2015年中国电子政务发展报告

总　报　告

ＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔ

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2015年中国电子政务发展报告

　国家行政学院电子政务研究中心课题组∗

摘　要：　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视

网络安全和信息化工作，宣示了网络强国的战略目标。李克

强总理提出“大力推行‘互联网＋政务服务’工作”。加快

推进电子政务发展，实现互联网与政府治理的深度融合，是

全面深化改革、转变政府职能、推进“放、管、服”的重要

内容与抓手，是夺取全面建成小康社会伟大胜利的必然要求。

本报告在总结２０１５年我国电子政务发展环境、基础设施、制

度建设等方面情况的基础上，客观分析了存在的问题，并提

出相应的对策建议。

∗课题组组长：王益民。课题组主要成员：宋彭旭、丁艺、魏华、刘密霞、翟云、陶勇、余坦、朱锐勋、王鹏、李明、王骁、卢宁。

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电子政务蓝皮书

关键词：　“互联网＋”　发展环境　组织保障　绩效评估　创新发展重要一年，是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是稳增长、调结构的紧要之年。２０１５年，党的十八届五中全会聚焦协调推进“四个全面”战略布局，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，成为新形势下推动经济社会发展的治国理政总方略。在此背景下，２０１５年，中国电子政务建设在积极做好顶层设计和战略谋划的同时，围绕加强党的执政能力建设和法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府总体布局，实施“互联网＋政务服务”战略，坚持创新管理，强化服务，着力提高党和政府信息化效能，大力促进大数据发展，加快建设数据强国，推行政务公开，推广电子政务和网上办事。在瞬息万变的信息时代，电子政务已不仅仅是提升政府工作效率的技术工具，更为重要的是成为加强党的执政能力建设的重要举措和促进政府改革的重要抓手。２０１５年是“十二五”规划的收官之年，是统筹谋划“十三五”规划的

一　发展成效

加快发展电子政务是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，是进一步转变行政职能，深化行政体制改革和建设服务型政府的关键举措。２０１５年，按照党中央、国务院的相关要求和总体部署，我国电子政务稳步发展，在发展环境、基础设施、制度建设、规范体系、业务系统、组织协调和保障机制等方面取得一定成效。总体来看，中国电子政务建设发展环境持续优化，制度建设不断完善，业务应用逐步深化，服务能力明显提升，在支持和推动党和政府治国理政和高效履职等方面发挥了重要作用。

（一）电子政务发展环境持续优化

党的十八大以来，习近平总书记对网络安全和信息化工作做出了一系列００２

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重要指示，习近平总书记指出，“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”，“建设网络强国，要与‘两个一百年’奋斗目标同步推进”。提出了新时期互联网发展愿景，阐明了中国由网络大国迈向网络强国的战略目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对经济社会发展各个领域的规划建议都渗透着互联网的发展理念，充分肯定了互联网的重要性，明确宣示了中国网络强国的战略，强调了互联网对国际参与和转变经济发展方式的重要作用。可以预见，在“十三五”期间，我国政府将积极推进互联网与社会经济的融合发展与融合创新，加快推动信息经济发展壮大。

当前，全球经济形势环境复杂，增长乏力，不透明不稳定因素增多，以信息技术为核心的新一轮产业科技革命正在孕育兴起，我国经济发展正处在提质增效的关键阶段，面临着前所未有的挑战和机遇。经济发展“新常态”下，在新一轮抢占经济发展制高点的竞赛中，互联网日益成为创新驱动发展的先导力量，要想推动大众创业万众创新蓬勃发展，促进“放管服”提质增效，必须走互联网融合创新发展之路。２０１５年，从信息化发展的战略全局出发，国家陆续出台了“互联网＋”、大数据、云计算、三网融合、“中国制造２０２５”以及“大众创业、万众创新”等系列政策文件。从信息化发展的不同角度、不同领域，通过相关政策的衔接配合，对互联网与经济社会的融合发展做出了重大战略部署和顶层设计，强调了“互联网＋”、大数据、云计算等互联网新兴技术融合发展对促进传统经济转型的重要作用，提出了总体思路、发展目标、重点任务、政策保障机制，明确了阶段性、可考核的具体发展目标以及实施路线、行动指南。相关政策文件充分体现了国家层面对互联网发展的顶层设计和统筹规划，这必将加快推进电子政务的发展，推动形成经济发展新动能，促进经济迈入中高端水平。

电子政务具有复杂性、跨界性等诸多特点，需要在各个方面的工作中加强顶层设计与统筹协调，从而推动电子政务可持续发展。２０１４年１１月，国务院办公厅印发《关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国务院办公厅发〔２０１４〕６６号）（以下简称《意见》），文件围绕电子政务促进政府职能

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电子政务蓝皮书

转变、服务政府履职的总体要求，以解决突出问题、厘清发展思路为主线，从促进重大改革措施贯彻实施、支撑重大问题决策研判、推动重点工作督察落实、提高服务人民群众水平等目标出发，围绕网络整合、信息共享、应用发展、安全保密、标准规范、法律法规、协调推进机制等重点工作，提出了未来五年政府系统电子政务工作的目标和任务。《意见》客观总结了当前我国电子政务发展现状，在肯定成效的同时，指出在电子政务工作中存在顶层设计不够完善、应用潜力没有充分发挥和保障措施不够健全等突出矛盾和问题，结合问题，也对新形势下推动电子政务协调发展做出了整体部署和具体任务分工，成为未来一个时期电子政务建设的指导性、纲领性文件。文件下发后，各地区、各部门在深入学习贯彻《意见》的基础上，结合实际工作和具体任务分工，研究制定了相关的实施意见，通过多种形式强化实施落实，有力促进了电子政务的统筹协调发展。

（二）基础设施支撑能力明显增强

随着“宽带中国”战略的稳步推进，我国信息化基础设施建设继续保持良好发展势头。中国互联网络信息中心（ＣＮＮＩＣ）报告显示，截至２０１５年１２月，我国网站总数达４２３万个，网民数量已达６ ８８亿，其中手机网民占比９０ １％，农村网民占比２８ ４％。这一方面显示了我国互联网的迅猛发展，另一方面也说明我国正在努力建设更高水平、更广泛覆盖的互联网基础设施。２０１５年，我国互联网的应用也呈现新的特点：企业互联网应用比例稳步提高，人互联网应用中，网络与生活的联系更加紧密，线上线下生活一体化日趋明显，通过在线教育、在线医疗等形式，互联网有力地提高了公共服务水平。

“互联网＋政务服务”的业务应用、信息共享、业务协同需要统一、高“互联网＋”进一步深化，网络与企业业务、战略等方面的融合显著增强；个效的电子政务网络作为重要基础支撑。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》提出了基于国家电子政务传输骨干网，建好内网，扩展外网，整合优化已有业务专网，构建完整统一的国家电子政务网的建设目标。目前，国家电子政务外网已基本建成，电子政务内网按照国家统一规划和部署正积００４

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极推进。以外网建设为例，随着国家电子政务外网工程建设不断深入和网络覆盖面的不断拓展，国家电子政务外网已成为我国治国理政的重要公共基础设施，已成为我国覆盖面最广、连接政务部门最多、承载业务类型最丰富的政务公用网络平台。２０１５年，全国初步建成统一的国家电子政务外网，横向上接入１１８个中央单位和１４ ４万个地方单位，纵向上基本覆盖了中央到县的各级政府，为４７个全国性业务系统和５０００余项地方业务系统提供有效支撑。在国家电子政务外网的基础之上，全国统一的国家数据共享交换平台基本建成，超过１００个部门，涉及１３个行业领域的跨部门共享交换业务已通过或拟通过国家数据共享交换平台实现。

（三）制度建设与规范体系更加完备

电子政务制度建设与规范体系的完善能够更好地促进电子政务有章可循、有法可依，推动电子政务建设向规范化、机制化、长效化方向发展。２０１５年，许多政府部门根据实际工作情况，围绕统筹规划、顶层设计、信息共享、资源优化整合、安全保障体系、管理运维机制等内容，制定了符合本部门、本地区发展实际和业务现状的信息化发展规划，有力地促进了电子政务的持续发展。数据显示，截至２０１５年底，财政部、商务部、国家民委、国家质检总局等３０余部委已出台９０多项与信息化相关的管理办法、工作方案与规范体系，涉及业务系统管理、网站管理与维护、安全保障工作、技术规范、顶层设计以及新媒体应用等方面内容。其中，４２ ９％与业务系统和应用相关，２６％与安全保障相关，１３ ９％与门户网站相关，１２％与标准规范相关（见表１、表２）。

表１　中央部委信息化制度建设部门制度建设

《财政信息化年度项目计划调整工作暂行管理办法》《重大财政信息化项目专家评审论证暂行管理办法》

财政部《金财一期工程标准规范体系》《政府采购业务基础数据规范》

《政府购买服务管理办法》《技术创新示范企业认定管理办法》

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续表部门

国土资源部《国土资源数据管理暂行办法》

《环境保护电子政务专网互联互通应用平台技术规范》

环境保护部《环保部政府网站系统安全运维管理制度汇编》《信息安全检查行动的工作方案》《系统安全自查操作指南》

住房和城乡建设部制度建设《城镇个人住房信息系统管理办法》《住房和城乡建设部机关外网安全运行管理办法》《“十二五”信息化重大工程部技术支持力量组建方案》《全国高速公路信息通信系统联网工程总体建设方案》

交通运输部《交通运输物流公共信息平台建设纲要》《交通运输部政府网站管理办法》《交通运输部机关信息化固定资产管理实施细则》《交通运输部信息化项目技术管理暂行办法》

水利部《水利信息化顶层设计》

《商务部电子政务项目建设管理办法》《商务部电子政务平台技术标准》

商务部《商务部内网门户管理办法》《商务部公共商务信息服务专项资金管理暂行办法》《商务部网上政务系统设计规范》

《商务部手机政务平台管理办法》《商务部信息系统建设与运行维护安全管理办法》

文化部《文化部政府门户网站应急预案》《文化部信息化发展纲要》《文化行业信息安全管理办法》《政府网站和政务外网信息系统安全等级保护总体规划方案设计》

国家民委《民族事务管理基础信息分类与编码规划草案》《国家民委网站２０１３年度政府信息发布和宣传报道要点及任务分解方案》《计算机及相关设备更新报废管理办法》

《信息安全岗位管理制度》《民族事务管理数字信息标准术语代码标准草案》国家人口和计划生育委员会《非涉密计算机系统管理规定》

海关总署《全国海关网络安全整体防御系统方案》

《质检系统信息安全风险排查整治活动方案》《检验检疫信息系统建模规范》国家质检总局《全国质检信息化水平评估管理办法》《检验检疫业务信息系统技术规范》《检验检疫信息系统数据交换规范》

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续表部门制度建设

《新闻出版总署信息化项目建设管理办法》《网络出版监管系统一期工程标准》《数字出版标准体系研究》新闻出版总署

国家安全生产监督管理总局《总局安全生产网络舆情监测分析系统扩容建设实施方案》

《国家统计局网站建设和管理规定》《国家统计局信息上网规定》

国家统计局《重要敏感信息发布外网补充规定》《国家统计局网站工作制度》《国家统计局网站内部审稿制度》《加强外网英文版建设短期方案》

《电子文件管理暂行办法》《国家统计信息系统涉密网改扩建建设项目初步设计方案》

国家知识产权局

国务院法制办《国家电子文件管理试点工作方案》《国务院法制办涉密信息系统分级保护设计方案》

中国银行业监督管理委员会《银监会官方网站管理办法》

《电力监管实时信息系统指标体系》《电力监管实时信息系统建设方案》《电力行业网络与信息安全监督管理暂行规定》

《国家测绘地理信息局重要信息系统等级保护整改设计方案》

《国家食品药品监督管理总局政府网站管理办法》《食品药品监管系统信息安全等级保护技术规范》《食品药品监管信息系统运行维护技术标准》《国家食品药品监督管理总局政府网站信息发布保障方案》

国家食品药品监督管理总局《国家食品药品监督管理总局信息安全运维管理体系》《国家食品药品监督管理总局网站安全应急预案》

《药品电子监管工作实施方案》《国家食品药品监督管理局政府网站管理办法》《国家食品药品监督管理总局信息化建设项目管理暂行办法》《国家食品药品监督管理总局信息系统安全应急预案》

《对外金融资产、负债及交易统计制度》《国家食品药品监督管理总局信息安全管理体系》《食品药品监管系统信息安全等级保护工作规范》国家电力监管委员会国家测绘地理信息局《国家食品药品监督管理总局政府网站信息发布保障方案》

《国家外汇管理局信息系统数据管理办法（试行）》国家外汇管理局《国家外汇管理局政府网站信息安全等级保护建设整改方案》《外汇管理“十二五”信息化发展规划实施分解表》

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电子政务蓝皮书

续表部门

公安部

中国人民银行

审计署

中国保险监督管理委员会

　　

地区

《北京市民政局信息化项目管理办法》

《北京市信息化促进条例》

《天津市信息化促进条例》《公安机关信息共享规定》制度建设《公安信息通信网边界接入平台安全规范—公安信息采集部分》《中国人民银行官方微博管理办法（试行）》《电子文件管理系统功能要求》《电子文件通用元数据规范》《中国保监会网站内容保障方案》表２　地方政府信息化制度建设制度建设《做好当前政府信息公开重点工作的通知》北京市《北京市政务与公共服务信息化工程建设管理办法》《北京市政务信息资源共享交换平台管理办法（试行）》《天津市信息化项目管理规定（试行）》

《天津市市场主体信用信息管理办法》天津市

重庆市《关于加强全市信息化系统集约化建设管理的通知》《重庆市软件及信息化工程造价管理办法》

《上海市信息化发展专项资金管理办法》《上海市政务数据资源共享管理办法》

《贵州省大数据发展应用促进条例》

《咸阳市信息化（智慧城市）项目建设管理办法》

《兴平市门户网站建设运营管理办法》《兴平市党政机关信息化资源整合和协同办公管理办法》

《山东省大众传播媒介广告信用管理办法》《重庆市深入推进智慧城市建设总体方案（２０１５～２０２０年）》上海市贵州省陕西省山东省《山东省信息化和工业化深度融合专项行动方案》

《关于加快信息产业发展的若干意见》

《湖北省信息化建设与管理办法》

《湖北省信息化建设与管理办法》黑龙江省《黑龙江省政府信息公开有关制度（试行）的通知》《黑龙江省人民政府办公厅关于促进电子政务协调发展的实施意见》《湖北省政务服务体系建设管理办法（试行）》湖北省

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续表地区

广东省《广东省政府网站管理办法》制度建设《广东省信息化发展规划纲要（２０１３～２０２０年）》

《广东省政务信息资源共享管理办法》《２０１５年政府信息公开工作要点》

《浙江省信息化建设规划纲要》《甘肃省电子商务发展规划（２０１５～２０１７年）》

《浙江省“互联网＋”行动计划》甘肃省浙江省《浙江政务服务网信息资源共享管理暂行办法》《温州市政府投资信息化建设项目管理办法》

《关于数字福建智慧城市建设的指导意见》

《积极推进“互联网＋”行动实施方案》福建省《政府投资的信息化项目管理暂行办法（修订）》

《安徽省人民政府办公厅关于全面推进大众创业万众创新的实施意见》《安徽省经济和信息化委员会门户网站管理暂行规定》

《青海省交通运输信息化建设管理办法》《安徽省运用大数据加强对市场主体服务和监管实施方案》《青海省电子政务建设规划》安徽省青海省《青海省信息化建设管理规定（暂行）》《２０１５年政府信息公开工作要点》

《云南省信息化促进条例》

《江苏省政府信息化服务管理办法》《关于加快推进城乡社区信息化的意见》《推进青海省国家农村信息化示范省建设的实施意见》云南省江苏省

　　《江苏省教育信息化三年行动计划（２０１３～２０１５年）》

（四）政务应用业务延伸不断深化

为顺应社会发展与政府管理的新形势，２０１５年，中央和地方政府部门高度重视电子政务业务应用建设，系统建设快速发展，电子政务应用深入推进，典型应用实践不断涌现。金关、金盾、金质、金审、金税等一批国家重点业务信息系统应用建设成效显著，取得较好的经济和社会效益，在完善宏观调控、推进结构性改革、释放市场活力和保持经济平稳增长等方面发挥了重要作用。

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重点领域信息化建设方面，在社会保障、公共安全、社会信用、市场监管、食品药品安全、医疗卫生、国民教育、劳动就业、养老服务等关系国计民生大局的重点领域，围绕焦点问题与政府工作目标，统筹兼顾，分步实施，在既有成绩基础上扎实推进电子政务建设。数据显示，截至２０１５年底全国社保卡持卡人数达到９ ０９亿人，信息化发展格局快速优化。２０１５年，国家发改委投资项目在线审批监管平台开始投入试运行，初步实现中央国家机关相关部门１６个单位在线平台的横向联通，３１个省市自治区、５个计划单列市、新疆生产建设兵团共３７个地方部门的纵向贯通。随着商事制度改革的深入，全国３１个省级工商、市场监管部门发挥主渠道作用，已经建立了区域性企业信用信息公示系统，普遍推行了以信息公示为基础，以信用监管为核心，以随机抽查和重点检查为主要手段的新型市场监管模式，在跨部门涉企信用信息归集和公示方面进行了大量的探索实践。农业部已与１０个省、市人民政府共同启动了１１个国家级大市场建设，在６个省、市开始建设２２个田头市场示范点。国家质检总局“智慧质检”工程稳步有序推进，成效逐步显现。城市公共交通智能化应用示范工程建设有序开展。

地方政府信息化建设方面，各地区结合中央部署与自身实际，深入开展自身电子政务应用的建设与完善，在社会治理和政务服务方面取得较好成效。上海以信息化为支撑，提升医疗机构的服务质量，改善患者就医体验，上海市卫生计生委建立居民健康信息网，实现３８家市级医院与１６个区县公立医疗机构信息的互联互通和健康档案共享。江苏省把公用信息系统建设作为社会信用体系建设的基础工程，通过“一网三库一平台”的建设模式归集、交换和共享全省信用信息，逐步实现与中央和外省市信用信息的互联网共享。

网上政府信息公开方面，政府门户网站成为互联网时代政府信息公开工作的主要抓手和密切联系人民群众的重要桥梁。各级政府在“公开是常态，不公开为例外”原则的指导下，积极适应信息技术发展、传播方式变革，运用互联网转变政府职能、创新管理服务、提升治理能力，使政府网站成为信息公开、回应关切、提供服务的重要载体。２０１５年，中央和地０１０

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方各级政府部门紧紧围绕党和政府中心工作以及公众关切的焦点问题，强化制度机制和平台的建设，推进重点领域信息公开，加强信息发布、解读和回应工作，不断增强政府信息公开实效，有效提高了政府公信力，使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展，推动建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。按照国务院信息公开工作的要点要求，各地区各部门在继续做好就业保障、安全生产、财政审计、科技管理和项目经费等领域信息公开的基础上，进一步扩大公开范围，细化公开内容，同步推进行政权力清单、财政资金、“三公”经费、公共资源、重大建设、公共服务、国有企业、环境保护、食品药品安全、社会组织与中介机构等重点领域的信息公开工作。根据２０１５年国务院政府网站普查结果通报，全国政府网站总体合格率为９０ ８％。其中，省部级政府门户网站合格率为１００％，市、县级政府门户网站合格率超过９５％，其他政府网站合格率达进。

权力清单公布方面，２０１５年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方各级政府以清单形式公布每项职权的名称、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式，省级政府在２０１５年底前基本完成权力清单公布工作。截至２０１６年３月底，共有２９个省级政府公布了自身的权力清单，占比９０ ６３％，绝大多数省级政府按照文件规定，对权力事项的名称、类型、编码、法律依据等内容进行了梳理，并通过政府门户网站向社会公布，公开接受社会监督，确保行政权力依法、公开、规范、透明运行。

拓宽服务渠道方面，各级政府开始普遍采取移动技术与新媒体传播，加强政民互动，提升为民服务能力。政务微博、政务微信、政务ＡＰＰ的应用程度不断提升，内容更加丰富实用，与民众的互动越来越频繁，各种为民服务的创新实践不断涌现，在促进执政方式转变、加强政府信息公开、促进政府与公众交流、提升政府公信力、解决民众实际问题等方面发挥越来越重要的作用，成为沟通政府与公众的桥梁与纽带。到８０％以上。政府网站管理服务水平显著提高，集约化建设正在有序推

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电子政务蓝皮书

（五）组织协调和保障措施逐步完善

近年来，各级政府充分认识到电子政务发展的迫切性与重要性，在组织协调机构建设方面，很多部门都成立了信息化（电子政务）工作领导小组和办公室，进一步强化了组织领导，明确了职能范围与管理机制，积极尝试管理机制创新。总体来看，各地电子政务管理机构主要设置在办公厅（室）、经信委、发改委等部门，基本都已建立了电子政务支撑机构。超过一半的省市部门编制了电子政务建设规划或年度计划，县级市政府有近１／３的部门编制了电子政务建设规划或年度计划。各地省市县均有不同数量的电子政务建设专项资金，其来源主要是专项资金、上级拨款、技改资金、行政办公费等。省和副省级城市政府有近一半的直属部门配备了电子政务运维经费，地市级政府超过１／３的直属部门配备了电子政务运维经费，县级政府近２０１５年我国政府信息化投资总额达到６０３ １亿元，随着“互联网＋”、大数据、云计算等新技术和新理念的普及发展，电子政务建设正朝着数字化、智能化、人性化的方向发展。

２０１５年１月，国家发改委、中央编办、财政部联合印发《关于开展国１５％的直属部门配备了电子政务运维经费。据《计世资讯报告》显示，家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》（发改高技〔２０１５〕２００号），提出电子政务项目绩效评价应按照《管理办法》要求，以“效能优先、协同共享、集约建设”为重点，注重电子政务项目对提高政府治理能力、应对社会问题的应用效果，充分发挥绩效评价对跨部门、跨区域业务协同和信息共享的引导促进作用，推动电子政务项目建设向集约整合、协同共享的方向发展，切实提高项目建设应用效能和项目投资效益。引导项目建设部门以解决问题为导向，避免技术驱动、项目导向，实现对项目建设效能和投资效益的量化评估和客观评价，有效解决“重审批、轻监管，重建设、轻效能”等问题，逐步形成绩效评价与项目投资管理的联动机制，确保国家信息化建设取得实效。

在人才保障方面，采取各种有效措施，创造有利条件引进人才。公务员０１２

2015年中国电子政务发展报告

整体信息化素质和技能大幅提高，电子政务专业人才队伍不断壮大，逐步形成了一支既熟悉本部门业务管理情况，又具有丰富信息化工作经验的人才队伍，有效增强了电子政务持续健康发展的保障能力。

二　主要问题

纵观过去一年，我国电子政务取得显著成效，但在发展方式、统筹协调、信息共享与业务协同、网上政务服务能力和保障措施等方面仍然存在一些亟须解决的问题。

（一）电子政务发展方式亟须创新

电子政务建设顶层设计和统一规划有待完善，缺乏具有全局性的宏观整体规划。电子政务作为转变经济发展模式必不可少的创新手段，经过多年实践，已经探索了一些新思路、新应用和新模式，但也存在一些尚未解决的共性问题。在改革的广度和深度已大为拓展的背景下，经济社会问题日趋复杂化和多样化，许多涉及改革、开放、发展的深层次问题相互交织，对电子政务建设提出了更高的要求。涉及电子政务发展的一些战略性、长期性的共性问题，单纯依靠摸着石头过河的局限性已经凸显，在信息共享、网络整合、应用发展和安全保密等方面，都不同程度地存在法律障碍和标准规范缺失等问题。在鼓励积极探索创新，为顶层设计提供脚本、积累经验的同时，更要加强顶层设计和摸着石头过河的辩证统一，做到良性互动、有机结合。

电子政务发展存在区域差异，“数字鸿沟”现象凸显。大城市、东南沿海地区发展水平普遍高于中西部地区，区域发展不平衡成为影响电子政务建设效能、效果乃至于整体发展的制约因素。除网络基础设施、通信技术设备等方面外，“数字鸿沟”也存在于社会经济因素、特殊群体的发展需求和电子政务服务供给等领域，较大程度地制约了以面向公众服务为核心的均等化信息服务供给的发展。

电子政务建设问题导向、需求导向不足，建设模式仍以工程项目建设导

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电子政务蓝皮书

向为主，存在重建设、轻应用、重复投资和投资效益低的现象。与之相应的技术服务体系依然没有完善，信息系统的使用和服务能力不足。片面重视计算机、电子网络等现代信息技术基础设施的建设，忽视后期维护，技术更新不能及时跟进。缺乏能够为公众带来更多价值的网上政务服务，易形成“有网络无应用”的尴尬局面。

（二）政务信息资源共享共用有待深化

长期以来，随着信息化建设，我国政务信息资源建设取得了一定成绩，积累了丰富的信息资源。但由于缺乏信息资源共享的长效机制，制约电子政务发展的互联互通难、资源共享难、业务协同难的“老三难”现象仍未得到有效解决。政府信息资源共享共用机制在政策法规、标准规范、数据公开等方面有待健全，而这造成政务信息跨部门共享困难、政务信息资源共享共用整体水平低的现象。

一是各地区各部门信息资源建设分散，缺乏统一的技术标准规范。各地区各部门建设的信息资源分布在各系统数据库中，信息资源分布碎片化，维护更新缺乏统一管理，查询定位效率低。同时，我国关于政务信息资源建设相关的标准规范少，各地区各部门缺乏统一的技术指导和标准约束。

二是部门间信息资源重复建设严重，缺乏统一规划。虽然各级政府部门在电子政务信息化建设过程中积极性很高，但从建设成效来看，部门间信息资源建设缺乏统一规划，建设过程中“各自为政”现象突出，出现“技术驱动”现象，部门间信息资源重复建设严重。

三是跨地区跨部门的信息资源建设缺乏共享机制。目前，我国政府信息资源共享共用机制在政策法规、标准规范、数据公开等方面存在不足。实际应用中，需要的信息可能分布在不同部门，虽然部分地区部门已形成局部范围内的数据交换共享机制，但尚未形成大范围的信息资源普遍共享应用。

四是信息资源整合共享利用服务缺乏统一平台。目前，各级政府部门业务应用系统建设取得了一定的成绩，这些系统有的以办公业务系统为主，有的侧重专业应用服务，也有的提供信息资源服务，但还不能满足信息资源整０１４

2015年中国电子政务发展报告

合共享利用服务的需求。在国家层面，信息资源共享以点对点数据交换、数据报送或门户网站的数据公布等方式为主，尚未建设统一的信息资源整合共享利用服务平台。

（三）网上政务服务能力急需提升

整体来看，我国电子政务建设缺乏“用户体验”的互联网理念，审批项目繁多、手续烦琐、耗时漫长的审批“沉疴”现象比较严重，系统建设难以有效满足社会和公众的基本需求，便捷高效的一体化和全流程网上政务服务能力不足，公众满意度低，制约了政务服务质量和效能的提升。

联合国经济和社会事务部与国家行政学院共同发布的《２０１４年联合国电子政务调查报告》（中文版），将在线服务划分为四个发展阶段：第一阶段是信息服务起步阶段，第二阶段是信息服务提升阶段，第三阶段是政务处理阶段，第四阶段是整体服务阶段。数据显示，中国在线服务指数得分为０ ６０６３，中国在四个阶段的发展程度分别为１００％、５７％、３７％和３２％，未进入排名前２０位。我国整体上处在初级的信息发布阶段，部分正在向网上处理和整体服务阶段过渡。

国家行政学院电子政务研究中心发布的《２０１５省级政府网上政务服务能力调查评估报告》显示，省级政府网上政务服务能力指数平均值为７６ ４８。３１个省级政府和新疆生产建设兵团中，超过指数平均值的省级政府有１５个，占比仅为４６ ８８％。大部分省级政府在政务服务的完备性、覆盖性、准确性和互动性方面水平参差不齐，省级政府网上政务服务的供给与社会和公众的需求仍有较大差距，网上政务服务较多处于“信息发布”的阶段，距离“一站式”“一体化”政务服务有一定距离，仍有较大的进步空间。

国家行政学院电子政务研究中心的《２０１５中国城市电子政务发展水平调查报告（ＥＧＤＩ）》数据显示，全国３６个主要城市在线服务功能仍有较大提升空间。３６个城市中，仅有８个城市平均分达到８０，这表明，除北京、上海、青岛等部分城市外，大部分城市的在线服务仍处于较低水平。

此外，我国电子政务的服务渠道集成度低。目前，政务服务大厅、政府

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电子政务蓝皮书

网站、政府业务系统、移动ＡＰＰ、社交媒体、呼叫中心等线上和线下多重服务渠道百花齐放，但是服务形式分散，缺乏集成化服务获取平台。同时，部门间职责与边界不清，业务流程烦琐复杂，服务效率不高。服务体系建设不够完善，公开事项欠缺，服务信息更新慢、不更新等现象屡见不鲜，公众对服务指南看不懂、摸不明。服务运行缺乏明确规范，政务服务事项不标准、不规范，同一事项的办理过程存在地区差异，流程千差万别，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求。

（四）电子政务保障措施尚需健全

一是法律法规和标准规范滞后或缺失。部分涉及电子政务、信息技术、安全保障方面的法律法规和标准规范制定发布时间较早，没有实时跟进新技术发展，时效性不强。特别是在电子证照、电子文件、电子印章、电子档案等领域，由于相关法律的缺失，无法满足当前电子政务可持续发展的需要。部分法律法规和标准规范制定得过于宏观，缺乏配套的实施指南，实际操作难度较大，全国范围未形成统一要求，造成具体操作环节不一致。

二是绩效评估开展不到位。指标体系方面，指标设置过于宏观，可操作性不强，需要对绩效评估指标细化、量化、分级化、分类化、全面化，在全国范围内确保标准的一致性、完整性和可操作性。评估范围方面，绩效评估范围较窄，较多局限于政府网站和信息公开，重单项评估，轻整体评估，缺乏对绩效的全面把握和全面反映。

三是人才队伍现状不能适应电子政务持续发展需要。目前，普遍存在的一个问题就是懂管理的不精通信息技术，精通信息技术的对政府管理掌握不够。因此，亟须建立一支懂政务、通技术、善管理、懂安全的电子政务工作人才队伍，培养更多综合型、专家型人才。

三　对策建议

面对新的发展环境，必须清醒地认识到，在相当长的一段时间里，我国０１６

2015年中国电子政务发展报告

在电子政务发展中还存在着一系列严峻挑战。要想寻找解决电子政务统筹协调与信息共享中存在问题的有效途径，必须科学判断和准确把握发展趋势，采取更加有力的措施，集中力量解决我国电子政务发展中的突出矛盾和问题。

（一）以“互联网+”为依托，加强顶层设计和统筹协调

电子政务是一个复杂的系统性工程，探索科学的发展路径需要首先建立与之相适应的优秀的顶层设计，为电子政务健康发展创造良好的条件。当前，应充分利用互联网和信息技术变革的有利环境，围绕体制机制、发展模式、规则体系、运行机理、建设模式等内容，针对我国电子政务发展中遇到的难点痛点问题，充分发挥和调动各方的优势和积极性，建立以需求为导向、产学研相结合的协同平台，积极谋划和研究符合“互联网＋”理念的电子政务顶层设计，在保证信息安全和系统运行良好的前提下，完善政策措施，促进系统内各要素资源之间有效组合、高效运行，以实现电子政务战略目标与整体效能，保证我国电子政务的持续良性发展。

（二）推动“互联网+政务服务”，提升政府管理服务水平

互联网发展的核心在于“用户思维”，而“互联网＋”时代的电子政务更加强调以公众需求为核心，唯有如此才能提高政务服务的整体效能，为社会公众提供更加“人性化”的服务与产品。我国电子政务建设已经走过基础设施建设阶段，因此，如何转变和完善电子政务的发展模式，将“用户思维”等互联网理念应用、深化到电子政务的“为民服务”中，将是下一步电子政务研究、发展的重点。

各级政府部门要以依法行政、规范服务、提高效能为基本原则，形成紧贴互联网发展现实的“互联网＋政务服务”理念，推动政务服务与互联网深度融合。通过整合各部门政务服务资源，优化服务流程，形成服务合力，加快构建多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的网上政务服务体系。围绕优化流程，推动多部门并联审批和异地办理就近服务，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，形成互联网与实体大厅相结合的线上与线下

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电子政务蓝皮书

一体化服务的新模式，为大众创业、万众创新提供全方位支撑，为社会和公众提供全生命周期的网上政务服务，实现政务服务“一站式”网上办理与“全流程”网上效能监督，提升“互联网＋”环境下政府的治理能力和服务水平。

（三）强化大数据应用，促进信息资源开放共享

信息资源不仅仅是各类信息系统采集、处理、管理和服务的对象，更是重要的生产要素和战略性资源。目前，政府不但是全社会信息资源的重要来源，也是各类信息资源和增值产品的重要消费者。因此，加强信息资源的共享有利于降低信息化治理成本，有利于提高政府治理水平，更有利于促进社会经济结构转型升级。

加强政府信息资源共享，应着重在以下几个方面做好工作。

一是明确各类信息资源开放程度。政府信息资源内容丰富，涵盖范围广，有些数据由于信息安全、数据质量等原因，短时间难以开放，政府部门应从信息内容、数据安全、应用需求多个角度综合评价，做到有序开放信息资源。

二是建立信息资源共建共享服务机制。一方面建立信息资源共建工作机制，从组织领导、协调联络、任务分工、考核评价等方面制定健全的工作机制，协调好部门关系，合理分配工作任务，围绕数据建设、管理等内容，有效落实工作责任，做好监督考评，保证信息资源开发利用工作顺利开展。另一方面建立信息资源共享服务机制。从权限管理、维护更新和服务模式等方面制定信息资源共享服务机制，形成切实可行的长效共享服务机制。

三是研究制定统一信息资源分类指标体系。信息分类对数据组织管理和服务具有重要作用，是数据交换和共享的保障。目前，信息资源分类方式众多，任何单一的信息资源分类都有一定的适用范围和局限性，不能满足所有信息资源的分类需要。因此，应加紧研究制定统一信息资源分类指标体系，在梳理内部信息资源，掌握信息总体情况的同时，也要提出分类依据、原则，汇集形成统一的信息资源分类指标体系。

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四是加强信息资源在各级政府部门和社会中的应用。信息资源的开发共享是手段，应用是目的。一方面，应该基于国家公共信息资源开放平台实现大数据在政府部门的一体化应用，同时，加强信息资源在高校、科研院所、企业和社会公众中的应用。另一方面，以大数据应用为动力促进信息开放，在应用中整理信息资源需求，补充开放信息资源内容，提高数据开放水平。

（四）加强电子政务的绩效评估，切实发挥导向作用

我国电子政务建设经过了二十几年的发展，已经取得了积极有效的成绩，但是在全面深化改革和经济发展新常态的历史条件下，我国的电子政务发展在推进国家治理体系与治理能力现代化和网络强国的战略目标中的成效如何，在简政放权、政府职能转变过程中作用如何体现，能否有效促进“新四化”建设和产业升级转型，多年来在电子政务领域大规模投资建设，是否能够达到预期的建设目标，使用效率和建设成效如何，人民群众的满意程度如何，都已成为各级电子政务主管部门和人民群众普遍关心的问题，要求对我国电子政务发展的整体情况进行客观、全面、科学、合理的绩效评估。

电子政务的绩效评估对我国电子政务的发展同样具有重要的促进和导向作用，具体表现在以下几方面。

首先，电子政务绩效评估是电子政务工作的有效指挥棒。在我国电子政务建设中，由于缺乏统一规划以及布局不合理，各级政府保持“工程思维导向”，长期以来存在“重建设轻应用”的现象，应用系统使用不足，造成了建设、运维资金的巨大浪费。开展电子政务绩效评估，检验电子政务建设的建设成效、使用状况是否达到预期建设目标，能够有效避免重复建设和盲目投资，有效转变各级政府对电子政务的建设使用误区，进一步优化电子政务的发展环境，加强对电子政务激励、促进和导向作用。

其次，电子政务绩效评估是规避电子政务建设项目高风险、高失败率的有效手段。由于我国电子政务建设具有阶段性的发展特点，部门之间的系统各不相同，业务信息之间的横向互联难以实现，严重背离了“信息网络互

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电子政务蓝皮书

联互通和信息资源合理共享”的基本原则，很多电子政务建设工程没有发挥出应有的功能。同时，很多部门在电子政务建设方面成本意识淡薄，建设资金使用效率不高，投入产出明显失调，加重了部门的建设运维资金压力，“信息化烂尾”和“资金黑洞”现象时有发生。进行电子政务绩效评估，客观、深入地检查审计电子政务建设资金的使用、运维状况，系统、全面地调研评价电子政务应用系统在信息资源互联互通、业务协同等方面的成效，能够有效提高电子政务建设资金的使用效率，开辟科学、优化、集约、高效的电子政务发展新模式，促进我国电子政务的健康发展。

最后，电子政务绩效评估是解决电子政务建设存在问题的刚性需要。目前在我国电子政务建设和发展的过程中，依然存在发展方式落后、信息资源共享不足、网上政务服务能力不高、保障措施不健全等问题。因此，要实现电子政务工作的健康发展，必须要对电子政务建设情况进行客观、准确的评估和考察，形成科学、合理、全面、高效，兼具系统性、标准化和公信力、权威性和示范效应的绩效评估体系与评估机制。

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