行政扩张型虚假城市化现象的机制分析--委托一代理理论的视角

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东 学南）术 ０６第年２期 　２

行政扩张型０虚城假市现化象机的制析　

— 分—

托一委代 理理 论的 视 角

　

　李学　

要摘： 在城 市化的 进程 ， 地中政方 官府利员用现有 市制制度 相关政与策 的 缺 陷，取各 策 种略　规采 避 家制国 的定管标制准 ，目 追城求市 量 数增的 加 、市级别提的 与城升市管 理范 的扩大 ，围盲 城虚 假提 　高 当 地的城市化 平 水，并获 取 其间的 法收益非 国，家城市 政化异策 为化政行 力权扩 的工张具 析其　 分 ；产 生的内在机制 ， 有利于 善我国完城 的化市政。策 关　词 ：键 行扩政张； 城化 ； 市制 机　 图分类号中 ：６ ５ ］２ 　 ）献标文识码 ：　 Ａ文 章编号 ０： —１６ ８ （０ ６００ ４ Ｏ　 ０１５ ９ ２ ０２—） ０３ 一

７长期

来以， 由 受于城二乡元构制度安结 排的影 响， 国我城市化水的平后于滞济发展水经　

平 ，接制约直了村农济经和整个社会的可续性发展 ，持“ 在 三农 问” 愈来愈题受 人们到的广泛 　

关的注景下 ，背学 和界府 日益政认到解决识农村问 的关题键于在农村外 之， 城市化作为把决解 　“ 农” 问题的基本出三路但。 由是我于国城市化的道路是府政主 的城导市模化 ， 式推在进城　

市化的

过程中 各级政，盲府 目求追较的高城化市水平 ，将市城管辖面积 的张扩、 城市级 别提高的　与城 市数量的增加 ， 作为提高城 市化水平重要策的略， 背城市离化政 策初的 衷，涌 出现许多虚　假的城 化市现 ，象 引发大了量的会社 问 题由于其。间 的府行政为具很强 有的政行力权扩张　冲动，

概之称为政行张型虚假城市扩现化 象。本文图试从织组分的析角度， 委托一代以理理论　 为理论基 础，探 讨这现象背后一制的结度构与励机激制。　 一

、行扩张政型虚假市化现城象 内涵的 与表　象

市化城一词是英由文Ｕ ｎ ｂｏ ａ译而来的，翻 ａｒｉ ｔ ｎｚ 国ｉ学内界术对市化城的 研究尚形成一个　 未同一意见的 ，对 如何于理城解市化这一概有念着同不理的和表解述， 不同的 科和学不的同者学 形　了成各 不同自看法。但的一是般比较认同都下述本观点“基城市 是指化人 、口 域地、 会经　社济 系 、 关生方活 式农村由向型市型城化转 自然历的过史。程” 　 般意一义言 ， 城市而化表为现农

　村人

向口城或市市地城带中集现象或的程过， 其质实是在业生产农力和 农非业生产力发展　的 础上基， 实农业现非农产和 业 从、农事业的人 Ｅ从和非事农产业业的人 地口空理间的分上工和　 ｌ

作

者简 介：学 ， 中山李大政治学与公共 事务管 理学行院政管专理博业 研士究生 。　

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东南学

） 术 ０年６ 第２　 ２期０分离

， 非 农产和业人口在 较大地的域围内范聚 集 而，城市规模扩大 、使从 城 市量增数、多 城市　人 １增的过程 。城市加水化的平提高表现城为市规的模大和扩城数量的增多市， ３ 是必须建但立　在职业 非农化与管理体的转制变的基础之上 。 　 政行张型虚扩城假化市 ，指在农是村市城化进的中，程地 方政府用利家城市国化策政缺的　陷， 单 方的将面农户村籍人 １转变为城市户人籍１ ， ３３追 求市管城辖范的围扩大或市城别级的提　高 ，而 其间被“ 市城” 的化人 和地口仍区采然用 农的管理村方式 ，无 论空间形是态、 业职征 ， 　 特还是活方式生都有没发生根的改本变， 政行为府有很强的具政行权扩张冲动 力 ，假虚的提高 　 了城化的水平市 国。的城市化政家异策成为化地政方和府府政员追求私人政绩官的 段手， 城　将市

率的化高简单提的归为结镇人 城在 口总 口人重比的提 高 违背 了城市，化展的客发观律。 规　国家 计局统供提的数显据示 ，从 革改开以放来， 自 地政方提府的数供据明表我的国城人 １镇已 ３ 　经到 ５ Ｏ达 亿 ，．２ 城 数市量达到 ０个 ６，照 个这计数据统 我国的市化 已城经达到 了 ％ ，４ ６ 按 ５　有 的学研究甚者至得城市化率出已经达 到 ％６ ，０ 显很我然 的城市化国率夸大 了，被 其存 间着　在

量 的大假 现虚象 。 　

观客而 ，言对虚假城 化市现象的进行描述分与 析， 在存着诸多 难 ， 因困作为为一种社现　会 象 ，虚城假化市现象是与市化城程进系联在一 的起 ，实的详述某描一 时点上的 城市 化比困　

较难

，加 之城化涉及市社会到个体的业状就 况 获取、 公共的务以及服管体制各理个面 方， 任何未 得到　市居城全部待遇的民 农， 都民 以是可认定虚为城市化假价的承代者 ， 穷担尽虚假市化现　 象并城非事。在此易， 只能 尽将量纳入究视野内研的行政扩张虚型城市假化现的象进行述描， 或 许这些　虚城假化现象之市存在间一着 的联系 ， 但定并不影这该响研究 项的理意论与义现实　意义， 城市化进 中程虚的假城市化象现要表主现 ：为 　（ 目）大城市管扩辖面 ，积 一盲 觎土地觊益收。在进推市化 的城程过 中， 方地政府了为　加 当快地经济发展 的 利用，行现地土度的缺陷制 ，价征低收 民农的地 ， 土用划经计的济段获取手　农民 土的 ， 而地用市场的段手让土地出 ，地以生 财，用于建

设政绩工 程，城 化市政沦落策为侵吞　农 利益的民种“一合法 ”化 的工具 由于，管面辖越大 ，积能够获 的取地土益就收多 ，越 地方府　政 有都烈的强大城扩市管面积辖的动冲， 并未将行根进本 城的市改化的农造区村纳入域管范辖 　围 掠夺式地，放粗使农用村地 土，忽视城 化市的内 涵，规避 市城化程进中 提供公共服的责务任， 　城是市“摊 大”饼 发展的根源式 ，这 种行为式方表上面提 高城 市了水化平， 实 是地质政 方获　

取土地收府的益外在 现凸， 　 （）二 进 区行调整 划 提升，市级别城我 国城市管。理体将 制城市分划为不 同的政层级 ， 行 不　同别级的城市所有拥的行 资源是不政 同的。推在进市城的进 程化中， 一地方些政通府过行　政区划调整 ，扩 大城的市规模管和范辖 ， 围追求城市政行级等度制 升的 ，级以提高城市化的　 借

平水 ，使致在城辖市内存在区大量农的村地 ， 大区大降 低城了的市辐射用作和带动用作这。　种城 化的市式 方 一，方迎合 面了级上政提高城市化府水 的偏平好 ，是设政绩建程工 的要需 ；另一 方　，面 任当行官政通过员瞒信息 、隐 报虚据数方法 ， 实的现市级别城的升提 ， 扩以张有拥行的　 政资可源， 增 其在官僚组强 织中的权威 这，些策政源资主包括 ：要 照按市的城标准政机构框架行 配备领导班　子与行部进分置设 ，扩 大自己 行的政力权， 足满员扩 大权官 的冲力动； 取获应 的 对 财　政源资 设立城市后或，市范城围大后扩 ，国 家就要需扩 财大政支出 ，用城市 的于基础设建施　设或 城发市 。例展与县城如 比相 设立县级市，可后提以留７ ％ 的税收为城市作建维设费。 　护（ 盲

目加增市数城量。在农城市村化的进程 中， 三 虚）的假城市还表化为现方地政府 了 　 提为高市城化的水平 目增，城加市量数， 主要盲过通改 市或县改镇乡的 式 ， 实现城镇数方量的　扩

张

， 成造级县市建制与遍镇地花开。统数计据显 ：示１ ８ 起年至１ ９ 从９３ ９６ 止年 ，共 有４１ ０个县　

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南学术东 ｏ） ８第 ２期　 年ｏ

撤２县设市； １７从 ９ ８年到 ２ ００２ ，年平 均每增年加 ５７建制镇座 。实上 ， ３ 地方事府政为了 到 达 　

国家

立设城镇的准标， 虚弄作 ，假目 盲编地造种指各标， 以行手政段替城市发代 ，展这种 畸的形　城 市化式非方但有起到提高没城市水平的化政 策目的， 而反诱发 大了量 腐败的为行对和 民利农

益的侵　害， 离了城市背政策化图意 　。 行扩政张型虚假市城 化现 的象

出现 是在，特 的有时代背景制与度约 束，下政府行为的产

物　， 着其 有身独自特形的成制 。机政府城市化进在 程中 以，适度 发的挥动推作用 ，可 通 过度　制的创 新 摈，阻碍除市城进程化障碍 的 而，不是过行政手段通意刻地提高城化市水平。通过的行　 区域调整和政城升市的级政扩行型张城市化段 手， 悖有城于市化政的初策衷， 这种城化的市　 方表面式提高了上城化市的 水平 ， 但是“ 由于这种提高不 是生要产 的 素由流动和合自理配置的　结果， 而是政府领导人意志的反 映， 而因在质上它和本市化滞城一后样脱离是业化和经工济发

　展

际的， 它实导致资源的浪将 费 ，损经害济增。　其长危害接直威胁了我到城国的市康发健　展” 和 城化市程进的序推进。有剖行析扩张政“型 虚城假化 ”市的内 机生 制 ，有助 于厘清国城市我

　化的约

机制束与有现理论研的究局限性， 于政府对完善制与定城市政策有化着一 定的鉴借　

用作 　。

、二行 政扩 型张虚假城 化现市的激励象机制 　任何

会现象社有其都自 的身在内机制 ，可 从不同以角的度进分析。埃尔行特认为斯： 机　制是指 两出个事物的间可存在的因能关果 系 这种，关是系常经生发的、 易于识 的别因果关系。　 ② 行扩政型张假城市虚化现象出现 ，的主 是要种一政的府织行为， 以借用组织研组 的究托一　委可

代理

论进行理析 分 解，释国城我 化进市程中 这的一特殊象 ， 现析其背后隐藏剖的组织激机　 励制。但解析这种在“虚 假城市的化 现”之象 ，前 须 回答必 的题问是： 为什 这么类型种虚假城的

　化 现象 可 市看以 作是 一组种 行织 ？ 　

为大量的

究研文表献， 明国市城滞化的后本根原在于城乡二元分割因 的度安制排。中 央 我　政 府推进将城化作市解决为城二元问题乡有效途径 ， 的迫要求地切政府方弃摒其 间的合理不　

度制 ，打城破乡间的之严界限 ，格形 农成村 民居城向转镇移有效途的。但径是， 在 城乡性利　刚益格局 的约下 ， 束地方府完全政放开地乡之间的界城，限 给任内政会府公共服务的来带大很的　 压 ，力在 推进农村城化市解和决城乡二元结构问题时 ，基 层府并政具不完备全放开乡城元二　

度制分割的激励。此 ， 因层基府在政推城进市的化程中过， 基层府政的择必然是选既会给现有　不

的

管理制带体 来大巨冲 ，击又 向能级上组织显其示行绩政 效途径的， 过 行政手段性， 通 追求城　 市管 理范的围扩大或城市政级行 的提升 ，别无 疑是种非常一性 的行理为 ： 方面一， 这种途 径既 能　表在面上大扩

城市的围范、提 升市城化水平 的，以 上向 级府发政出有 效信的息， 可 其使　

“ 政绩锦在标赛” 中于有利的处位地 另一；面 方， 由这于行种当期为没有对并地方居民利益发的　 直接生影， 响方地 居民本上基对此持肯态度或默然的态度定。地方居民 的这种“ 理性 的”非理　

性

为行 使得，地方政官府员几乎会受到地方居不的影民和制约（响如上访 和体群性件事 加） 　，上我国 前目公的行共政， 缺乏群 参众与的有 效途径 ， 行 信政不息公 开 ，方居 民地很 少了到基解 　层府的政为对 自己行期长利益的响影 ，这途种 径城市化便的逐脱渐 离了市化 的城心主核地体　 方民居 演变，为成一官种行为。 　 僚 　－ 国家在个城市过程中化， 扩 城市管理大 围、范增设 城市提和升城 市级别公 共的政策 是　， 升城提化水平市 的要手重 ， 段其在着一存的定要性必 ；但 这些政策是用是为来市城服务化 的 ， 　并不城是化发市本展身， 只有在一 地方个实的城际市化水发平展一定程度的基础到上， 才能使　

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用这些０策工具 ，政 何国任都为此设家置特了的标定体准系，其 果效决于取一国制度效力。在的 　国我的市城进化 中程， 地政方往往采府取策性的行为略， 弄虚假作， 绕 过国制订家的 准标 违，背　城市化 发的内在展律规， 虚 地提假高市化城的平 水。一面方 获，相关制度安取 排的政行益 ； 收　另一方面 ，地方行政 员官强增了在 政绩锦标“ 赛” 的竞争中力 满足，中央政 的政策诉求 府 ，上加　我国 现行行管政理体制 的特点 ，使官僚组织体系具得有明的显封性 ，闭 各个别的级府政员官面

ｌ　相似的着制环境度 和绩考政核制度 ， 临僚组官织内的 级上府政 不具备并揭穿下级政府一的　 “欺 ”骗 行 ， 在地为方民缺乏“ 居入”进呼 ”吁 “和的 励激情的况 下，行政扩张 型虚的城假市行化 为　就化成异为一种组织现象， 使以用委一代理托论进行理析。 分可 　

（） 一 城 化市进程的中托委代理系　关 委托代一理论 理，又称代理理 ，论 理论此学说在否定古典经济新 学的无成本交假设易 基　 的础上， 系统 分析商地与品务劳双边或的边交多换， 要主包信息不括对 的各称形式 种， 对各个　行 主体为的影。委响托代一理理论 认为 ：组织可 视为以委人托和代理之人 间关系的 形显和　隐“

性合同

的约 ， 中委束人 托代和理人为各自 益而采取 动。 其行利 ”　过上文对虚假城通化市的分 　，析行政型 虚假“市化城”实

质上一是组织种象现 因此 ， ，以运用委可托代一理理分论析背其　

后的激机励。 　 制推在进城化的进程市 中 ，托委是 人央中府 ，政代 人是理方地一级的府。政推进城市在化 　 进程的中， 为提升了城市的化水平 ，央中政制府定出一 定基的准准 ， 符标这些标合的地 区和城准 　，市 通过上以国报职能部 家门 ，可 现行政实级升 、 大城扩市管辖的范围或立设城管理市体制， 并 　

获得

相应优的政惠策 由于 中央。府政管理范围比广较泛 ， 可不获能各地的得体具息信， 以 ， 所　 其委托将给地一级政方 ； 作为委府人托， 地方政 在府 行管政理过的程，中如 果发现应 的城市相　 或区地到了达国制家订的标准 ，可以就过通合途法径 ，实 扩现大 市城范围城或升级 市的 目标 　

，并获相应的得益。利但 ， 是问题的键关在于地政方府在着存烈 的机会强主激励义 ，偏离 中央政

　府政的策 标 目 由于，可采以反用策略向 ，取城获市围扩范等委大合托约的益利 ，而 用不担相承 　的关后 果， 此因， 地 方政的府偏好采取相会的策略应，绕 中央政过设府定标准的， 而取获应相的 　 利 ， 益而是坐不城等市发达到展应 相标的准 ，且而我国现有 市制制的与度中央定制的 关标相 　， 降准低被发现和了惩罚的几 率， 性隐激地了励方官地逆 员选向行为。 择　

） 二（ 隐性制度激 励

　政行张扩型假城虚市化现 ， 象是现有的制度安在存在排缺的前提下 ， 具陷 有私理性的自政　

府官员

求 追身利益自结果的 换言。 之， 城化进程 市中的关相制设计 度 隐陛地，励了激方地府政　 机的主义会为行。周雪教光在授行进织组现分象析的究 研中 指出仅仅承：认（ “ 这些）机 制的 　 在在存理论上没有什么意义是， 的有意义的是我可们用某以种制机把个这题讲问清 楚 ，以可　 把这机制发些生用的作件条讲清楚 。所以 ， ”有必 要分析政行张扩型虚假 市化城 制发机作生用 的　 前提条 件，事实上 ， 市制制度 合不与理置设准标的糊模性我国行是扩政张型虚城假化现市的 象　直接诱

因 　。１市制 制不度理。市合制制度主要指市的行政城区划制度， ． 一是个 国的家城化市进程 中　

具有重大理的论实和意践的义题。严课格义意上市的制度指 制的是市城建制度 制，即行政 区 　体制划。国现行我 市制的设制立与度国通行际的制制度相违市背， 是 成造 “ 假城市虚 化”现 象　的

重的制度前提 。国要上通行 的际制市“为 统型一”模 式， 市行城辖 政区与市建城成区围范相 　差甚 微，城 辖区内的市业农用地 较比 少，

且这少的农业用较地作是为 郊农业发区展的要需或者　

城市发展

备的用地土 ，这 种制市设方立式理 在上 论比合理较 ，实 践中也 较容比易作和把操 在 握　；我 国现行市制的设立方式为 广域型“” 是 ８， 年０ 代以 由来 “切设快市”模式为 主 “ 向县整改

　

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《南学东： ０７ ６第 年期２ 　 Ｒ２ ０）

”市模式 转过程变形中的成在。市城管理的辖区 内存在量大 的村农地 域 区，内业人农口 所　辖 比例占高 ， 造较成城市人的口 构结倒 ，挂这 市制制度种“ 改 变市是纯粹了城地区市方行政建　地

制的性 质，从而使市 兼具般一地性域方行地建政的制特点” 。　

由

于现的市行制度制糊模 城了的市念与概客存在观的城的乡域界线 地 在城市中，许允　 大的农村地量域与市城地域存并， 中给央政府城市的政化推行策带来了 许多不的利素。城因乡 　标的模糊 准， 大大升提了 中央政府监管的息成信本， 即使 中政央对府地方府 政行为的所有察　

觉 也，难以准确衡地地方政量行为的违府程度 规，使得 央中政府定制的各项指 形标 虚设同 刺， 激　地了方府通政上述方过式虚假提地城市化水平的行为 ；高这 种市制设方式诱置地使方府政　

在城

化市进程的 中 ，弄虚假作， 人为地 改城变的各项市指标 ，行进城市级别升晋竞 ；赛 或强性制 地　大城扩市管理区的域范围 ， 吞农民侵土的地权益 ，从 将中获的取收作为“益 第财政二 用”　于 ，建 “ 设绩政工”程 。 ２　行政设 置标模糊准由于我。国城市发的水展 平较比下 ， ． 加上低期城乡二元长分割制　度 影响， 的城化的水平市要提高 需 ，过通行政段扩大城市的手管辖 围或提范高市 的城行级政 别，　 以可城为化水平 的市高奠提 良定的基础好， 但是现的行政标准有于模糊 过 不利，于行在管政理　过程中 成功进地行施 实。政设行置准实标质上是 家 国（中央政府） 推进农为村的市城所进化

行的制　设计 度 ，制度设计个一须解必的决重问要就是题确保行者执按照计 设者望 的期方式　

去执

行 而不是，曲歪制设计度者目标 ，的 用滥度制设计赋者予制执行 度的权力 者， 己自取谋私　 为利由。于现 行行政设的置标准 比，模糊较 确认指标体系过，于简 单， 降低了地方 政在府推进城　

市

进化中程所到受约的束 ，为制的执度 主行体提 供潜了 的激励在 地方政，府 可以取一些策　采 ， 略妙微绕地这些存在的“过 门” 获取坎法非收益， ，使之 形同设虚另外 ， 。在际实操作过程中 ， 　目所设前立的项标准各如非农业 人口

比例 、 工商业发水平展 、 镇乡业规企模等标指仅不过于　 单简 而且体，的系科性不学 足 缺乏，学的统计方科法 ，不利 于严密的量分定 析 实际，也上失去了预　

的设 “筛选 ”能功 ，降 了低方地府机会政义行为被主发现概的。率　 （ ） 方 府政的 略策 分　析三 地 现的制度缺有陷 ，只是为 地方 政府机会主义的行为提供 了 在的潜 因，诱 果地如一方级　政府 ， 格按照严央中的益行利事 ，实 求是事运用地政行手段， 推动城 化的进市程， 则这类型种虚　的

假市城现化将象不会出在现公行政 的共践中实。但 ， 在委是一托代关理系 ，中代 人有理着委　 和托不人同目标的利益 ， 代理人和此在过中，程存 在机着主义会为行风的。“ 在险托人和委理代　 人之间在信息不存称 ，对对于 们 的他行及动结其果 代理人通 ，常委比托人有更拥多的息 信 　，因 此 委，人托很难监督代理人　代。理人可以利信用息不称对的点特， ” 求 追身利自益的大化而最 　害损委 托 人 目的 和利益 标 。

　在

市化城的程进中， 以可 将国的家政行置标准设看作份一约合，地方 政府只有在合符份　 这约规合的前定提 下，才 能提出 请 申 获，国家取应相政的策收 益， 实如撤县设现 、市撤乡设 镇等 ，　这本质

是有上于城利市化水提高的平但。是 ，在 城化市进程 中的 地，政府作为方托人委， 利　其益有着偏离原 有政策目 标的强冲动烈。阶现段的城市 化发展受城乡二 元度安排制的资源 　 束约 地方政，按府照场市手的段进推城化 ， 市会给市政府城资源的带很来的大力 压 ，以地方　政所 府其不实意愿真地达到实家设国的各定要项 求。方 当任地员如官果够采能取相应的 策略，扩　 大城市 的管辖范围或假虚地高城提化市的率 ，比 仅不以获可得中央 政府的策资源 ， 而政可以　 向上级政且传府强烈的政达策信号 ，高 自提身“在 绩 锦政标”赛 的中争力竞。 地以一任方府政　 在国家推所进市化的城治政背景， 几下乎可不能听任地方市城发水展达到国家规平定标的准时，　

去履行才国家设定的策政合约， 行撤县进设市、 撤 乡设 镇、 撤县区设等工 作 而是，可能尽的用利　

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东南学） ０ ６术年第２期 　２０

托委代一关系理信中不对息称的点 ，特超越 方经地济发展和市城化展发水的现实 ，平采取 会　机主义 策略， 过绕家设定 的标准国， 现 实己的利自益求诉 在此。过程中 地方政府，取采 机的 主　

义策会通略包括常： 造编数据 、 调整区、 划说游等式方。 　１编 数造。据造数编 据

， 绕．过 家设国定的关相准 ，标是地方 政府用的手法常 。由于息不　信对 ， 称央政中府临着面巨大信成息本约 ， 束验地方证政府提供信的息数据否是合符方地发展的 现　是实极困难 的，其 以地政方存 在府强 很逆 向选的 的择机去动 编造据数， 上 标指、 所 “ 造工 程” 　使地其方经社会发展济的据数资符料合中央政府制定的标准 ， ，实现其为行为 目服标是　务一

种见常的行 。为一面 方 ，鉴巨大于信息费的用行政和成本， 中 政府央现其机发会义主为行的 风险　非常低 是， 的地方政府在存很强着侥幸的理 ；心 另一方，面 使被发即现 ，贪污与败行为腐　 比，相由于这 行种为未并产极大的恶劣生 的社影响会 地，政方府完全会 服以务方经济发展地借　为

１ ， 逃避３委托的人罚。因惩 ，此 造数据是地方政编府用的策常略一。在进之行实调地的研程过　 中 ，发现 省Ａ的县于某１ ９９４ 升级年为级县市 ，地当关公务人相员反 映，为 了实现市设的目 标， 当任　官的员仅不弃放了国级家贫县的优惠困策， 政且 瞒报而 谎报数据、 ，当 汇期报税 和收国民　生产总 值数 ，据 经近 过 ０１的发展年勉才强达到， 每年 额增外 了加５０ －０ ０－ ６万０元的税 负收 ，担－ 　 给地方

经的发济展来很不利的影带。响 ２　调整行 政区划。 于国家由对设新立城的镇或市的城升，级 ． 要需达有到一定的市城规 ，模　

如成建面积区、 城人 区１指等 标，３ 此因， 了为顺“ 利通关 地”方府政必须 使 自的己辖领地管　 范， 达到围定的设指标 ，调行整政区 划 ，进行政区动变一种重要 是变的通手段通。行政区过划调的

整， 使　区辖内人的１ 或成 区面建达到设积立的准 标。种城这市行为化式不方没仅起到城市　有 ３化 的的目 ，反而会 造成政行 划调整区的混乱和意性 随，而且 由于行 政 划区 的整调，行 政官员的

　工作

需进行相应要调整的， 加 公章、 上信封、 公用纸 办、公 信文的函换转 常，常劳伤财 民 ，成行为

　官员的竞争政游戏 。　 ３ 游 说。用采说 游的段 ，手． 获取 市城水平化高 的提应相租 ， 金是地也政方府一常见的机　种 主义会行。关为于说与游租的寻有研已文究 献 多， 中集在私人利益集团通过某 种手获得段　

某种垄、 限断或制特 权， 谋 取身的利益自， 而 少关注其理较假论对政府机构运设行影的响 。实　事上 完，全可以 借政治用经学的济租理论寻， 分 析 我国方政地在府以 政手行推段城市进化程中进 　的 为。行 在国家相 的行政关设标准置立后设 ， 获取相的应资格

认定 ，不有仅利提于高方官员地　

“在 政锦标绩” 赛的中争竞实 力 ，而可且获得城市化水平以提高的政策源 ， 资 “市的收　化因此 城 ”益变 地成相了一种为“ 租金 地方”政府员通官过 ，“贿 赂”游说 ” 或 等方式 ， 俘“获” “国 家相关　 部门的管人监员 ， 取获些这行资源。政这种公寻共租行为私人部 门的与 寻“” 行为租同之处不　在

于： 私人 门部的租行为寻是人私供提应相的金资持 ，支比 关心其较 间的风险 ，而这 寻种租行　为 是使用公则共金资 地，官方员本不根乎其 间的在本成与收益 ，使公用共金资取获人收益 私，　

极降低了公大资源共使的用效力陈。辉在研朝 究Ｈ撤省设市过程后 县 对，其的寻租间与游　 方说进式 行描述 ：了地方政 为了府快尽地市设或为成地级市， 各 县都成了由主立要导负领的工　责 作 ，组负责到 省和京城里过通县籍本的省、官京官或熟 人 ，关拉 、系 走 后。门 有地些方的 导领　④

人甚至通 当地过的胞向侨国家领人导说 ， 手法 比情较样多 ， 诱发了大的腐败量为。 　 地行方政府推进在市城的进程中化，一般 而很少单独言地采用种某策 ， 略半混多合使用这些　

策略

以达到当，任方官地 的政治员诉 求由于。些这地方的 济经会发社展水 比较低下 平 ，产其业 　集聚人 与Ｉ汇集度程， Ｓ ｌ并未达到 家国设立新城的或镇镇城级升的准 标 ，大扩了 国我现有市制　的

度不合制与理置标准设于模过糊政策等缺的效陷应 ，成了造国城市化水我的平虚提假 ， 在高城 市辖区　内在广阔的存村农区 域 城市辖 ，内区的人１结构 逆转， ３ 从根本 背离了城市化上的 质本与

　

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《东南学 术） ６０第年２ 期 ２０　国家推

进市化城的基 目本标。 　

、三行政 扩型虚张城假化市现象 的 反思　行政扩

型虚张假城化市象现的产有其 内在生 生成机制 的 上， 文分的析 表现明市有制制度 　的合理与行不政制管准标 模的性是糊其生的产制度前提 ； 制在度排安 的性激励隐 ， 下方政府地　 利用信不息称的特对 点， 取采种各策略过国绕家制定的 各 标项准 将城市化，平的水提高作 为　

“ 绩工程”政目 标 ， 目求城追市量 的数增加 、 城盲级别的市升提城与管理范市的扩围大， 行是政 扩张　型假城市虚现象产化生的直接原。因

　行政“ 型虚城假化市现”象 面表上提高了国的我城化市水平 ，但是 由，这于种 城化市离　 了脱经济展的依托 发 并，能不实现真实市化水平提升城能增进的所会经社效济益； 脱离经济发 　展 的市城“化加速度 带”

来的只是城数市的量激与城增市管理范的扩大围我国。现行的 市化城 　

战略具，有强较的赶色超 ，彩 国在将城家市作化一为种会社治工具的理政治导下诱， 地 政府方具

　有烈强的机会主义机 动，忽 城略市化的生限内 ，制 目 盲追求 市城水平化的 高。行提政张型扩的　 虚假城市化 ， 造 许成多“ 市城区”地 在存着量的农大业区和地农人 口， 乏村 城基础设市 的 缺施　 供应与应相农非就岗位业的支持， 其 间潜存大着量的 政管理行 问题如。该果问 得题不到效有 　解的 决 ，国中城市的系结体构不可就变能得协有调 ，序 势必影 城响化市水平 的科学提。此高 　外，其间地 政方府 的会 主机义为 ，行 不仅扰了乱政行理管的 则规 秩序与， 而可能会制且当约　

地经济的社会发 展 ，地方居民企与业“是虚假城市化 ”为行本成最终承的者担。因此 ， 必须城　 市在进化中程 纠，政府正分主导的过不良倾 向， 凸 地方 民众显的主地体 位 加，强方 地众对民方地　

政府

行为的效约束有 有效地，抑制地方府政 短期机的主义会为行。　 总之， 城 市化平水的高有提着其自 身的在内律 ，规并受 一个家国国情的内限生。制分的 过 鼓吹　市化的城处益， 城市化过将程单简化 ，忽 视 在的内束约因与素本 ， 成城市化研是究片段化　或简约化

表的现。未经在过密严论证的分与析 的件下条 ，目 编造城的化水市 平追赶 目标 的 ，盲 　使城 化市变成一流种潮浪性 运的动 ，则是 政决策缺行合乏理性 表的征。城市化平的水 高提是

一

　个客

观发展 过程 ， 的是不观主志的产意物 ，政府在推进城化进程市中的 核心作用 ， 于创造在

　出

有利城市化水于提平高经济的条件制度环和境 完，公善共服 ， 务而不是依靠行手政不段实　 切地追际城市求化水平提高。的 　针对行 扩张政型假虚市城化象，现国家 一方要进行制度面创新， 完 现善有市制制与各度项

标准　置；设另一方面 ， 要取采种措施各， 加 强地方对府行政的监督为 ，减地少政方府机的主义　会 行为的， 增强 违规操对的惩作力罚 ，度提 地方高府弄虚作假政的本成 为，市城 的健化康 发提　 展供合的理制度障保与策政支持 　

。释 ： 注

① 杨　长 ： 中明国城郊市 化与政区管府》理 湖人北民 版社 １９出 年９月 版 。《 ，９４ 　

②许明 庆：论城 化市进 程中政的作府用》 ，浙 学江刊》 ９９第 期３， ３《 《 １ ９ １第页。　 ③ 雪光 周 组织：会 学社讲》 清华大学十出版 社 ０ ２《 。 ０３年 版 １ 第，６ 页。　 ④［ 美 ］戴 维 韦默 － ：度设制》 上计

海财经学 大版社 出。０ 年４版 。１ Ｌ 《 ，・２０ 第３ 页 　。

⑤ 刘德君 制：创新一度中国城 市度制发的 展改革新与》论东 大南 学 《出 ， 版 ２社０ ， ５００版 第页。４ 　

⑥马 骏、 娟 丽： 叶方公共行政 西理论 前沿学。》《 国中 社会科学 版出 ２社０ ０ 年３版 ６。第 ４ 。页 　

⑦朝辉陈论“ ：《 县市”化 弊端与城的市进程》 化 《。热￣带｝９ ４９ 年１４ 期第，２９页 。 第９