完善了以经济适用房、廉租房为主，限价房、农民工公寓等其他类型为补充的多渠道的住房保障体系。先后出台了《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》、《关于完善我市城镇最低收入家庭住房保障制度推行租金补贴的实施意见》、《武汉市经济适用住房管理办法》、《武汉市实施细则》、《关于明确经济适用住房户型面积控制标准的通知》 、《经济适用住房购买资格核准工作暂行规定》、《武汉市经济适用住房实行公开登记及摇号销售试行办法》、《武汉市被拆迁住房困难户购买经济适用住房试行办法》《市人民政府关于进一步加强保障性住房工作的通知》、《市国土房产局等部门关于我市开发区及远城区城镇最低收入家庭廉租住房保障实施意见的通知》、《关于加快解决我市城市低收入家庭住房困难的实施意见》（武政[2008]11号）、《武汉市经济适用住房管理办法》（修改）、《武汉市廉租住房保障办法》、《关于对城镇低收入住房困难家庭实行住房租金补贴的通知》等一系列具体管理政策。根据政策对经济适用房供应对象、经济适用房建筑面积、廉租住房补贴标准和保障性住房退出机制等进行了一系列的调整（如表1-1所示）。通过调整，武汉市经济适用房和廉租房的保障目标更为明确，执行细则更为科学具体，保障标准有所提高，惠及范围更为广泛，住房保障体系也逐步健全完善。

表1-1 武汉市住房保障政策调整主要内容一览表

（2）经济适用房和廉租房建设全面提速，保障范围明显扩大。

最近三年，随着武汉市商品房价格的水涨船高，在社会各界的呼吁和努力下，武

汉市住房保障建设取得了突飞猛进式的发展，经济适用房和廉租房建设全面提速。自2006年以来，武汉市经济适用房年度建设计划已连续三年保持300万平米左右，仅2007年一年经济适用房就新开工建设300平方米，竣工120万平方米，比2006年增

加近七成，可缓解1.40万户低收入家庭住房困难。此外，2008年7月1日武汉市还专门成立了统一管理经济适用房、廉租房和维修基金的住房保障中心，从组织机构上为保障性住房建设提供保障。

在加大经济适用房供应比例的同时，武汉市还重点加大廉租房的供应。根据统计，

自2002年建立廉租房制度以来，武汉市通过租金补贴、配房租赁和租金核减等方式，已使2万户城镇最低收入家庭享受到廉租房保障。仅2008年就在经济适用房项目中安排50平方米以下小户型住房7080套，其中1505套住房作为当年廉租房租赁房源。同时新增27个面向低收人住房困难户的廉租住房项目，总建筑面积30余万平方米，未来三年可提供6000多套廉租房。

根据住房建设计划，未来几年武汉市保障性住房建设还将保持比较大的增量。根

据2008年武汉市国土资源和房产管理局公布的《2008-2012年武汉市住房建设规划与住房建设年度计划》，2008-2012年5年内武汉市将建设47万套，约4100万平方米住房。其中，经济房、廉租房、限价房等中低价位房约39万套，超过总套数的83%。而《武汉市2009年住房建设计划》显示，2009年将政府还将继续加大力度调整住房供应结构，重点确保中低价位住房、经济适用房和廉租住房的土地供应。全年计划建设经济适用房近3万套，约200万平方米，当年目标实现续建竣工经济适用房160万平方米，上市销售1.80万套。同时，2009年将面向低保家庭中的孤、寡、病、残等特困无房户，新建廉租住房项目21处，实现配房租赁5000户。将对人均住房建筑面积10平方米以下、人均月可支配收入400元以下的低收入家庭，实行租金补贴应保尽保。

（3）住房保障任务仍很艰巨，保障措施需要不断创新。

近几年，随着武汉市政府对保障性住房建设大力有序推进，武汉市保障性住房建

设无论是从体系完善程度上，还是建设规模，甚至是筹资方式和配置方式上都走在全国的前列，成为全国的表率。其中，通过房展会冠名权拍卖筹集保障房资金和经济适用房公开摇号，电视、网络现场直播等创新手段得到了建设部和相关部门的高度赞许。但是随着武汉城市圈建设推进，武汉市城市化进程和旧城改造的加快，保障性住房建设的需求还比较大，保障性住房建设任务依然十分严峻。根据相关统计数据显示，2007年武汉市享受低保且人均住房使用面积在6平方米以下家庭约1万户，虽然未来3年政府通过建设廉租房可解决了6000多户，房产部门通过公房租金减免解决了2677户，但是仍有大量的双困户住房问题仍不能从根本上得到解决。特别近两年武汉市旧

城改造的步伐还将加快，拆迁力度将加大，在被拆迁的老城区中，绝大多数是中低收入家庭，由于被拆的面积大多在50平方米左右，其中30%的拆迁户的住房面积在10-35平方米之间，且多为砖混、砖木结构，使用年限较长，根据市场评估的价格即使提高重置价标准，其补偿的资金仍不足以购买成套的住房（含二手房），所以武汉市的住房保障形势依然很严峻，任务仍然十分艰巨。有关保障性住房建设资金渠道拓宽、保障对象收入动态监测、保障性住房建设全过程监管、城市圈范围内住房保障的跨区域协调机制等问题都还需要不但创新与完善。①

2、黄石市住房保障体系建设情况:“四轮”驱动初见成效，保障标准明显提高。 黄石市是城市圈内除武汉外启动住房保障工作相对较早的城市之一。近年来，黄

石市十分注重住房保障建设工作。在增加商品房供应的同时，增建了一批经济适用房和廉租房，通过廉租房之“轮”、经济适用房之“轮”、住房公积金之“轮”、住房货币补贴之“轮”形成的“四轮”共同驱动黄石住房保障“快车”，有效地改善了中低收入家庭住房条件，满足了不同收入家庭的居住需求。

尤其是2007年以来，黄石市住房保障的各项制度建设和项目建设都取得了突飞

猛进的发展。2007年3月19日，黄石市人民政府办公室印发《黄石市城镇最低收入家庭廉租住房实施办法》，2007年9月7日，黄石市房产局代市政府草拟了《关于加强城镇居民住房保障工作的实施意见》，2007年11月2日，《黄石市人民政府关于加强城镇低收入家庭廉租住房保障工作的实施意见》出台实施，2008年12月１０日，《黄石市经济适用住房管理办法》经市长办公会审议通过，对经济适用住房的性质、保障性、建设标准、价格标准、准入和退出管理、企业集资建房、监督管理及其他管理制度作了明确和规范（如表1-2所示）。这一系列住房保障制度的出台，使黄石市的住房保障工作逐步走向制度化、规范化、长效化。

表1-2 《黄石市经济适用住房管理办法》主要内容一览表

① 数据来源于民盟武汉市委调研报告

数据资料来源：黄石市房产管理局、《黄石日报》2008年12月11日。

除经济适用房建设力度加大外，黄石市廉租房工作启动的也相对较早。主要采取购买二手房、转直管公房为廉租房、货币配租等形式确保廉租房房源，缓解最低收入群体的住房难题。2004年开始至今无偿发放了856万元廉租房补贴，让几千户最低

收入家庭得到实惠。2007年黄石市的廉租房目标是实现人均住房面积10平方米以下的低保家庭应保尽保，当年让第二批取得廉租房分配资格的63户低保家庭顺利搬进新居，并在下陆区择地再建54套廉租房。2008年，湖北省房改办将黄石市列为廉租住房保障提标扩面试点城市。黄石市先后对廉租房保障范围进行了调整。一是将保障范围由低保住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，并将低收入家庭标准线确定为人均每月可支配收入360元以下；二是将住房保障面积标准由人均10平方米提高到12平方米。当年黄石市开工建设经济适用房35万平方米，超过与省政府签订的责任目标12万平方米；并对全市城区无住房或人均住房建筑面积在10平方米以下的低保家庭住房情况的复查工作，在向1256户住房困难家庭发放了127万元的租赁补贴的基础上，进一步对6500户人均住房建筑面积12 平方米以下的低收入家庭发放租赁住房补贴。②2008年9月27日，黄石市房管局对外发布公告，面向市场收购建筑面积为90平方米以下的二手房，当年先后建设和购买廉租房150套，对缓解黄石市城镇低收入家庭住房困难起到了至关重要的作用。2009年，黄石市政府计划建设保障性住房合计新开工面积35万方，竣工面积27万平方米，其中廉租房保障目标是：年底前还将筹集廉租房房源500套，逐步实现人均住房面积12平方米，对人均月收入450元以下城镇家庭住房“应保尽保”。如表1-3所示，未来4年黄石市保障性住房建设目标为：经济适用房新建138万平方米，约19800套。包括面向社会公开销售的经济适用房、企业集资建房等其他性质经济适用房。新建、购廉租房4万平方米，900套。同时提出规划期内, 筹措廉租住房租赁补贴资金675万元，对符合市人民政府规定的住房保障条件的最低收入家庭发放租赁住房补贴。

在大力推进经济适用房和廉租房建设，加大保障力度的同时，黄石市还对住房保障的相关机制进行一系列的创新和尝试。2007年黄石市政府就先后启动了针对行政事业单位公务员、离退休老干部的公务员公寓建设和针对农民工的“农民工公寓”建设。此外还于2008年出资7.20万多元，给五类农村特殊人群共2.60万户农民购买房屋保险，以增强他们抵御自然灾害和意外事故风险的能力。

“四轮”驱动带动住房保障加速的同时，也给政府的财政带来巨大的压力，而且在“四轮”驱动之下，也只是满足了部分家庭的住房需求，如：现已审批的20余家企业集资建房50多万平方米，只有效地解决了6000多户企业职工家庭的住房困难。到2012年, 要实现全市人均住房建筑面积12平方米以下的最低收入家庭住房需求实现“应保尽保”的目标，任务还很艰巨。

表1-3 黄石市2008—2012年住房建设年度计划表 ② 数据来源于2008年8月1号召开的鄂东南片区住房保障工作座谈会。

规划局·2008年6月

3、鄂州市住房保障体系建设情况：住房保障工作已全面启动

2006年以来，鄂州市政府加大了住房保障工作力度，住房保障制度和体系建设全面提速，目前已经初步建立起了以廉租住房、经济适用住房、解危解困房、住房货币补贴为主的多层次住房保障体系。制度建设方面，陆续出台了《鄂州市城镇最低收入家庭住房保障实施办法》、《鄂州市城镇最低收入家庭住房保障实施细则》、《鄂州市城镇最低收入家庭住房保障工程程序》、《关于加强城镇廉租住房保障资金的管理规定》、《鄂州市人民政府关于加强城镇居民住房保障工作的实施意见》等规范性文件。

尤其是2007年，鄂州市在加大经济适用房建设步伐的同时，正式启动了针对低收入群体住房租赁补贴制度，建立起了以发放住房补贴为主，以实物配租、租金核减为辅的保障方式，并对实物配租形式进行了适度的创新，提高了廉租住房租赁补贴标准，扩大了保障范围。

2007年鄂州市正式启动住房保障范围主要是城镇居民中低收入家庭特别是低收入家庭，保障方式保障标准是人均建筑住房面积10平方米，不足面积按每平方米3.30元的标准补助。主要成效有住房租赁补贴正式启动、实物配租形式有所创新、经济适用住房建设步伐加快。在廉租住房补贴方面，提标扩面——提高。2007年，鄂州市政府把“解决农村特困家庭住房困难问题”作为政府的十件实事之一，由民政局牵头启动福彩安居工程，计划3年内帮助1100户农村低保户完成危房改造。当年房产局和民政局就先后筹资460万元，对500户农村特困无房户和危房户进行了新建和维修。

根据2007年9月3日鄂州市政府常务会议审议并原则通过《鄂州市人民政府关于加强城镇居民住房保障工作的实施意见》，该市的经济适用住房制度建设目标为：“十一五”期间经济适用住房竣工29万平方米，解决4142户居民的住房问题；2010年底前建立比较规范的经济适用住房制度。2008年计划先期提供50套65平方米小户型住宅，向低收入住房困难户摇号销售。目前，鄂州市房管部门正在抓紧进行对保障对象的登记摸底工作。

表1- 4 2008-2012年鄂州市保障性住房年度开发建设计划

数据来源：鄂州市住房建设规划（2008-2012年），鄂州市人民政府，2006年11月3日发布。

注：经济适用房年度建设套数按中小套型中低价位按不高于65平方米/户计，廉租房年度建设套数按平均50平方米/户计。

4、孝感市：保障性住房建设加速，但主要集中在主城区，辐射范围相对有限 孝感市住房保障建设启动的相对较晚，主要是在2007年以后，随着旧城改造和新区建设的全面加速推进下，经济适用房等保障性住房建设速度和力度开始明显的提升。

目前，孝感市的住房发展策略是：以普通商品住宅为主，重点支持符合国家政策的普通商品住宅，适度发展高档商品住宅。按照国家的既定政策继续发展经济适用住房，积极推进廉租住房建设，廉租住房所占比例应在现有基础上要有一个比较明显的提高。可见，廉租房成为孝感市保障性住房建设的新重点。孝感市的保障性住房建设

标准是：廉租住房套型建筑面积应控制在50平方米以内，以一居室和两居室的小套型住房为主；经济适用住房套型建筑面积控制在70平方米左右，以中小套型为主；

如表1-5所示，根据《孝感城区住房建设规划（2008-2012年）》统计计算，2008—2012年，孝感市区住房建设总量为425万平方米，经济适用住房和廉租住房建设总量为75.34万平方米，保障性占住房建设总量的17.73%。从2008-2010年为孝感市住房保障建设加速期，保障性住房建设比例呈逐年提高的态势，2011年后略有放缓。其中，2008年12.64万平方米保障性住房建设计划中，经济适用房规划建筑面积11.14万平方米；廉租房 建筑面积1.50万平方米，廉租房规划建设总套数约3000套，廉租房建设的比重明显提升。同时政府着重开始从土地供应源头上，优先考虑保障性住房建设用地。2008年40公顷住房供应用地中，保障性住房建设用地为7.11公顷，占年度土地供应总量的17.78%，2008年保障性住房建设套数占住房建设总套数的23.05％。

单从孝感市城区住房保障情况分析，目前保障性住房建设主要集中在老城区改造范围内，城郊部位和农村建设比例还很低，辐射范围相对有有限，需要在保障房建设加速的大背景下，结合城市扩张的方向，做好保障性住房的长远布局。

表1-5 2008-2012年孝感城区保障性住房建设计划情况

（单位：年、平方米）

数据来源：《孝感城区住房建设规划（2008-2012年）》，孝感市房地产管理局，2008年6月16日发布。占比情况为课题组计算所得。

5、黄冈市：住房保障体系初建成，2008-2009保障性住房建设全面提速。 2006年以前，黄冈市的住房保障工作主要以安居房的形式出现，一些单位的集资建房也属于该范畴，真正意义上的经济适用房和廉租房并不多。2007年3月15日，《黄冈市经济适用住房管理实施细则》经市政府第5次常务会议讨论通过，标志着黄

冈市的经济适用房工作进入一个新的规范化阶段。2008年黄冈市政府把加强住房保障建设作为一项重要的工作来抓，在加大经济适用房建设的同时开始全面展开廉租房的建设工作，并建立城市低收入住房困难家庭保障体系。当年，黄冈市房地产管理局提出“兴建12万平方米经济适用房，2万平方米廉租住房”的保障房建设计划菜单，其中布局在市区的4.50万平方米经济适用房，0.50万平方米廉租住房于2008年11月开工建设。据调查了解， 2008年度，黄冈市是城市圈除武汉外8个城市中申请到保障性住房建设资金最多的城市。

根据《黄冈市住房建设规划（2008-2012年）》，黄冈市未来5年住房保障目标是要解决人均住房建筑面积低于15平方米的最低收入家庭的住房困难。根据该目标估算，该规划期内，黄冈市城镇低收入及最低收入住房困难家庭中，约有3.95万户需要通过建设经济适用住房、廉租住房、双限普通商品住房等途径解决住房困难，由此，黄冈市确定在2008-2012年间，建设含双限普通商品房、农民工公寓在内的保障性住房建设总量为 242.96 万平方米。其中，经济适用住房用地93.91公顷，规划建设总面积169.07万平方米；廉租住房用地20.37公顷，规划建设面积36.68万平方米（参加表1-6）。

根据以上以上因素综合判断，2009-2010年将是黄冈市保障性住房建设的加速期，保障性住房供应将集中放量，保障覆盖范围将明显拓宽。但从长远看，由于黄冈市地域广阔，又属于革命老区，部分城市经济发展相对缓慢，低收入群体对住房保障的依存度较高，要达到对人均低于15平方米的低收入家庭实现全面保障的目标，还有较长的路要走。

表1-6 黄冈市2008-2012年住房建设规划结构表 （单位：万㎡）

数据来源：黄冈市住房建设规划（2008-2012年），黄冈市人民政府办公室，2008年6月27日印发。

6、咸宁市：住房保障建设全面提速，但保障性住房建设占住房建设总量的比例仍偏低。

咸宁市的保障性住房建设启动也相对较晚。2007年10月15日，咸宁市政府组织召开的“全市城镇居民住房保障工作会议”可以算作咸宁保障性住房建设的标志性事件。咸宁市委常委、常务副市长胡立山在会上提出：咸宁各县市区务必于2007年底前在所有县市城区建立廉租住房制度，启动廉租住房保障工作，以发放租赁住房补贴为主，实物配租和租金核减为辅，对人均住房建筑面积8平方米以下的城镇最低收入家庭实现应保尽保。原则上年度经济适用房建设规模不应低于当年住房建设总量的10%，建设标准要严格控制在中小套型，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接，经济适用房建筑面积控制在60平方米左右，廉租房单套建筑面积应当控制在50平方米以内。随后，出台了《咸宁市城区经济适用住房销售管理暂行办法》，对经济适用房的销售管理进行了规范。

根据咸宁市房地产管理局发布的《咸宁市住房建设规划（2008-2012年）》，规划期内，咸宁城区将新建经济适用房1000套，8.10万平方米；廉租住房750套，3.75万平方米。未来5年保障性住房建设面积占新建住房建设总量的4.60%。但从该计划看，咸宁市最近5年内，每年度经济适用房建设套数均为200套，建筑面积为1.70万方，每年度廉租房建设套数为150套，建筑面积为0.75万平方米。但根据实际情况看，在国家和省政府高度重视住房保障工作，加大保障性住房建设资金投入的情况下，近两年咸宁的保障性住房建设强度会明显超过计划。从咸宁市房地产管理局获得的信息显示，2008年咸宁市经济适用房开工建设面积为8万平方米，可供应套数为1400套。2009年咸宁市廉租住房建设工作会上，提出2009年咸宁市将累计投资2亿元，建设5164套廉租住房。从这些数据上反映，咸宁市的保障性住房建设已经全面提速，如果各项建设计划顺利实施的话，2009年-2010年，咸宁的经济适用房和廉租房供应将集中放量，保障房覆盖范围将有效放大。但和其他城市相比，咸宁市保障性住房年度建设面积占住房建设总面积的比例仅为4.70%，远低于其他城市百分之十几的比例。同时住房建设规划中年度计划过于均衡，没有考虑到保障性住房供需的阶段性强度，建议根据实际情况对住房建设规划进行相应的调整。

4、武汉城市圈其他几个城市

武汉城市圈内的潜江、仙桃、天门三城市，辖区面积相对较小，住房商品化程度相对较低，保障性住房建设具有启动晚，需求总量小的特点，这几个城市的保障

性住房大多都是2007年以后才开始批量建设，在很大程度上是为了配合城市拆迁和城中村改造的需要而建设。在加强住房保障的同时，这些城市还加强了城区零星存量土地和城中村宅基地的开发控管，积极引导零星存量土地用于经济适用住房、廉租住房和城市公共配套设施建设，逐步将“城中村”的老祖居户传统的“一户一基”住宅建设模式，改变为统一规划的集中的居住小区。与此同时，潜江等城市农民公寓试点建设工作也同步展开。

目前潜江市的保障性住房主要集中在江汉油田和园林区。江汉油田由于工人较多，居住相对集中，单位集资建房在保障房中占有较高比例。根据潜江市房地产管理局于2008年3月12日发布的《潜江市2008年度住房建设规划》，2008年潜江市潜江市园林城区和江汉石油管理局经济适用房和廉租房建设总规模超过22万平方米。其中，江汉石油管理局建设经济适用住房15万平方米以上，廉租住房1万平方米。园林城区经济适用房建设5万平方米，廉租住房1万平方米。

天门市于2007年3月9日，发布了《天门市城镇廉租住房管理办法》（天政发〔2007〕8号），廉租房开始正式启动。并先后开建了园丁小区、钟惺大道安居房等保障性住房项目，仅2008年各类保障房建设面积就达到5万平方米，陆羽大道西端和东江大道东端两处保障房也正在筹建中。

仙桃市在近两年也加大了经济适用房和廉租房的建设力度。其中总建筑面积

32.56万平方米的“仙桃春天”项目成为仙桃最大的保障性住房建设项目。该项目可供应经济适用房3008套，廉租房1014套，2009年将完成首期6.40万方的建设。

二、武汉城市圈住房保障体系存在的主要问题

（一）住房保障对象难以明确划定

1、居民实际收入数据获取难度大

由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报制度，居民的“隐性”收入没有办法进行确切统计，无法掌握每个居民的精确收入数字，致使划分居民收入线所依据的基础变得非常薄弱。而且，即使是明确划分了收入线，由于居民“隐形”收入的存在，为了得到居民的实际收入，也会导致监督难度加大，可操作性及公平性大大降低。

2、收入标准划分不明确

目前，申办经济适用房购买资格证必须符合三大条件：有本市城镇常住户口（含

符合本市安置条件的军队人员），无房家庭或家庭现住房人均面积低于本市城区居民人均住房面积和家庭人均年收入低于本市城市居民人均可支配收入；廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭(含优抚家庭，下同) 中的住房困难户。根据各地居民收入情况划分一个合理的收入线，并据此科学地确定住房保障对象就变得日益紧迫。但是“合理”二字难以把握，收入标准难以划分。

（二）经济适用住房制度存在缺陷

1、选址和小区规模规划不够科学

目前武汉城市圈各城市在制定保障性住房建设规划时，都提出在中心城区就近建设安置。而部分城市在实际执行过程中，缺乏预见性和科学性。要么都集中在中心城区，辐射范围也只是主城区低收入群体。要不只是对原住中心城区的拆迁户按照该就近原则安置，而大部分保障房都布局在城乡结合部，或者相对偏远的地方，这在一定程度上加重了低收入群体的交通成本，往往因为周边生活配套差，导致有了住房，生活条件反而下降。

此外圈内个别城市在经济适用房小区规模控制方面缺乏科学性，个别城市甚至把保障性住房作为政绩工程，过分强调成批开发，过分扩大建设规模。随着保障性住房品质的提升，零散建设的保障房项目，很难做好相应的配套，导致整个项目品质的降低。规模开发有利于公建配套的共享，节约公建配套建设费用，从武汉市近期推出的丽华苑，百步亭等经济适用房小区都可以看出规模开发的优越性。但成批开发有其副作用，例如为低收入家庭专门建造开发的小区，低收入群体集聚会人为的形成社会阶层的隔离，容易产生城市病等社会问题。所以在开发经济适用房的过程中，要立足城市长远的发展规划，对经济适用房的选址、开发规模对进行合理的控制和平衡。

2、价格仍然偏高

政府通过一系列优惠，对经济适用住房的成本进行了一系列的“瘦身”，使得经济适用住房的价格具有一定的“经济性”。但是，从圈内各城市经济适用住房的销售实际情况来看，部分城市保障房价格仍然偏高，尤其是在2008年房地产盘整过程中，个别城市甚至出现了经济适用房超过同地段商品房售价的情况，导致保障房的滞销。在2009-2010年，各城市纷纷加大保障房建设规模的情况下，更需要对保障房的价格进行严格的审查和监管，避免造成保障房因价格过高造成闲置。同时，对于部分家庭

仍没有能力承担经济适用房购买费用的问题，目前政府已经在尝试推行经济租用房制度。但是经济租用房的数量太少，远远不能满足社会的需求。

（三）廉租房投入力度不够

1、廉租房建设资金来源渠道单一

目前廉租房资金来源渠道包括：住房公积金增值收益、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。实际上，经过房改后公房基本上已经出售给个人，能够用来出租的公房很少；而受我国经济发展水平和生活习惯的影响，社会捐赠廉租房资金的情形难成气候，因此武汉城市圈中各城市廉租房资金主要来源于住房公积金增值收入和财政拨款两项，住房公积金增值收入受到多方面的影响，而财政拨款又受整个国家财政政策的限制，所以目前，武汉城市圈廉租房的建设资金来源渠道单一，资金投入严重受影响。

2、缺乏稳定的廉租房源

根据《城镇廉租房管理办法》，我国目前可提供廉租房的途径有四种，即空置的或现由最低收入家庭承租的符合廉租标准的公有住房、政府和单位兴建或购置的廉租房、社会捐赠的符合廉租标准的住房、廉租对象在社会上租住的符合廉租房标准的住房。但是由于住房改革进程中，很多公房出售给了个人，现有公房的数量并不多。政府和单位兴建或购置廉租房受到财政或单位财务的限制，所以数量也不是很多，至于社会捐赠的及社会上现有的符合廉租标准的住房，数量更是少之又少。

（四）住房保障融资政策缺乏

完善的金融财政政策是保障公共住房建设和消费的重要手段。总体来看，住房保障的融资包括两个方面：一个是保障性住房的建设融资，即针对建设方的资金融通；另一个是住房保障的消费融资，即针对租售对象的资金融通。

目前，政府还没有针对公共住房建设的金融财政政策。对于保障性住房的建设方，政府目前的财政补贴方式是只划拨一定年限的土地使用权和优惠的税收政策；在金融方面，还没有较好的公共住房开发的支撑体系和机构。这些都是保障性住房建设过程中，必须解决的问题。

（五）公共政策统一实现难度大

实现武汉城市圈各城市发展的一体化，必须构筑统一的政策平台。但是由于各城市间发展不平衡、三次产业发展不均衡等问题，决定了各城市间经济生活水平的不同。各城市居民收入水平的不同，进一步决定了各城市住房保障的实施标准在近期内不可能标准化、统一化，即制约了武汉城市圈近期内公共住房保障体系的建设。

三、完善武汉市城市圈住房保障体系的建议

国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上做政府工作报告时着重强调，要健全廉租房制度，加快廉租房建设，增加房源供给，加强经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难。笔者认为，武汉城市圈住房保障体系的完善一方面要借鉴国外的经验，另外还要结合 “1+8” 武汉城市圈及各城市的微观情况。

（一）规范保障性住房的分配与管理，完善保障性住房的各项配套政策。 完善住房保障建设的前提就是要不断地完善各项配套的法律法规政策，目前武汉城市圈9个城市，缺少一个相对规范的住房保障政策体系，各城市有关经济适用房和廉租房的管理办法也不尽完善，个别城市甚至没有一套完整管理的办法。对此建议加快相关配套政策的调研、制订和实施。尤其是目前关注度较高的经济适用房的价格预审和最高限价制度，保障性住房的分配方式和程序，以及保障性住房的退出机制等核心问题的制度建设尤为重要。

五是坚持经济适用的原则。按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理，确保施工质量。

（二）因地制宜，合理确定保障性住房建设的强度和规模，逐步完善住房供应体系和住房保障体系

根据武汉城市圈一体化建设发展方向，建立城乡一体化的、统一的、综合的武汉城市圈住房保障体系是武汉城市圈未来发展的必然趋势，但是由于短期内九个城市间社会经济发展极不平衡、三次产业发展不均衡等问题只能逐步改善，而不会完全解决，这也决定了九个城市的居民收入差距在一段时期内依然存在，进一步制约九个城市在住房保障具体实施细则的标准化和统一化。武汉城市圈中的每个城市都应按照各自的综合发展水平，在确定保障性住房建设的强度和规模的时候，要结合当地市场供应情

况和实际需求，既要保障低收入群体的住房问题，还要避免保障房规模过大，对商品房市场造成较大的冲击。对于商品房市场存量较大的城市，尤其要注意适度控制保障房的新建规模，应侧重于通过收购商品住房、回购经济适用住房和收购二手房等方式，形成多元化保障性房源筹措机制。同时还需要按照分层次、多形式、有主次的原则，逐步完善以普通商品房为主体、以经济适用房、廉租房和限价商品房为保障、以高档商品房为补充的住房供应体系，形成以购买经济适用房、限价商品房、租赁廉租房、提供住房租金补贴、适当减免租金、建造单位集体公寓以及农村进城务工群体公寓等多种住房保障方式为手段的住房保障组合系统，辅以有效的住房保障退出机制，从而满足不同收入家庭的住房需求。

（三）拓宽保障性住房建设资金来源渠道，确保保障性住房的供应。

1、拓宽资金来源渠道

住房保障是社会保障的重要组成部分，其资金来源应该以财政预算安排为主，多渠道筹集资金。包括土地出让收入中按比例提取保障性建设住房资金、公有住房出售收入以及房地产税收和其他财政收入为来源，组成住房保障专项资金，并保证专款专用。此外，还可以效仿体育彩票和福利彩票等设立专项住房福利彩票，从而吸收较多社会资金，以其中一部分作为彩金，其余用于专项的保障性住房建设或者作为住房补贴资金。

2、加快经济适用房建设

通过联合办公、集中审批等方式建立高效的协调机制，进一步缩短项目前期立项审批周期，加快启动各经济适用住房项目建设；严格按规定控制户型面积标准，提高经济适用住房规划设计和管理水平；适当修改在建项目建设规划，在商品房开发项目中配建一定数量的经济适用住房；由政府相对集中建设经济适用住房；全面推行经济适用住房购房资格审批、公示制度，继续积极试行摇号销售办法；并加强与旧城改造拆迁安置工作的衔接，继续落实旧城改造和重点工程被拆迁困难家庭优先购买的政策；还可分别对口建设面向拆迁困难户的经济适用房项目；强化经济适用住房价格审批与监管，严格按政策规定标准控制开发利润。

3、扩大廉租房来源

短期内，可以按低收入家庭的比例及分布情况，在经济适用住房建设项目中配建

小户型住房。还可以到房地产增量市场上收购已建项目中小户型商品房、房地产中介市场选购符合条件住房，收购旧筒子楼改建廉租房等途径筹集房源。另外，制定对提供廉租房源的社会机构或个人的鼓励政策，筹集腾退的直管公房、各单位自管房登记为廉租房的房源、社会捐赠的住房等。

从长期来看，随着社会经济的发展，住房保障面积标准的逐步提高，对廉租房源的需求量会更大，可由市房地局、市房改办牵头统一组织、集中兴建一批廉租房。

（四）建立健全的住房保障监督机制

1、确定科学可行的收入划分标准

尽快建立科学的收入标准的划分体系和低标准收入家庭的动态监控系统。如将家庭收入分为高收入、中等偏高收入、中等收入、中等偏下收入和最低收入，通过这个评价体系和监控系统，合理界定低收入者，进而较准确地了解低收入者的总人数，从而为住房保障的制定、实施等服务。

2、构建科学可行的动态监控系统

一是逐户建立供应家庭的收入、住房和家庭常住人口状况的动态档案，并进行定期复核，对住房和收入状况发生变化的，及时调整退出住房；二是采取社区公示、网络查询和热线电话、有奖举报等多种方式，对供应家庭进行广泛社会监督。

3、建立出资人监督网络体系

在授权运营机构中，实行监事会和财务总监制度。这是出资人实施监督的有效载体，也是出资人对财产监督的有效办法，可由政府审计部门代表出资人对运营机构财务状况进行审计。

4、强化地方权力机关对公房资产的监督

部分保障性住房来源于公房资产，所有权归地方政府所有，由政府授权的机构集中行使所有权。因此，要加强地方人大对公房资产运营情况的监督。地方人大通过地方立法，对公房资产管理、监督、运营机构明确责任，并依法监督。地方人大在审核公共财政预算的同时，审核公房资产经营预算，包括投入、产出、分配的全过程，将

公房资产经营预算纳入监控范围，通过预算体系监控公房资产，确保住房保障体系正常运转。

5、加强房地产行业主管部门对相关政策执行情况的监督

房地产行业主管部门应当对运营机构的日常运作情况进行监管，主要是监管申请人资格、产权转让等是否符合政策规定。加强政府各部门之间资源共享，提高监督效率。为了便于资格审查和防止不具有资格的家庭变相占有保障性住房等现象发生，需要政府各部门之间通力合作，实现资源共享，切实将有限的住房资源提供给真正需要政府支持的家庭。

参考文献：

[1]张纪录. 如何推进武汉城市圈“两型社会”的建设[J]，科技经济市场2008年第5期。

[2]姚伟，刘艳丽. 构建和谐社会，建立多层次的住房保障体系[J].新学术2007年第1期。

[3]武汉市税务学会课题组. 武汉城市圈发展趋势及税收对策研究[J]，武汉学刊2006年第2期。

[4]南灵，崔亮. 经济适用住房制度存在的问题及模式探讨[J].商业时代·学术评论2006年第16期。

[5]王炜，杨碧，于威. 论我国城镇廉租房的房源及其资金保障[J]，资源产业，2004年第10期。

[6]钱瑛瑛．中国住房保障政策研究——经济适用住房与廉租房［J ］. 中国房地产，2003年第8期。

[7]赵庆岩. 住房保障制度的国际经验[J].中国投资2007年第6期。

[8]温家宝:要抓紧建立住房保障体系[J].房地产导刊2008年第4期。

21