论南京国民政府时期的财政和金融改革

论南京国民政府时期的财政和金融改革

摘要

南京国民政府自1927年成立，是中华民国的最高行政机关，由以蒋介石为核心的中国国民党建立。1928年7月，南京国民政府召开全国财政会议，统一全国财政，从而奠定了国民政府财政管理的格局。

关键词

南京国民政府 财政 金融 政策 改革

正文

一、财政改革

1、关税自主：

“关税自主”是南京国民政府初期一项重大的外交与财税政策改革。1927年，南京国民政府成立后，即于该年5月、8月两次发表取消不平等条约宣言，制定了《国定进口关税条例》，决定于当年9月1日起实行关税自主。随后，南京国民政府外交部长宋子文等开始与英美等诸列强驻华公使展开了以“关税自主”、“废除领事裁判权”为主要内容的外交谈判。从1928—1929年间，南京国民政府先后与美、英、西、荷、德、意、法等11国签订了新的《关税条约》或者《友好通商条约》。在新条约中，欧美列强在保留其“最惠国待遇”和继续把持对中国海关行政权的前提下，承认中国关税自主，同意取消各列强在华关税特权，实行1925年关税特别会议所议定的七级附加税税率标准（其中，最高一级进口商品税率至1932年增到50%，1933年增至80%）。

南京国民政府建立初期曾基本上实现了中国国家的“关税自主”这一客观事实是不能否认的，它在一定程度上的积极作用也是不可否认的。这种积极作用主要表现在：

（1）、通过实行“关税自主”，中国政府可以较大幅度地提高进口税和减免出口税，这对于鼓励和提高中国商品在国际市场上的竞争力，保护和支持中国民族工商业的发展，无疑是起到了一定程度的积极作用。

（2）、通过“关税自主”和独立自主地制定关税税则，在一定程度上也改变了当时中国进口商品的结构。在这其中，最明显的改变是各类棉布进口数量的大大减少。

（3）、关税自主政策的实行，大大地增加了南京国民政府的财税收入。据有关统计资料记载：通过关税自主，中国关税收入从1913年的1697万元，至1928年增长到17914万元和1929年的27554万元。关税收入在中央政府财政总收入中的比重，也从1913年的21%，至1928年上升到41%和1929年的51%，成为南京国民政府稳定财政的重要手段之一。

2、盐税改革：

盐税一直是中国自古以来的一项重要税收来源。但自袁世凯善后大借款以盐税作为担保之后，外国债权人在中国设立的稽核机关——盐务稽核所，就一直把持着对中国盐税的管理。宋子文决心改变这个现状，1928年，财政部将改进盐务稽核所的工作，不在承认稽核所偿还外债的权利，此项工作另行指定特殊机关负责，收税职权也从盐务稽核所手中收回，改用关税收入以作偿还。从此，盐税的征收、保管及使用权又重新惠到中国政府的手中。1928年，南京国民政府重新设立了盐务稽核所。1929年8月稽核所恢复收税职权，在各区的稽核家馆开始陆续恢复。盐务稽核总分所直隶于财政部，改变了帝国主义控制我国盐税主权的局面。由于稽核所旧有人员办盐的经验十分丰富，新稽核所任用了一批原稽核所的旧有人员，选择业绩较好的，尽量做到量才任用。

这时的盐务管理体制中，并行着两套平行的系统。中央设置盐务署和稽核总所，二者都隶属于财政部；在各个产盐区，设立盐运使，运副及稽核分所；各销盐区，设立榷运局和稽

核处或税收局，又分别隶属于盐务上及稽核总所。这样，盐务一项分为行政和稽核两大部分。“行政机关主管场盐运销，及缉私事宜，稽核机关主管征收盐税，秤放盐斤，及编造报告事宜。”在1930年，南京政府对盐务管理体制进行又一次改革，即将缉私权、盐务行政权归稽核机关兼管，使盐务稽核所职权获得扩张。

1931年5月又颁布了《盐法》，对盐税征收做出了进一步的规定，并以法律的形式将稽核所和盐务署的职权划清。

3、裁厘改革：

厘金市地方政府在主要的水陆交通要道设立关卡，向过往的商人征收的货物通行税，是地方财政收入的主要来源。它开始于1953年的扬州，使清朝官员雷以缄在扬州为了镇压太平天国起义而征收的，以后逐步通行于全国。到民国初年，厘金关卡新增达735处之多，税率由值百抽一到值百抽五不一。厘金的存在严重损害了中国商品经济的发展。

首先，这是统一财政的需要。厘金制度下的税率带有随意性，没有区分货物的性质；另一方面，在厘金制度下，洋货纳关税、子口税后就不需要交纳厘金，是不合理的，厘金一天不废除，统一财政就成为一句空话。

其次，就是为了有利于国内工商业的发展，最终增加国家的财政收入。因为厘金的存在严重阻碍了国内的商品流通，增加了工商业者的生产成本，降低了国内商品的竞争力，使工商业发展极为艰难，因此国内资本家废厘金的呼声极为强烈。

1928年7月，财政部设立了裁厘委员会。同年12月，宋子文召开五省裁厘会议，决议裁厘要点10项，即以财政部名义公布，另呈国民政府备案。到1931年1月1日，财政部明令废止厘金及子口税，并从即日实施。厘金明令废除后，地方的财政收入大大减少了，为了弥补地方的损失，宋子文决定开征营业税和地方提供财政补贴为解决办法，以减少裁厘的阻力。

政府在裁厘的同时，也创办了统税作为增加财政收入的办法。所谓统税就是“一物一税”为原则的新税，货物在进行一次性征税后，该工业品便可在全国流通不再征收额外捐税。统税实际上是一种产品出厂（或出产）税。最早实行这项新税制的是卷烟行业。

财政部为了严格管理同说的课征工作，还确定一下几项原则：

1. 统税是国家税，地方不得重征和截税；

2. 征收统税的货物，因该以便于课征的大宗消费品味限，并须用法令明确规定；

3. 已征统税的货物，若遇有重征，应予以退税，确保一物征一税制度的建立；

4. 对货物征收统税全国采用统一税率；

5. 中外商人待遇一律相同。

至此中国具有资本主义性质的统税体系始告完成。统税因制度比较健全，又避免了厘金的诸多弊端，应当说是进步合理的，随着中国资本主义经济的发展和对外贸易的扩大，统税收入越来越增加，成了政府第三大税源。统税的不断增加，说明中国资本主义经济是不断发展的。

4、外债整理：

这是晚清民国经济史上一个很重要的问题，也是南京国民政府成立后所必须首先要解决的重大财经问题。在晚清和民国初年，当时的中央政府面对内支外绌的财政困境，即以广借、滥借外债为其解决财政困难的灵丹妙药。其中，仅北洋政府即举借外债高达99110万元，并由此形成了滥借外债—拖欠债务或无力还债—因缺少诚信而致使外国银行团不敢再大规模借款给中国政府—因借不到外债而中央财政状况进一步恶化的恶性债务危机链条。这一做法，不但极大地恶化了当时中央政府的财政状况，而且也使中国的国际信用和国际形象受到严重损害。南京国民政府成立后，为了恢复国际信用和争取列强对其的政治支持，承认了晚

清和北洋政府所遗留下来的巨额外债义务，并于1929年成立了“整理内外债务委员会”以整理债务，还决定每年从关税项下拨款500万元作为偿还外债的基金。

对于南京国民政府的“外债整理”，如何处理晚清政府和北洋政府遗留下来的巨额外债，不仅是一个中外经济关系问题，而且也是其争取帝国主义列强承认和支持的国际政治问题。因为如果解决不好这个问题，南京国民政府就无法得到帝国主义列强的正式承认，更别指望得到新的外国借款来缓解其经济和财政困难。所以，在主观上，南京国民政府是把整理与清偿前政权遗留下来的巨额外债，作为获得列强承认的重要政治手段来考虑的。这就决定了南京国民政府虽然在偿还内债方面的债信极差，但它在偿还旧外债、恢复外债债信方面的确是很认真和很努力的，也取得了较好的成效。由于当时的资本主义世界正经历着1929—1933年经济大危机，各国间相互赖债已是一种普遍现象，因而南京国民政府整理和偿还外债的努力显得很突出。它对于提高南京国民政府的债务信用，促成国民政府成立后的第一次举借外债高潮的到来，起到了极大的积极促进作用。

1927—1937年这10年间南京国民政府继续举借外债。在1927—1937年的这10年间，南京国民政府鉴于北洋政府滥借外债，导致中国之国际偿债公信能力减弱和中央政府债务危机的教训。

从总体上看，1927—1937年间的国民政府举借外债，一方面，固然是帝国主义列强对中国进行经济侵略的重要手段；但是从另一角度看，它也起到了为当时的中国经济建设提供资金，引进现代技术，促进中国发展现代化和增强国力的积极作用。所举借的外债还有相当部分是用于了经济建设之中。抗战前10年间，南京国民政府通过举借外债，共修筑铁路3793公里。其中，仅1936年初至1937年7月间即筑路达2030公里，是前8年的6。5倍。不仅促进了当时中国的铁路建设，而且为其后国民政府在抗日战争的艰苦条件下，争取外援开辟了一条新路。

二、金融改革

1、统一货币：

1935年11月，国民政府实行币制改革，以法币取代银元，作为流通于市场的唯一货币形式。法币政策的实施，使国民政府加速了金融控制，增加了统治力量。抗战初期，国民政府为了适应战时需要，除将所属一些厂矿内迁外，对自愿内迁的民族工业，也给予贷款和运输的便利，还强制一批所需工厂内迁，对发展大后方的经济及抗战，都有重要作用。但是，抗战期间，国民政府并没有实现其在《抗战建国纲领》中提出的“注意改善人民生活”的要求，民族工业也没有得到扶植。抗战胜利后，由于国民政府统治地区通货膨胀恶性发展，导致国民经济迅速崩溃，后期经济败坏。

1948 年8月19日，南京国民政府发布命令，决定以金圆券代替法币，并实行限价政策，但毫无成效。仅仅9个月，金圆券如同法币一样，成为废纸。1949年2月，迁至广州的国民政府又决定以银圆券取代金圆券，但同样以失败告终。南京国民政府统治时期，蒋、宋、孔、陈四大家族所经营、控制的官僚资本，垄断了国民经济的主要部分，成为国民政府的经济基础，对社会经济的发展起了严重的遏制、破坏作用，并最终促使国民政府的覆灭。

2、整理纸币发行：

“纸币发行之原则，系为代替现币之用；而现币之铸造权系专属于政府，则纸币之发行权自应限于国家银行，其余各银行均不得印发纸币。”但是，当时中国发行纸币的银行多如牛毛，并不能一下子把纸币的发行权收归国家银行所有。因此，政府对不同的纸币发行机构采取了不同的政策；对中央银行，以法律的形式把纸币的发行权规定到其职权范围内；对其他的有纸币发行权的银行，一面调查这些银行的发行数额与相应的发行准备情况，禁止滥发，一面取消一些不具备发行条件银行的发行权；对于各地的钱庄、商号，则明令禁止他们发行

纸币，政府对纸币发行的整理，为1935年法币政策实施后国家银行垄断纸币的发行创造了条件。

3、废两改元：

废两改元是一项具有重大意义的币制改革举措。国民政府之所以要实施这一改革，是因为当时中国的币制极为混乱，在社会上流通的货币既有银两、制钱、外国银元、本国银元、铜元等金属货币，又有钱庄、票号、外国银行发行的各种纸币。据当时甘末尔顾问报告说：“中国的币制是在任何一个重要国家里所仅见的最后坏的制度。”因此，币制改革刻不容缓。1928年国民政府召开全国经济会议，均决议废两改元，应从速实行，以期币统一，但遭到了长期从事银两兑换并从中牟利的钱庄业的反对，而新式银行家一派则积极赞同。1932年，财政部以币值混乱，应先从统一银币下手，以确立银本位的基础，便决定于1933年3月10日起先从上海施行废两改元。1933年，国民政府鉴于统一币制，巩固金融，当以废两改元为先决条件，遂下令从该年4月6日起，全国所有公私款项的收付与订立契约、票据及一切交易，一律改用银币，不得再用银两。同时公布《银本位币铸造条例》，鼓励铸造新币。废两改元是中国近代财政金融史上的一件大事，也是中国币制走向现代化的一个重要里程碑。废两改元前，中国没有明确的银本位币制。废两改元后，实行以元为计量单元的银本位币制，其实质是统一货币单位，以建立银本位币制。废两改元的实施，初步改变了中国近代币制混乱的状态，不但为1935年取消银本位币制，推行法币政策奠定了基础，而且促进了当时国内市场的统一和商品经济的发展，也为人民的生活带来了便利。

三、改革的成效与个人评价

1927——1937年间，随着南京国民政府统治范围的不断扩大，加上“关税自主”后关税的提高，“币制改革”后国内货币混乱状态的改善和1935年开展的“国民经济建设运动”等，使得这10年间中国的经济建设及工农业生产在内战、自然灾害、世界经济危机的严重影响下缓慢而艰难地有所发展，取得了一定的成就。倒如，在工业方面，工业平均年增长率为8。4%，工业品总产值从1927年的67。01亿元，至1936年增长到122。74亿元。增加了83。2%。交通方面，公路通车里程由北伐前的1千余公里增长到1935年底的9。6万公里；铁路由8千公里增长至1。3万公里。农业方面，虽有起伏，但总的趋势是不断增产。至1936年，重要谷物收成的价值达法币56亿元，比1933——1935年的平均产值高出17亿元；番薯、小麦、高梁等农作物的产量均达到1931年以来的最高产量。

另外，南京国民政府建立后，为了控制全国经济命脉以巩固其政治统治，先后建立了“中（央）、中（国）、交（通）、农（民）”四大国有银行和“二局”（即“邮政储金汇业局”和“中央信托局”）以垄断控制国家金融业，建立了“资源委员会”等工业建设机构。南京国民政府的这些机构建设，固然有垄断全国金融、工业等经济命脉以牟取暴利的问题，但它们同时也有效地集中了全国的经济资源，为即将发生的抗日战争奠定了一定的物质财富基础。

南京国民政府的这十年经济建设，确实取得了一定的成绩，但在实际上国民政府的经济建设有不少弱点和局限。首先：社会经济有所发展，但发展很不全面，经济建设的速度过于缓慢。中国仍是一个粗放的农业国，工业经济仍是“传统的手工业与近代工业并存”的局面。抗战前十年中工业产值不过占国民经济总值的10%左右。其次：是经济建设的殖民地性质，这表现在对外国资金、技术和市场的全面依赖上。无论在工业、农业、交通、财政建设等方面都呈现出十足的殖民地性质。此外，在十年经济建设中，官僚资本趁机产生并逐渐发展膨胀起来，阻碍了中国民族工业的发展。