学习贯彻好村委会组织法

全国人大常委会副委员长顾秀莲4日在纪念村委会组织法颁布实施5周年座谈会上强调，要以“三个代表”重要思想为指导，进一步把这部法律学习好、宣传好、实施好。
顾秀莲说，5年来，全国各级党委、人大、政府都非常重视村委会组织法的贯彻执行，保证了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治初步走上了制度化、规范化、程序化的轨道，促进了农村社会的稳定，推动了农村经济和各项事业的进一步发展。5年来的实践证明，村委会组织法是一部有利于加强和改善党的领导，巩固农村基层基础工作，促进农村先进生产力和先进文化发展的法律；是一部有利于落实依法治国基本方略，扩大基层民主，保障农民当家作主，促进农村社会主义民主政治建设的法律；是一部深受亿万农民群众拥护，代表、维护和发展农民群众根本利益的法律。

顾秀莲强调，要以“三个代表”重要思想为指导，进一步掀起学习、贯彻、实施村委会组织法的热潮。当前和今后一个时期，应当重点搞好几项工作：继续做好宣传教育工作；进一步健全配套的政策法规体系；建立健全村委会组织法实施的监督保障机制，加大执法监督力度。

l998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法〕，已经实施一年了。一年的实践证明，扩大基层民主的战略选择是完全正确的。农民有能力管好自己的事情。只要我们坚定不移地贯彻执行村委会组织法，全面推行村民自治，农村通向富裕、民主、文明的道路，就会越走越宽广。
一

一年来，全国各地把贯彻执行村委会组织法作为落实十五大确定的依法治国基本方略，实现农村跨世纪发展战略目标，促进农村改革、发展、稳定的重要任务，狠抓落实，井在学习培训、配套法规建设、加大执法力度等方面，做了大量工作。总的来看，村委会组织法的贯彻执行是积极健康而富有成效的。

——村委会组织法的学习、宣传和培训工作效果明显。一是及时进行了部署。村委会组织法正式颁布后，民政部即会同中组部、中宣部、司法部、国务院法制办联合下发了《关于学习宣传和贯彻执行（中华人民共和国村民委员会组织法）的通知》，要求各地深入学习宣传和贯彻落实，进一步加强村级民主制度建设。4月初，民政部在河南省省许昌市召开了全国村民自治工作经验交流会议，部署了深入贯彻党的十五届三中全会精神和新颁布的村委会组织法的任务，提出了全面推进村民自治的措施。7月11日，民政部在京举行了”学习宣传村委会组织法座谈会”，全国人大常委会副委员长姜春云同志出席会议并作重要指示，进一步推动了村委会组织法的学习贯彻。与此同时，各省、自治区、直辖市党委、人大常委会、政府及有关部门或召开座谈会。电视电话会，或发文件部署。广东省委、省政府先后五次召开了全省相关工作会议，进行部署督促。绝大多数地（州、市）、县（市〕也结合本地实际，对宣传贯彻村委会组织法作了具体安排。二是广泛进行了宣传。各地充分利用广播、电视、报纸、黑板报、村务公开栏、宣传材料、普法宣传月、文艺演出等多种形式，广泛宣传村委会组织法。河北省共印宣传材料400多万份，翻印村委会组织法30多万册，发到农民手中。江西省把宣传村委会组织法纳入农村普法工作的重点，在全省各地开展了村委会组织法及实施办法的宣传月活动。为满足少数民族农（牧〕民的要求，西藏组织编译、编印了村委会组织法（汉、藏对照本〕发到农（牧）民手里。三是普遍进行了培训。培训的对象主要是各级民政部门的干部，地（市）、县（市）、乡（镇）政府分管领导以及村委会干部。民政部会同中央电视台摄制了大型普法教学片《四个民主一套车》，会同全国人大常委会法工委、国务院法制办编写了大型普法学习读本》，并在京先后举办了两期骨干学习培训班，各省，自治区、直辖市都先后举办了省级培训班。河北省委组织部、农工部、民政厅牵头对县级党委或政府分管领导干部以及组织、民政部门负责人全部培训一遍。天津、山东、山西的各县（市、区〕已全部完成乡镇党委、村党支部书记、村委会主任的培训。农村干部群众反映，就一部法律的贯彻实施进行如此及时的部署、广泛的学习、多层次的培训，这是多年来少有的现象，充分体现厂党和政府对农民合法权益的尊重和保护。

一一地方配套法规建设迈出新的步伐。各地民政部门按照村委会组织法规定，积极主动地配合政府法制部门和人大常委会有关部门开展了村委会组织法实施办法和村委会选举办法的调研、起草工作。地方配套法规建设行动迅速，成效显著，主要有三个特点：一是立法进程普遍加快。据统计，从1988年到1998年村委会组织法试行的十年间，有5个省、自治区、直辖市没有制定实施办法，21个省、自治区、直辖市没有制定选举办法。修订后的村委会组织法实施仅一年时间，就有10个省级人大常委会通过了村委会组织法实施办法，14个省级人大常委会颁布了新的村委会选举办法。河北省人大常委会还率先制定了河北省村务公开办法。二是坚持开门立法。已出台地方法规的省份，在立法过程中，除了反复调研，征求各部门意见外；还特别注意征求广大农民群众的意见。绝大多数省份都把修订草案公布在当地的报纸、杂志上广泛征求群众的意见，使地方法规更加符合农民群众的意愿。三是坚持群众的首创精神。各地在制定配套法规工作中，既坚持了村委会组织法的基本精神，又紧密结合本地实际，吸收成功的实践经验，在选民资格、选举程序、村民会议向村民代表会议授权、村务公开的内容上有所完善和创新。

一一村民自治工作整体水平不断提高。各地根据党的十五届三中全会提出的全面推进村民自治的任务和村委会组织法的精神，着眼村民自治整体水平的提高，成效明显。一是村委会直接选举制度正在逐步完善，民主化程度有了新的提高。1999年，浙江、安徽、山东、河南、湖南、广东、海南、广西、重庆、四川、贵州、江苏、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、上海、湖北等19个省份相继组织了村委会选举工作。从掌握的情况看，绝大多数农村做到了由村民会议或村民小组推选村民选举委员会，由村民直接提名候选人，普遍设立了秘密写票处，当场公布选举结果，选举程序和过程充分体现了公开、公平、公正的原则。二是重视村民会议和村民代表会议这些经常性民主形式作用的发挥。许多农村重新依法选举了村民代表，许多县（市〕出台了村民会议和村民代表会议制度建设的规范性文件，对村民会议议事规则、村民代表的产生、培训、职责作了详细规定。福建、江苏、辽宁、吉林、黑龙江、河北、陕西、河南、湖南、四川、山东等省建立健全村民会议和村民代表会议的农村已达85%以上。三是村务公开更加注重实效。在原有村务公开栏的基础上，村务公开向事前、事中、事后相结合的方向发展。四个民主不能单打一，而必须相互促进，这不仅在思想上已形成共识，而且在实际操作中开始具体落实，必将为今后的工作打下好基础。

——村委会组织法执法力度加大。今年伊始，我部有关村民自治的来信来访量呈大幅度增长的态势，其中集体上访已居各类问题集体上访的第一位。省、地（市〕级民政部门的情况也大体如此。如，河南省民政厅共接待因换届选举而引起的上访达1143起，接待上访群众4133人。湖南省张家界、怀化、郴州等3市在今年换届选举期间共接待处理村民群众来信来访达1800余封（次）。针对这种状况，河南、天津、广东、湖南等省发文，要求各地认真做好群众来信来访和执法检查工作。今年河北省民政厅查处违反村委会组织法典型案例20余起。新疆维吾尔自治区民政厅和自治区人大常委会选举办公室先后直接调查处理村委会换届选举中的违法问题30多起。这些都有力维护了农民的合法权益。各地人大常委会也加大了执法监督力度。今年上半年陕西省、地、县三级人大常委会共抽调500余名干部，组织

210个调研组，深入510个乡镇、780个村，对村委会组织法的执法情况进行调研。9月下旬，省人大常委会又组织10个执法检查组分赴10个地（市）进行执法检查。辽宁、山

西、上海、安徽、江苏、湖南、广东、福建、江西、重庆、贵州等省、直辖市人大常委会的主要领导还亲自到农村了解村委会组织法实施情况，查找问题，总结经验，有力推动了村委会组织法的贯彻执行。

二

村委会组织法的正式颁布，给农村工作注入了新的生机和活力。一年的实践证明，十五届三中全会确定的扩大农村基层民主，全面推进村民自治的战略部署是高瞻远瞩、得民心、顺民意的英明之举。一年的实践也证明，体现党的主张、人民意愿、国家意志相统一的村委会组织法，一旦为农民群众所掌握，就会变成强大的物质力量和精神力量，推动农村向着富裕、民主、文明的目标迈进。

一一村民直选的村委会干部素质较高，农村自治组织建设明显加强。通过贯彻村委会组织法，农村村委会班子更进入了良性循环轨道，新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象。即党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低。如，河南省当选村委会干部中党员占59.2%。比上届提高2.2个百分点；初中以上占88.45%，比上届提高5.1个百分点；各种致富能手占63.1%，比上届提高了19.6个百分点;村委会新班子平均年龄42.5岁，比上届下降1.4岁。实行第一届全面直接选举的广东省，新当选村委会干部中党员占78.7%，初中以上文化程度占85.3%，比原管理区体制上升3.2个百分点，平均年龄下降2.1岁。新疆新一届村委会干部中党员占57.4%，初中以上文化程度占70.5%。民主选举使一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的的人被选进村委会领导班子，使原来的好班子得到巩固，一般的得到加强，软弱涣散的得到调整，各地普遍反映，绝大多数民选的村委会干部责任感强，工作干劲大，群众威信高。

——密切了党群、干群关系，促进了农村各项工作的开展。通过农民群众自主选人，初步实现了民主选举；通过农民群众对重大村务的自主决策，初步实现了民主决策；通过农民群众对日常村务的参与，初步实现了民主管理；通过村务公开和农民群众对村干部的评议，初步实现了民主监督，农民群众各项民主权利的行使，增强了群众对村干部的认同感和信任感，从而积极参与和支持村里各项工作，村干部也深刻认识到，村委会的权力是广大村民授予的。只有全心全意依靠群众、为群众服务，廉洁奉公，才会赢得村民的理解和支持。大量事实证明，贯彻实施村委会组织法，使党的群众路线得以发扬光大，使村干部的工作作风和精神面貌有了很大的改进，颐指气使、强迫命令的少了，关心群众疾苦的多了；以权谋私、优亲厚友的少了，廉洁奉公的多了；独断专行、决策失误的少了，依靠群众、民主决策的多了。农民群众普遍反映，贯彻实施村委会组织法，使他们“气顺了，劲大了，心同干部贴得更近了”。今年，许多村委会组织法贯彻落实比较好的地方，农田基本建设、三提五统以及计划生育等过去比较难办的事情，现在好办了。许多村干部深有体会地说：“这难那难，只要相信群众、依靠群众、发扬民主、走群众路线，大家齐心协力去做，就不难了。”

——强化了农民群众的民主法制观念，促进了农村社会稳定，通过学习贯彻村委会组织法，广大群众受到了社会主义民主法制教育，增强了主人翁责任感，参与村级事务管理的积极性大大提高。据统计，1999年度完成村委会换届选举的省份，农民群众的参选率绝大部分在90％以上，最低的也在85％以上。农民群众在参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的活动中，培养了民主习惯，提高了民主素质。农村形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气。农村许多地方出现了新气象：关心集体，为发展经济献计献策的多了，不顾集体利益、损人利己的少了；劳动致富的多了，游手好闲的少了；反对陋习、传播新风的多了，槁封建迷信的少了；按章办事、遵纪守法的多了，违法乱纪的少了，农村中人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的良性互动方向转化，社会自身化解矛盾、调适冲突的机能大大增强。

从根本上说，村委会组织法的贯彻实施，坚定了农民群众跟党走建设有中国特色社会主义道路的信心和决心。许多农村基层干部在回顾建国以来的农村工作时信心百倍他说：土地改革时期，我们党由于解决了农民的土地问题，因而赢得了农民的信赖：改革开放初期，我们党由于解决了农民的生产经营自主权问题，从而使农民坚定了跟党走社会主义道路的信心；世纪之交，我们党又解决了农民的民主政治权利问题，已经而且必将进一步赢得农民的衷心拥戴。党领导人民制定村委会组织法，推进村民自治的事实也在不断地教育农民，使他们认识到：只有中国共产党，才不仅致力于保护农民的物质利益，而且致力于保障农民群众当家作主的民主权利；只有社会主义的中国，农民才不仅可以通过自己选出的各级人大代表参与国家事务的管理，而且还能在基层直接参与管理经济文化和社会事务。农民群众在实践中切身感受到，党和社会主义才是他们真正的靠山，跟着共产党走有中国特色社会主义道路，前途无限光明，完全可以说，贯彻实施村委会组织法把亿万农民紧紧团结在了党的周围，党在农村执政的阶级基础更加巩固了，党的威信更高了。

三

在充分肯定村委会组织法贯彻实施所取得成效的同时，我们也应当看到，在一些地方村委会组织法的贯彻实施还不尽如人意，制约的因素还很多。理顺关系，创造条件，把村委会组织法进一步贯彻落实好，把关系亿万农民群众当家作主的大事办好，把村民自治这一社会主义民主最广泛的实践活动领导好、指导好，还需要做大量艰苦细致的工作，从各地反映的情况看，目前贯彻实施村委会组织法，推行村民自治还有很多问题需要研究解决。主要有：

（一）依法行政，推进村民自治，有待于各相关部门密切配合、大力支持。

村委会组织法是一部规范农民权益的基本法律，涉及农村工作的方方面面。只有依法行政，共同支持，才能把它贯彻落实好。目前，有的地方对贯彻村委会组织法满足丁热热闹闹、一阵风，缺乏长久打算；有的地方和部门从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，甚至用“百分制”、“千分制”、“一票否决”以及“未位淘汰制”等政绩考核办法迫使乡镇干部去侵犯农民利益，干涉本属于村民自治范围内的事项；有的部门在制定农村有关政策时很少考虑农村已经实行村民自治的现实。比如有的部门和地方不是积极推行村务公开、民主管理、民主理财，而是上收农民的民主权利，走回头路，把“村财乡管”作为制度强制推行。这种部门与部门之间、政策与法律之间的相互掣肘，不仅使党和政府的推动力量彼此消耗，难以形成合力，更为严重的是搞得基层左右为难，无所适从，其实，只要各部门多一些依法行政的观念，多一些共同研究，统一部署，少一些各行其是，自作主张，共同支持村民自治的局面是不难形成的。

（二〕思想认识有待于进一步统一，基层干部的培训工作有待于进一步加强。

这个问题主要存在于一些县乡干部之中。应该说，经过村委会组织法试行十年的实践，绝大多数县乡干部的思想认识已经统一到中央的政策上来了，他们能够贯彻执行村委会组织法，积极推行村民自治。但也有一些县乡干部至今仍对村民自治持不同的看法。比如，有的认为农民整体素质不高，不能自治，村委会直接选举搞早了；有的认为搞村民自治会削弱党在农村的领导地位：有的把农村社会的发展仅仅理解为经济发展，认为只要经济指标上去就行了，搞不搞村民自治无所谓；还有的认为，实行村民自治，乡镇不能任命村委会干部，实际上削弱了乡镇政府的权威。思想认识上的偏差导致行动上消极甚至违法现象不断发生。如有的在村委会选举中，操纵选举、指选、派选，随意免去群众选举的干部；有的对群众举报的假公开不闻不问；有的不研究村委会建设问题，对拒不交接村委会工作的现象听之任之，等等。县乡干部的特殊地位，决定了他们在村委会组织法贯彻执行中的重要作用和影响。因此。当前及今后一个时期，我们既要对农民群众进行民主法制教育，更要加大对县乡干部开展村民自治工作的教育培训，把他们的认识统一到十五届三中全会精神上来，使他们认识到贯彻村委会组织法，有利于加强和改善党对农村工作的领导，有利于农村稳定，有利于完成国家的各项任务，从而正确对待村民自治，有效指导村民自治，积极推动村民自治工作的健康发展。

（三）一些地方村党支部与村委会、村民会议的关系有待于进一步理顺。

今年初，中共中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部“讨论决定”。而村委会组、织法第十九条规定的由村民会议“讨论决定”，由村委会执行的八项事宜，却又都是本村经济建设和社会发展中的重要问题。有的基层干部在理解上有偏差。有的村党支部书记认为既然是村党支部“讨论决定”，就是村党支部说了算，在具体工作实践中往往越俎代庖，使村民会议、村委会等群众自治组织形同虚设，流于形式。“两套班子一个门，说话办事全听一个人”。有的村委会主任认为，自己是民选的，只要执行包括党员参加的村民会议的决定就行了，至于党支部书记个人的意见听不听无所谓，有的甚至与党支部争权。明确村党支部、村委会、村民会议或村民代表会议的各自职权，明确涉及村民利益问题的民主决策程序，既保证村党支部的领导核心作用，又保证村中大事真正由大多数群众说了算，这是亟待解决的重大问题。在这个问题上要树立三种观念：一是村委会成员要牢固树立党的领导的观念，维护和尊重村党支部的领导核心地位，村中重大事情要向党支部报告；二是党支部成员要增强民主法制观念，尊重村委会的法律地位，支持村委会依法开展工作；三是党支部和村委会都要按照建设社会主义新农村的目标，树立为民服务的观念，做到村里的人事，尤其是与家家户户切身利益密切相关的事情，都要经村民大会或村民代表会议讨论，不能由少数人说了算。

（四）过错追究机制有待健全，违法惩处有待立法。

我国刑法把选举各级人民代表大会代表和政府领导的民主权利，纳入了刑法保护范围，但村级民主权利不在保护之列。民事诉讼法、刑事诉论法、行政诉讼法、行政复议法也主要侧重公民的财产权和人身权的保护，村级民主权利也不在其保护之内。村委会组织法也仅仅把村级民主权利的纠错机制界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正。由于缺乏行政纠错的刚性约束和司法上的违法惩处依据，难以做到违法必纠。因此，违反村委会组织法的行为屡见不鲜，而行政、司法部门查处无据，无可奈何。可以说，这是许多农民多次上访、甚至越级上访的主要原因。违法必纠，是社会主义法制建设的重要原则。从长远来看，健全村民自治的纠错机制，根本的还是要靠法制，把村级民主纳入我国司法实践之中。从当前来看，除了继续坚持思想教育，道德感化外，应当研究制定党纪、政纪若干处罚规定，对违背或践踏农民村级民主权利的农村党员或国家公务人员，给予党纪或政纪处分，以弥补现行法律的不足。

（五）调查研究有待深入，分类指导尚需加强。

尽管修订后的村委会组织法比试行法要丰富得多，但比起丰富多彩的实践来说，有些条款的规定依然显得很原则。如选民资格问题、如何制止贿选问题、罢免村委会干部的程序问题、保证妇女当选比例问题、村民会议向村民代表会议授权问题等等，都是实践中遇到的需要认真研究解决的问题。所有这些问题有待进一步深入调查研究，及时掌握情况，以尊重实践、尊重群众首创精神的态度，分类指导，并允许在不违背村委会组织法基本精神的前提下，对有关程序性的条规大胆地进行试验，不断探索，不断总结，不断修订，把村民自治工作引向深入。