重庆开试农村土地流转配套政策

农民以土地承包权出租，按稻谷亩平均产量折算约1000元/亩的金额，收取租金。　　CFP

九龙坡区将尝试推行两种土地流转方式：一是农民以出租土地承包权的方式入股；二是以社会保障置换土地。

土地流转模式在重庆将有新突破。这个被列为全国统筹城乡综合配套改革实验的西部直辖市，如何突破现行土地制度的障碍，将贯穿改革的始终。

被列为该市先行示范点的九龙坡区，已拉开开展土地流转制度改革的大幕。

重庆市工商局近日宣布，将在本月底出台政策，许可该市农民以土地承包经营权直接入股。分析人士认为，此创新之举，有利于加速该市农村土地的流转。

土地流转试验的两种模式

重庆市政府的城乡统筹大体思路包括：转移近1000万农村富余劳动力进城，使其由农民转化为市民；与此同时，在减负的农村，实现农业产业集约化、规模化，保障农民增收。

实行这个思路的种种路径，都离不开土地的身影。“城乡统筹的关健，要以土地流转为突破。”重庆大学教授蒲勇健说。

作为重庆确定的先行试点区域九龙坡区，目前正在探索用“住房换宅基地、社会保障换承包地”的办法，使农民“从土地上解放出来”。

九龙坡，重庆传统的工业发达区域，经济总量连续四年居全市40个区县之首。统计资料显示，至2006底，该区户籍人口79万，农业人口达占31%，约为23万。按照目标，该区将于2012年实现全面建设小康社会的目标，比重庆市“一小时经济圈”内其他区县提前3年，比全市目标提前8年。

重庆迈德城市建设顾问有限公司总裁赵宜胜认为，该区试点的意义在于，探索如何在城市化过程中，保护农民的利益。

目前九龙坡已完成《城乡统筹发展综合改革先行示范总体方案》，作为先行试点的3个镇，白市驿、西彭、华岩，亦制定完成初步的发展纲要。其中白市驿、西彭的方案由迈德公司受托制定。

西彭镇将实施“住房换宅基地”试点方案，与“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。其思路是，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80%左右复恳为耕地，其土地指标，则置换为本镇城市部分的建设用地。

赵宜胜说，集中农村的宅基地，可以缓解城区用地指标的紧张，同时，农民集中居住，有利于基础设施的统一建设，“每户农民基本上不花钱就可以置换一套80平方米左右的小区房”。

过去农民宅基地与其承包地相邻，因而居住分散。集中居住，则改变了这一状况，同步进行的，是解决农民承包土地流转的问题，实现土地资源的最佳配置。

九龙坡区的农村，和重庆大多数农村一样，存在耕地被闲置浪费现象。据重庆市国土房管局副局长邱道持提供的数据，直辖10年间，重庆每年有40万－50万农村人口进城务工，但全市农用地从550万亩仅减少了10万亩，人均减少13平方米。

由于土地对于农民来说，有社会保障的作用，因此，大部分农民都不愿放弃。九龙坡区将尝试推行两种土地流转方式：

一是农民以土地承包权出租，按稻谷亩平均产量折算约1000元/亩的金额，收取租金。流转以自愿为原则。其目的是将农民从土地中解放出来，他们可在附近的农业园区或城镇企业打工，以其身后的企业为依托，来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。

农民也可以选择土地承包权入股。这一方式在法律上未有明文规定，各地做法不一，标准不同。重庆市工商局自去年起，在该市长寿县的一个村搞试点，508户果农直接以土地承包权入股成立公司。另外，国开行重庆分行，也在重庆一些区县尝试，农民间接以承包权折算入股成为股东，国开行提供贷款，农民再以其承包权为抵押，向担保公司提供反担保。

另一种做法是以社会保障置换土地，九龙坡区已颁布相应政策，即凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，就可以申报为九龙城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。

目前，九龙坡区在3个试点镇的镇村一级都设立了土地流转站，农民将土地租赁给村，再由村流转至镇或园区。

多个复杂问题待解

但是在实施土地流转试行中，必然会遇到很多复杂琐碎的问题，需要在探索中解决。

北京大学中国经济研究中心教授周其仁，在月初召开的“中国经济五十人论坛”上就指出，在土地流转里面有一个时间变量的问题须引起重视，例如农户承包权，在目前法律框架下是30年不变，或长期不变，但是各类建设用地，批租使用的年限很不相同。另外，农村建设用地包括农民的宅基地，一般没有年限，城市建设用地，住宅70年，工业用地50年，商业项目40年，这些不同期的利益关系，相当复杂，彼此“咬合”不住就可能发生问题。九龙坡区政府在调研中亦感觉到，农民对改革认识模糊，对城乡统筹期望值过高，以为土地流转类似征地。

“政府已经在土地制度改革的同时，配套进行农村社保制度、社会事业的完善。”赵宜胜说。

重庆市今年启动了农村养老保险试点，九龙坡仍为先试单位。据媒体报道，目前试点村参保人数有1900多人，今年将扩大试点范围到10000人，同时，大力推广新农村合作医疗，解决农民的看病就医问题。而西彭镇政府还开始考虑，要求所在企业为职工办理失业保险。

九龙坡的试点方案强调以工业化本身作为解决城乡矛盾的动力。赵宜胜说，“对农村进行产业规划至关重要，否则，城市的工商资本进来，很难与之进行对接，‘十一五’期间累计新增非农产业就业岗位10万个的目标，也难以实现。”

赵宜胜称，“土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力，否则，城乡统筹只是一个‘乌托邦’”。

很多专家都不担心九龙坡的实验能否成功，它毕竟位于主城，经济实力相对雄厚，且作为先试区，市政府也会加大投入。

他们担心的是，选择九龙坡这样城市化很高的地方，是否对全市具有复制意义还很难说，因为大面积边远区县农村，光是发展产业这一点就很困难。

目前，重庆仍未公布其“全国统筹城乡发展试验区”的具体实施方案。参与方案起草的该市发改委副巡视员周林军表示，已形成草案，但尚在论证之中。

周林军说，“重庆市情比较复杂，城乡统筹更为艰巨，因此市政府相当慎重”。但他称，土地流转制度，在现行法律框架下，肯定会有所突破。