加强对党内"一把手"监督的思考

　　内容摘要：反腐斗争中，一些党内“一把手”因腐败而纷纷落马，主要源于：权力高度集中，监督不力，对一些违纪违法的“一把手”惩处力度不够。为此，要加强对党内“一把手”的监督，必须加强党性党风教育和廉政文化建设，树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观，健全不能腐败的制度，实行党内分权机制，加大监督的力度，从严从重查处违纪违法案件，按德才兼备、以德为先的原则选拔任用“一把手”，实行党内“一把手”任期经济责任审计制度和会计委派制度。 　　关键词：反腐倡廉　监督　党内“一把手” 　　 　　2009年末，广西壮族自治区武宣县上一届县委书记彭某落入法网，至此，武宣县连续三届县委书记都因腐败被绳之以法，与彭某同时落网的还有武宣县上一届政法委书记覃某。武宣县原来的这些党内“一把手”违法犯罪并非个案，全国这样的案例还有很多，一把手成了腐败的主体。 　　为什么党内“一把手”的位置容易成为腐败重灾中心?为何长期以来上下各方竭力寻找防范和根治党内“一把手”腐败之良策而收效甚微?原因甚多，但对党内“一把手”的监督存在问题是重要因素。这些问题主要是： 　　 　　一、权力高度集中 　　 　　腐败的实质就是对权力的滥用，脱缰的权力会奔向腐败。现行的权力过分集中的领导体制把多个领域的一把手的权力集中到一个人身上，等于给了他巨大的腐败空间，使一些党内“一把手”成了“党内个体户”，他们往往一手遮天，滥用职权，随意支配财物，搞一言堂，把集体领导变成了个人领导，党组织变成了表决机器，完全背离了党的工作原则。过大的权力，为党内“一把手”为所欲为大开方便之门。在现行的党内权力运行上，常委会、书记办公会权力过于集中，缺乏开放和民主。由于党内权力运行机制比较封闭。权力主要集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。党内事项的决定，重要干部的任免、调动和处理，一般都是常委会或书记办公会研究决定，谈不上由党代会决策，造成党内监督体制软弱无力。在监督重点上，对“一把手”的监督苍白无力。加之上级党组织对“一把手”重用轻管，赋权过重，教育不力，使一把手实际上游离于党内监督之外的特殊群体，得不到有效的监督。财务一支笔，用人一言堂，大权一把抓，是腐败之源。武宣县上一届县委书记彭某在干部提拔、建设工程、房地产开发、土地管理和资源开发等方面大权独揽。自己说了算，并且和社会上黑恶势力相互勾结，把黑社会头子廖某提拔为县工商联主席、推荐为县政协委员，他还充当黑恶势力的保护伞，在房地产开发时，威胁被征用土地的单位领导签字，说不签字就免职。为黑恶势力谋取暴利，并与之分利。同样被绳之以法的武宣县另一任县委书记李某在职时，武宣县的大小工程几乎都是他的亲戚承揽。记得原江西省副省长胡长清“落马”后曾经说过，“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”原山东省泰安市委书记胡建学也曾经说过，“官做到我这一级，就没人能管了。”可见，过度集中的权力，很容易使“一把手”成为“上管不着、下管不了的”监督死角。 　　 　　二、监督不力 　　 　　目前，使人不敢腐败、不能腐败、不必腐败的机制不够完善，特别是近年来对党内“一把手”权力的监督上严重缺位。对他们是管得着的不了解，了解的管不着。主要表现在： 　　(一)上级对下级的监督难到位。上级对下级“一把手”日常思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况难以进行全面的、动态的了解。加上有些上级领导不愿得罪下级“一把手”，甚至有些还与下级“一把手”有“剪不断，理还乱”的利益关系，因而不愿、不敢监督他们。 　　(二)班子内部监督流于形式。监督必须以权力、权威作后盾，由于“一把手”是一个部门或单位的首位负责人，在这个部门或单位完全由他说了算，因而，在这个部门或单位，“一把手”便成了被监督的真空。班子成员间最熟悉、最了解，但班子其他成员所拥有的权力和权威还不足以制约“一把手”的权力。又由于我国经历了漫长的封建社会发展阶段，传统的特权、等级观念根深蒂固，在多数人眼里，“一把手”就是权力的象征，要无条件服从。因此，在班子内部，副职干部已习惯于“一把手”拍板，就是有异议也不敢亮出。一怕伤和气，二怕被打击报复。李某在武宣县委书记任上时，他的亲戚承揽了武宣县绝大多数工程，并且他的这些亲戚与他一样贪得无厌。并非班子内的副职不知道，但就是没人有什么异议。而在有的单位和部门，班子成员已结成利益共同体，不可能互相监督，当然副职也不会去监督“一把手”。特别值得一提的是，身负最主要监督职能的纪委，本身却要接受双重领导，而纪委书记或纪委委员是班子成员之一，在这个体系中，他要接受书记的领导，又怎能对“一把手”进行监督?加上近年来，少数纪委领导本身就搞腐败，他又如何去监督“一把手”?即使有“另类”的纪委书记敢于揭露“一把手”，但往往没有好果子吃，从而导致对“一把手”的监督弱化。 　　(三)下级对上级的监督是纸上谈兵。下级对上级实行监督，无异于鸡蛋碰石头。所以往往是理论上可行，现实中却少有人敢实践，一是怕打击报复，二是认为人微言轻，讲也没用。 　　(四)新闻舆论监督和群众监督作用难以发挥。新闻舆论往往是报喜不报忧，腐败现象见诸报端多数是事后报道而非事前曝光，使舆论监督发挥不了应有的作用。群众监督又因群众知情少而无从监督。一些地方、部门和单位，未能开展好党务公开活动，普通党员、群众一般不了解情况特别是“一把手”的有关情况，因而无法监督。再就是举报人常会受到打击报复。这种现象使群众心有余悸，往往不敢监督。 　　 　　三、对一些违纪违法的“一把手”惩处力度不够 　　 　　对违纪违法的“一把手”仍存在处理措施软、轻的现象。有的免职了事，另行任职，改头换面；有的调任了事，易地做官，另行高就；有的虽被撤职，但风头一过，又官复原职；有的不一查到底，怕反腐成本太大，或怕拔出萝卜带出泥。 　　为此，我们要加强对党内“一把手”的监督，按照《中国共产党纪律处分条例》、党的十七届四中全会“加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争”和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的要求，以及其他党纪、政纪、国法对党内“一把手”进行监督。主要从如下几方面人手： 　　 　　(一)加强党性党风教育和廉政文化建设，树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观 　　腐败的原因之一是教育不到位。思想政治教育是我们党的传统优势，也是预防腐败的重要措施，教育往往能够禁止腐败的发生，而不是等待腐败产生后才去惩治，所以就要对党的领导干部特别是“一把手”进行教育，筑牢不想腐败的防线。 　　一要加强理想信念教育，使党内“一把手”始终保持清醒的头脑。从而树立起正确的世界观、人生观、价值观、权力观，提高思想政治素质，增加拒腐防变的能力，认识到权力是人民赋予的，权力应为人民服务，权力必须接受监督。既严格自律又自觉接受监督，遵守党纪国法，做到自重、自省、自警、自励，牢记“手莫伸，伸手必被捉”的教诲。 二要加强艰苦奋斗、反对贪图享乐的教育；三要进行全心全意为人民服务宗旨的教育，使“一把手”摆正自己的位置，强化当官是为广大人民谋利益而不是为满足私欲的意识，牢记党和人民的重托，牢固树立公仆观念和责任重于泰山的意识，把人民的利益放在首位。四要强化党纪政纪法制教育，出台、完善各种规章制度，特别是经常开展警示教育，用腐败案例教育领导干部尤其是“一把手”。五要加强廉政文化建设，营造腐败可耻的社会氛围，建立一个对腐败现象不能容忍的社会和文化环境。 　　 　　(二)健全不能腐败的制度“前腐后继”，连续腐败，说明把治理腐败寄托在他人的道德上是不够的，必须依靠法律制度，不断强化对权力行使的制衡和约束，才能有效遏制腐败。 　　1　健全反腐倡廉的基本制度。 　　一要完善对权力制约和监督的制度，如党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见制度、领导干部重大事项报告和收入申报制度等；二要完善对违纪违法行为的惩罚制度，如对损害群众利益行为的责任追究办法、反腐败国际合作机制等；三要研究制定反腐败方面的专门法律，完善反腐败的领导体制、工作机制。 　　2　健全从源头上治理腐败的制度。 　　主要抓好人事制度改革、行政审批制度改革、财政体制改革、金融体制改革、司法体制改革。建立健全同群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，规范工程建设招投标制度、土地使用权出让制度、产权交易制度、政府采购制度等。 　　这些制度出台后，还要执行好、落实好，要按照温家宝同志所说的那样：“加强对制度执行情况的监督检查，严格管理措施，不能流于形式”。这样制度才能发挥真正的效益。 　　 　　(三)实行党内分权机制 　　解决权力过分集中的问题是治理腐败的根本。我国要切实根除腐败，根据我国的国情，就要建立和实行中国共产党党内分权机制，党内权力结构可由决策机关、执行机关、监督机关组成。而当前和今后最紧要的是扩大纪委对同级党委的制约监督权力，提高纪委机构的职级规格(与党委同级)，实行纪委自上而下的垂直管理，在此基础上完善反腐败的各种制度。这样，才能真正实现预防和遏制腐败。 　　 　　(四)加大监督的力度 　　只有加大监督的力度，领导干部才不敢腐败。为什么领导干部特别是在“一把手”中腐败会易发多发?一个重要的原因，就是我们对领导干部确实存在监督不力的问题。有人对此作出了形象的概括：上级监督太远，下级监督太难，同级监督太软，法纪监督太晚。 　　 　　1　加强上级对下级的监督 　　上级对下级的监督是“一把手”们最怕的监督形式。上级要严格按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的要求：“认真落实党内监督的各项制度。通过贯彻实施民主生活会、重要情况通报和报告、巡视、谈话和诫勉、述职述廉、报告个人有关事项以及考察考核等监督制度，加强对党员领导干部执行本准则情况的监督检查”。要在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。还要定期或不定期对党内“一把手”进行考核，不仅注意考核他们的政绩。更要考核他们是否自觉接受民主监督和廉洁自律。特别要采取巡视的形式，在巡视中，要了解“一把手”有无不廉洁行为，其配偶子女口碑好否；“一把手”对反腐败的态度坚决不坚决、敢不敢碰硬；在用人方面是否严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》办事；是否公道正派以及是否遵守政治纪律等情况。对一些人存在的苗头性、倾向性的问题。要点出来，指出这些问题的严重性。要进一步拓宽发现腐败案件线索的渠道，发挥群众在惩治和预防腐败中的积极作用。关注群众议论的焦点，了解党内“一把手”八小时以外的表现情况，在群众议论的背后找到党内“一把手”违纪违法的线索。还要了解党内“一把手”与企业领导的交往是否过当，教育提醒其时刻注意把握分寸，在工作上亲近，在私人关系上保持一定的距离 　　2　加强班子成员间的监督。在班子内部，班子成员尤其是“一把手”要主动汇报自己的思想、学习和工作情况，虚心听取班子成员的批评建议，带头进行自我批评；班子其他成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。同时要关心全面工作。积极参与集体领导。要抛弃“一把手”就是权威的思想，不怕伤和气、丢人缘，不怕打击报复，对“一把手”进行监督。特别是纪委书记，要抓住各级纪委是以上级纪委领导为主这一点，在班子内部大胆行使自己的监督权。 　　3　切实保证下级敢对上级进行监督。下级要以对党、对人民负责的精神，对“一把手”进行监督。要掌握正确的批评方法、方针和原则，坚持实事求是的精神，从团结、爱护的愿望出发。真正尽到监督的责任。 　　4　充分发挥社会监督的作用 　　要坚持党内监督与党外监督相结合，发挥民主党派、人民团体、人民群众和新闻舆论的监督作用。一要发挥民主党派的监督作用，虚心接受民主党派的监督。二要充分发挥新闻舆论监督“人民喉舌”的作用，而不应把它办成“领导活动的窗口”。在现阶段，特别要重视利用网络舆论的监督。一方面，各新闻媒体要大胆对“一把手”违反政策、纪律、法律、道德的行为进行批评曝光；另一方面，要出台《新闻法》，保护新闻工作者的监督权力，保证其人身安全。三要实行“一把手”政务、财务公开制度，把有关重大事项决策的原因、依据、执行过程和结果，向干部群众公开，特别是人、财、物等群众敏感的事项，只要不涉及保密问题，要向群众公开，为群众了解情况、参与监督提供条件。要建立健全监督体系，开展民主测验，民主评议为主的群众监督。还要进一步建立和完善民主监督的激励机制，优化举报环境，对举报人进行保护、奖励、重用，对打击报复行为予以严肃处理。 　　 　　(五)从严从重查处违纪违法案件 　　一方面，对违纪违法案件，要发现一起查处一起。一查到底，绝不心慈手软，对严重腐败分子，要在政治上使之身败名裂，经济上使之倾家荡产，要遵照温总理的指示；“决不让腐败分子逍遥法外，决不让他们得到任何不法之财”。使腐败分子深感腐败成本太大而后悔莫及，使想腐败者不敢越雷池一步。要坚持行贿受贿都要严肃查处的原则，对严重受贿者严加打击。另一方面，要体现法律面前人人平等的原则，对违纪违法者，不论涉及到谁都不放过。一些领导干部之所以前腐后继，一是我们的司法对腐败惩治不力。二是刑不上大夫的思想在这些领导干部脑海中作怪。只有王子犯法与庶民同罪，谁腐败就打击谁，腐败现象才不至于屡禁不止。 　　 　　(六)按德才兼备、以德为先的原则选拔任用“一把手” 　　坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度。要严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党内“一把手”进行选用。要把好推荐关、考察关、集体讨论关。首先，要建立纪检监察机关与组织部门的联系制度，纪检监察机关应经常向组织部门通报和提供干部廉洁自律方面的情况，组织部门对拟提拔为党内“一把手”的干部在提交党委讨论前，应征求纪监机关的意见。人员推荐出来后要进行公示，公示范围要尽可能广，时间尽可能长，防止公示走过场，并且引入竞争机制，进行差额选举，还可试行自荐，使优秀人才脱颖而出。要实行党内“一把手”推荐责任制和党委讨论票决制，并制定一套切实可行的选人用人失察失误责任追究办法，强化对党内“一把手”选人用人权力的责任追究，对买官卖官者要坚决查处。其次要对被推荐者进行考察，把对德的考察放在第一位，考察其政治、立场、观点、纪律，特别是考察其廉洁行为，看其本人经济活动和生活作风是否廉洁，是否敢于抵制不正之风等。再次，经过了推荐关、考察关后，由集体讨论通过，坚决杜绝个人说了算的现象。“一把手”到位后，可实行试用制，对不合格者予以退回。 　　 　　(七)实行党内“一把手”任期经济责任审计制度和会计委派制度 　　实行这两种制度，可以有效地防止领导干部犯经济上的错误，因此二者必须认真实施。如对地方党内“一把手”的经济责任审计可从多方面展开，一是“一把手”个人有无经济犯罪行为；二是实行财产收入申报制度。同时公开“一把手”的收入、财产和对防止腐败有用的信息。 　　实行会计委派制，也是预防“一把手”违反财经纪律、发生经济犯罪的重要手段。下级部门的会计人员应由上级部门委派，统一管理，工资待遇与被派去的单位脱钩，这样会计人员就不慑于被派去单位的“一把手”的权威，不易被该“一把手”左右，可理直气壮地执行财经纪律。同时要实行“一把手”违反财经纪律会计负连带责任制。还要实行会计人员轮换制，这样可防止会计与“一把手”合谋违反财经纪律。