乡镇人大的制度性缺憾及对策建议

乡镇人民代表大会作为最基层的国家权力机关，在我国的人民代表大会制度体系中具有无可替代的基础性地位和民意代表性。然而，随着我国社会主义民主政治制度和人民代表大会制度的不断健全和完善，乡镇人大的制度性缺憾也日趋显现，亟待完善。下面，笔者结合顶层立法设计和基层摸着石头过河的实践，谈一谈乡镇人民代表大会制度设计的缺憾及下一步对策建议。

一、现行法律对乡镇人大的制度性设计

宪法和地方组织法等相关法律条款规定，乡、民族乡、镇（以下简称“乡镇”）设立人民代表大会（简称“人大”），其法律地位与省（直辖市、自治区）、市（自治州）、县（市辖区、自治县）地方各级人大的地位是一致的，都是地方国家权力机关。在职权行使上，也大同小异，有选举权、决定权、监督权。依据地方组织法第八条之规定，县级以上各级人大依法行使十五个方面职权；依据地方组织法第九条之规定，乡镇人大行使十三个方面职权。所不同的主要：一是和县级人大一样，没有地方立法权，新修正的立法法赋予了地级市以上地方人大的地方立法权；二是乡镇人大不设常设机关，宪法第九十六条第二款和地方组织法第二条明确规定，县级以上的地方各级人大才设立常务委员会，作为它的常设机关（地方组织法第四十条第二款之规定）。

由于法律没有规定乡镇人大在闭会期间有常设机关，因此在乡镇人大制度设计上，法律有所特别规定：

（一）特别赋予乡镇人大主席团的法定职能。一是乡镇人大主席团除了与县级以上人大主席团一样，主持本次人代会外，还依法负责召集下一次人代会（地方组织法第十五条、十六条之规定）。县级以上各级人代会则依法由本级人大常委会负责召集（地方组织法第十二条之规定）。二是乡镇人大代表在人代会期间所提出的建议、批评和意见，依法由主席团交办；而县级以上人大代表所提出的建议、批评和意见，则由本级人大常委会的办事机构交办（地方组织法第十九条之规定）。

（二）特别设定乡镇人大主席、副主席职位并赋予职能。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”代表法也特别规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”（代表法第十九条第三款）“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。”（代表法第三十条之规定）

（三）乡镇人大和政府选举人员辞职只能向人大请辞。地方组织法第二十七条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。”而不像县级以上人代会选举人员，在闭会期间可以向本级人大常委会请辞。

（四）乡镇人大代表暂停执行代表职务或代表资格终止也只能向人大报告。代表法第四十八条规定，乡镇人大代表出现“（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；”或“（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”情形，暂时停止其执行代表职务，应由代表资格审查委员会向乡镇人大报告；而不像县级以上人大代表，向本级人大常委会进行报告。代表法第四十九条所列七种情形应该终止其代表资格的，乡镇人大代表资格终止也只能由代表资格审查委员会报本级人大公告；而不像县级以上各级人大代表，报本级人大常委会公告（代表法第五十条之规定）。

一些地方对乡镇人大制度还有专门的地方性法规。如1990年12月22日安徽省第七届人大常委会第二十次会议，专门制定通过了《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》，共七章四十二条。该条例依据地方组织法、代表法等相关法律规定，对乡镇人大制度进行了必要的细化和完善。尤其是对乡镇人大主席的职责，设专条（第二十一条）列出：“乡、镇人民代表大会主席、副主席的职责：（一）检查和督促本级人民代表大会决议、决定的贯彻执行情况；（二）负责本级人民代表大会会议的筹备工作；（三）召集和主持本级人民代表大会主席团会议；（四）负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动；（五）受理本级人民代表大会代表的来信来访，反映代表和人民群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；（六）检查和督促本级人民代表大会代表建议、批评和意见的办理情况；（七）依法办理代表辞职和补选代表事项；（八）办理本级人民代表大会闭会期间的其他事项和上级人民代表大会常务委员会委托的工作。”在一定程度上弥补了乡镇人大闭会期间没有常设机关的制度性缺陷。

全国人大常委会法工委对地方性法规中关于乡镇人大主席团职权的规定，进行了主动审查研究，发现一些地方性法规的规定，存在与法律不一致的问题。一是有的地方性法规将法律规定应由乡镇人民代表大会行使的部分职权，授予了乡镇人大主席团行使，改变了国家基本法律对国家权力机关职权设置的规定，是与地方组织法相抵触的。二是有些地方性法规规定，乡镇人大主席团的任期与本级人民代表大会相同，这与地方组织法的规定也是相抵触的。所以，要求各省（区、市）制定的法规存在与法律不相一致的规定，应进行必要的修改。

二、乡镇人大工作所凸显的制度性缺憾

乡镇人大工作所凸显的制度性缺憾，主要是在乡镇人代会闭会期间没有常设机关，并由此带来一系列实际困难和问题。主要表现是：

（一）乡镇人大履职行权存在时限性。地方组织法第十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”正常情况下，乡镇人代会每年只在年初召开一次，每次人代会的会期也只有那么一两天，有的甚至只有半天。在如此短暂的一年一度的人代会上，要完成地方组织法第九条赋予乡镇人大应当行使的十三个方面职权，时间有限，难以议深议透。

（二）对政府工作的监督缺乏连续性。由于乡镇人大没有常设机关，乡镇人大主席团依法只是人代会的主持者和召集者，而不是乡镇人大的常设机关或机构；因此，闭会期间只有乡镇人大主席、副主席专事人大工作和组织开展代表活动。按照乡镇人大集体行使职权的原则，乡镇人大主席、副主席个人不能代表人大对政府行使监督权；因此，乡镇人大所通过的决议决定，政府在施行的过程中没有常设机关或机构来实施有效的监督。

（三）实践中有关程序性工作难以到位。如闭会期间代表辞职，暂停代表执行职务和代表资格终止，人大选举的个别人员辞职以及补选，很难做到及时召开人代会来走程序；如果不单独召开人代会走程序，待到下一次人代会例会，有的一拖可能就是好几个月。

（四）乡镇人大主席在闭会期间孤掌难鸣。地方组织法第十四条规定，乡镇人大设“主席，并可以设副主席一人至二人”。法律虽然如此规定，但一般情况下一个乡镇人大只设人大主席1名，少有既设专职人大主席又设专职人大副主席的；只有在乡镇党委书记兼任人大主席的情况下，才有可能设专职副主席1名；乡镇人大设一正两副主席的情况，几乎没有。因此，乡镇人代会闭会期间，乡镇人大主席、副主席依法履行职责，也只是想当然，充其量是两人碰头商量。

三、对完善乡镇人大制度的立法性建议

乡镇人大作为最基层国家权力机关，在我国的人民代表大会制度体系中的地位和作用毋庸置疑。 去年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江专门就加强乡镇人大建设、发挥乡镇人大作用到浙江调研。张德江在调研时强调，要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。要坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照总结、继承、完善、提高的要求，适应经济社会发展和民主法治建设的需要，在宪法法律范围内积极探索依法履职的新方式、新机制，扎实推动乡镇人大工作取得新发展。

张德江委员长在年初十二届全国人大三次会议上所作的全国人大常委会工作报告，明确今年将修改地方组织法、代表法等。笔者认为，新一轮地方组织法、代表法修改，也有必要从立法角度对乡镇人大进行制度性完善，破解乡镇人大没有常设机关的制度性缺憾。

首先，能否通过立法在乡镇人大设立常设机关。笔者认为，现在的乡镇已不是10多年前的乡镇了，有必要立法设立乡镇人大的常设机关。从上世纪八十年代初立法设立乡镇以来，乡镇已经实行了多轮撤区并乡、撤乡并镇、乡镇合并，乡镇人口和区域已成倍增加和扩大。现在，如果再以乡镇代表少、区域面积不大，便于召集人代会为由，搪塞乡镇人大没有必要设立常设机关，从与时俱进的角度，已经不合时宜。但是，如果要在乡镇人大设立常设机关，立法上难度的确很大；因为，要牵涉到对宪法相关条款的修改。

其次，可以考虑在乡镇设立专门机构。如可以立法明确乡镇人大主席团为乡镇人大的常设机构，也可以立法明确在乡镇设立诸如“人大工作委员会”这样的工作机构。这样，就可以不突破宪法的规定，直接对地方组织法相关条款进行修正补充，赋予乡镇人大主席团或工作委员会在闭会期间相应的职能。如接受代表辞职、暂停代表执行职务和依法终止代表资格、接受个别政府副职的请辞、听取和审议政府专项工作报告等。

再次，与时俱进对地方性法规进行修正完善。按照总结、继承、完善、提高的要求，适应经济社会发展和民主法治建设的需要，在宪法法律范围内积极探索依法履职的新方式、新机制，在不违背现行宪法法律的前提下，修改完善诸如“乡镇人大工作条例”这样的地方性法规，对乡镇人大进行制度性完善，加强乡镇人大制度建设，扎实推动乡镇人大工作取得新发展。如在地方性法规中，立法明确乡镇人代会实行“季会制”或“半年会”，以弥补乡镇人大没有常设机关的缺憾。