人大代表当选资格及履职能力提升

　　【摘要】完善人民代表大会制度是我国人民民主专政国家本质的要求，而这其中人大代表当选资格和履职能力的完善是一个关键问题。完善我国人大代表当选资格主要应对代表候选人的年龄、居住期限、教育程度做出必要的要求，同时应在选举中设置对代表候选人履职能力的事前测试环节等措施，来直接或间接地促使人大代表的履职能力得以提升。 　　【关键词】人大代表 当选资格 履职能力 　　【中图分类号】D911         【文献标识码】A 　　我国的国家性质是人民民主专政，即人民是国家的主人，为体现这种国家本质、实现人民当家作主，我国采取了最适宜我国国情的政权组织形式―人民代表大会制度。经人民选举产生的各级人民代表大会，作为各级国家权力机关，发挥着管理国家事务和社会事务的重要职能，人大代表作为其中的一份子，代表人民具体行使国家权力。所以，人大代表当选资格及履职能力，既关乎我国人民民主专政的国家本质能否被有效实现，同时也是完善我国人民代表大会制度的重要环节。 　　人大代表当选资格与其履职要求不相适应的情形 　　缺少必要的年龄限制。人大代表的当选资格是指当选人大代表的基本条件和要求。我国选举法规定，年满18周岁、未被剥夺政治权利的我国公民享有选举权和被选举权，即具有人大代表的当选资格。这虽然体现了选举权的普遍性原则，但其实被选举权和选举权的资格要求还是应当有所区分的。因为，在代议制民主下，公民的被选举权往往意味着更多的责任担当和能力要求，一旦当选为人大代表，就肩负着代表人民行使国家权力的使命，要想有效地反映和实现民意诉求，必须对其有一定的社会经验阅历及良好的表达沟通能力等要求，一般来说，达到一定的年龄才能够具备与人大代表履职要求相匹配的素质能力，而18周岁的年龄下限要求过低，不利于人大代表更好地履职。此外，我国选举法也没有对人大代表的年龄上限作出规定，一些年长的代表由于体力、思维能力的退化，也会制约其履职效果，比如一些议案的提出需要经过代表多次亲身实地调研才会具有科学性，而年长代表可能会不适应辛苦的调研工作或者根本无法做到，相应地提出的议案现实针对性和质量也必然不佳。 　　缺少必要的居住期限限制。根据我国选举法的规定，是否享有选举权和被选举权，并没有居住期限的要求。这样一来，就有可能出现制约代表履职效果的问题。比如在直接选举中，由于没有居住期限的限制，按照居住状况划分选区产生的代表有可能并非是该选区长久持续性居住的居民，因而一旦当选，对所在选区的情况也不一定真正熟悉和了解，还有可能居住状况并未真正稳定下来而使其不能安心地履行代表职责，这些都会使其“代表性”和履职效果因此而相应地大打折扣。 　　缺少必要的教育程度限制。我国选举法在规定公民享有选举权和被选举权资格条件时，用了九个“不分”，其中包括不分教育程度，也就是说当选人大代表并没有作教育程度的限制。然而，人大代表的“代表性”核心内涵是对人大代表履职能力的要求，即人大代表能够反映并实现其所代表的“一方民众”的意愿和利益诉求。如果对其教育程度不作出必要的、一定的限制，会明显地影响到代表的“代表性”和履职效果，因为准确有效地汇集反映民众诉求、通过人大的工作机制和平台解决问题是需要人大代表具备良好的沟通能力、表达能力、分析归纳能力、科学调研的能力、文字写作能力等履职能力要求的，这些往往需要经过一定教育程度的积累和训练。 　　缺少必要的履职能力测试。任何职业或工作岗位的入职及上岗，都有对从业者应具备的与该职业或工作岗位相关的能力素质要求，一般而言，都会通过一个入职或者上岗前的测试，对其是否具备从业相关的基础能力素质进行事前的把关与考核，例如公务员考试就是对初任公务员入职前的相关知识、能力及素质的测试。然而，我国选举法及相关法律并没有规定人大代表入职前的履职能力测试。这样，就会使得选举人大代表具有一定的盲目性，因为没有实际了解代表候选人履行代表职责的能力就进行投票选举，这样不仅一些代表候选人当选后不能很好地适应代表工作，久而久之，还会使选民或代表的政治参与热情受到影响。 　　人大代表在履职过程中的主要问题 　　履职的责任意识不足。首先，在人大开会期间，有一些人大代表对人代会的认识不正确，态度不重视，认为人大开会是走过场，常常是“身在曹营心在汉”，心不在焉地看会听会，不发一言，或者即使发言也是言之寥寥、人云亦云。更有一些代表意识不到自己的代表身份和职责所在，把参加人大会看作负担。其次，在人大闭会期间，不积极开展、参与代表活动，常以工作忙没时间、在外出差等各种理由逃避推脱其本应履行的代表职责。其三，代表联系选民原选举单位次数少且深入实际调研少。相当一些代表不愿意真正抽出时间倾听选民或原选举单位对代表工作的意见，也不愿深入实际调研、探寻民众有哪些利益诉求以及解决事关民众重大利益问题的对策和措施，这都反映出人大代表履职责任意识和代表意识的欠缺。 　　履职必备的能力欠缺。人大代表肩负着为民代言、为民请命的重要职责，面对众多需要解决的问题，首先解决民众最为关注而且事关其重大利益的问题，而往往这些问题都是比较尖锐突出、经年积攒下来的难题，要解决这些问题不仅要下大功夫，还要具有相应的能力。具体到人大代表的工作来看，深入实际调研走访以及与其他代表沟通达成共识要具有较强的语言表达能力和沟通能力，提出高质量的议案需要有缜密的逻辑思维能力和较强的文字写作能力，审议议案需要具有一定的经验和知识的积累以及分析推演的能力等等。然而，实际情况是有些人大代表的履职能力还比较欠缺。 　　履职的时间和物质条件得不到充分的保障。我国人大采取兼职代表制，理论上讲，从群众中来到群众中去，有利于代表联系群众、不脱离群众，便于人大代表开展工作，但实际来看却存在问题，主要表现为代表履职的时间和物质条件得不到保障。首先，代表深入群众深入实际调研走访的时间得不到保障。人大代表作为各个领域及行业的优秀代表，其主职工作一般都比较繁忙，很难再抽出时间做人大代表的工作调研，而且从其本身的思想意识中一般也是把人大代表的工作当作自己的副业，在不影响其主职工作的前提下才去做。其次，代表履职所需的物质条件得不到保障。目前只有对人大代表在开会时的时间和物质上的保障，闭会时人大代表的履职活动在这两方面的保障明显不足。 　　履职的有效监督及追责机制缺失。有些人大代表在履职的时候主动积极性不高，主要是因为针对其履职情况和表现并没有一个具体的考核评判标准和监督奖惩措施，可以说，代表“怎么做”、“做多少”全凭良心，不会过多担心履职不充分、不到位的责任承担问题。这就造成了这样的代表履职景象：在人大闭会期间甚少开展履职活动;在人大开会时间也只是看会听会少发言不发言，提议案也是走走形式，代表意识和履职意识明显不够。归根结底，就是缘于代表履职的有效监督及追责机制缺失，也就是说，人大代表在履职的时候，如果没有一种已经为其所预知的、一旦失职或履职不到位其所应承担某种确定性的不利后果的潜在警示和威慑，就会对履行代表职责产生懈怠甚至无所顾忌，更遑论人大代表代表人民了。 　　人大代表当选资格的完善及履职能力的提升 　　人大代表当选资格的完善。第一，适当提高代表候选人的年龄下限并设定年龄上限。人大代表职位的特殊性，决定了当选人大代表必须要有一定的年龄要求。代表年龄过低，尚不具备一定的阅历和社会活动能力，对事物的判断和处理难免有失偏差;代表年龄过高，在体力、思维能力及工作方式等方面有可能会不适应对人大代表的工作要求。因而，对人大代表候选人的年龄应当适当提高年龄下限并设置年龄的上限，具体说，可将年龄限定在23周岁以上，60周岁以下。23周岁的年龄下限，是因为一般这个年龄是大学本科毕业时的年龄，往往这个时候的人具备一定的教育程度水平、生活阅历经验以及初步的社会活动能力，基本符合担当人大代表的资格条件;而60岁的年龄上限，是因为这个年龄是国家法律规定的退休年龄，从另一个侧面也说明一般来讲人到了60岁身体的自然机能已经开始退化，其工作效率和效果都会受到影响，因此定这个年龄为上限年龄比较合理。 　　第二，规定直接选举中按照居住状况划分选区产生的代表候选人，应在该选区居住达到一定期限。直接选举中，如果人大代表不是在这一选区长久性持续居住的居民，那么难免在履职的时候因对所在选区的地方特点体察不充分而会有考虑不到地方或者失察之处。鉴于此，有必要对直接选举中按照居住状况划分选区产生的代表候选人作一定居住期限的要求，比如可以考虑5年的居住期限要求，因为5年恰恰是目前我国各级人大任期的时间，这也说明一般在5年内是能够对一个地区的地情及民情民意的状况有一个基本的了解，而且最好再对代表候选人作具有相应地区房屋产权或者户籍的要求，因为这会使代表候选人心无旁骛地投入代表的工作中，对增进代表履职的积极性和效果非常有益。 　　第三，规定对代表候选人教育程度的基本要求。对代表候选人作一定的教育程度要求是必要的，有助于确保其当选后的履职效果。根据我国目前经济社会发展水平和教育普及程度，结合人大代表履职所需的知识、能力和素质要求，可规定我国人大代表候选人的受教育程度为大学本科及以上文化水平。也就是说，代表候选人要有受过高等教育的经历并且顺利完成受教育任务获得相应学历学位。因为只有经过高等教育相对系统的培养训练，才会使其眼界、知识、能力与素质更加符合人大代表的履职要求。 　　第四，增设代表候选人履职能力测试环节。通过完善选举法规定，在代表候选人环节，设置一个履职能力的测试环节，对初步遴选出的代表候选人借此做进一步的筛选，目的既是为了保证人大代表履职的效果，更是为人民利益负责的一种必须的制度设置和要求。具体的测试内容和办法，应围绕人大代表履职所应具备的能力来设计，比如科学调研的能力、缜密的逻辑思维能力和分析问题的能力、语言文字表述能力、对现行政策法律规定的掌握和运用能力以及从问题表象透析问题实质的能力等等。在人大代表当选前融入这一程序环节非常的重要，它是对推荐代表候选人环节局限性的有效弥补。 　　人大代表履职能力的提升。第一，建立健全代表与选民或原选举单位定期联系和汇报工作的机制，以增强人大代表的代表意识，同时促进人大代表的履职能力在实践中得到锻炼和提升。“代表增强代表意识是做好代表工作必备的前提条件，也是代表能积极履职的思想动力。”①人大代表要增强代表意识，最关键的一点，就是要建立健全代表与选民或原选举单位定期联系和汇报工作的机制，具体应包括：代表多长时间或者具体什么时间与选民或原选举单位联系及汇报工作;联系及汇报工作至少需要多少选民或原选举单位的代表参加;联系及汇报工作的方式应以“面对面”为主，电话、邮件、传真及网络电子通讯等方式为辅;联系及汇报工作的内容包括代表向选民或原选举单位汇报其近期开展代表工作的情况，选民或原选举单位听取汇报工作后对代表提出的意见建议，以及代表履职不到位或者失职情况下的追责程序和措施。 　　第二，加强人大代表的教育培训，提高代表履职所应具备的能力。人大代表履行职责、处理问题，除需具备必要的读写、沟通及分析能力外，还要具备一定的参政议政能力及政治素养，以及较为宽广的知识涉猎，尤其是通晓一定的法律知识。而目前我国人大代表多是在某一领域表现出色，知识构成专而不广，所以对人大代表进行教育培训非常必要。具体可采取集中培训和个别针对培训两种方式。前者是指因地制宜、因事制宜地梳理代表履职中可能用到的相关知识、调研方法、沟通技巧、社会经验及常识等，对人大代表在其任职之初开展相应的集中培训，以使其具备履职的基本能力。后者是指针对个别代表欠缺的履职能力或在履职中容易出现的问题，对其所做的针对性培训。通过对代表的教育培训，“让代表真正成为人民利益的代表，成为民意的重要管道”②。 　　第三，逐步增加各级人大专职代表的人数和比例，为代表的履职时间和物质条件提供更为充分的保障，也使代表积累更多的履职经验和增强其履职能力。鉴于兼职代表制弊端，我国应逐步增加各级人大中专职代表的比例和人数，从代表履职的时间和物质条件方面来保证代表履职的效果。推行代表专职化，避免了兼职代表制下代表的主职工作与代表工作的时间冲突，有助于代表全身心地投入并做好代表工作。同时，专职代表制会让人大代表有较为稳定的工资收入以及履职所需的其他物质保障，能够让人大代表具有更强的职业荣誉感，也更有动力去履行好代表的职责。此外，“要实现人大代表的专职化，就必须逐步建立和完善专职代表任职保障制度，为代表的履职提供必要保障”③，比如应明确代表工作经费的来源，代表的工资收入标准以及履职所需的其他物质保障标准，代表履职的场所和机构设置，代表的工作制度和奖惩考核制度等。 　　第四，强化对代表的监督和追责制度，以促使代表履职责任意识的增强和履职能力的提升。“有权必有责”是对国家权力行使的一个原则要求，人大代表作为国家权力机关的一份子自然也不例外。我国选举法尽管规定选民及原选举单位对所选出的代表享有监督权和罢免权，但由于该规定比较原则，没有其他配套法规将其具体化以落到实处，因此实践中人大代表懈怠履职甚至不作为的现象并不鲜见。所以，应该强化对代表的监督和追责制度，一方面，对人大代表每年或者一定时期需要完成的工作设定明确具体的标准，并通过代表向选民或原选举单位汇报工作来定期进行考核，对于履职不到位或者不作为的代表应给予警示或者罢免，并与其职务职级、待遇问题等进行挂钩。对明显欠缺履职能力以及因主职工作繁重或身体条件不适宜继续履行代表职务的及时予以更换。 　　总之，完善人大代表的当选资格，是对人大代表履行好职责的一种事前保障，而提升人大代表的履职能力，则是确保我国人民当家作主政权本色恒久性和真实性的重要要求。只有人大代表的履职能力与其职责要求相匹配，才会实质性地有力推动我国社会主义民主政治和法治建设的不断发展。 　　（作者单位：中共辽源市委党校） 　　【注释】 　　①宋叶：“区级人大代表的结构与素质研究―以上海市虹口区为例”，复旦大学硕士学位论文，2008年。 　　②蔡定剑：“论人民代表大会制度的改革和完善”，《政法论坛》（中国政法大学学报），2004年第11期。 　　③殷焕举，李晓波：“人大代表资格审查工作需要研究的几个问题”，《科学社会主义》，2011年第8期。 　　责编 / 张蕾