住房公积金制度改制为政策性住房金融机构的设想

《上海金融》２００８年第９

期

金融改革

殷世波

（浙江金融职业学院，浙江杭州３１００１８）

住房资金组织系统，构建完善的内外监管体系，发展多种金融工具，完善住房金融的风险分担与化解机制等。

关键词：住房公积金；制度缺陷；改制；政策性住房金融

中图分类号：Ｆ８３０．３１文献标识码：Ａ文章编号：１００６－１４２８（２００８）０９－００１９－０４

摘要：住房公积金管理中心具有政策性住房金融机构的雏形。但住房公积金制度由于设计的制度性缺陷，无法承担政策性住房金融机构的功能。因此，住房公积金制度改制为政策性住房金融机构有其必要性。目前，构建政策性住房金融机构可以从以下几个方面入手：建立以政策性住房金融机构为主体的组织体系，形成完善的

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｐｏｌｉｃｙｈｏｕｓｉｎｇｆｉｎａｎｃｉａｌｓｙｓｔｅｍｉｓｏｎｅｏｆｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｏｆｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎ－ｔｒｉｅｓ．ＩｎＣｈｉｎａ，ｔｈｅｌａｃｋｏｆｐｏｌｉｃｙｈｏｕｓｉｎｇｆｉｎａｎｃｉａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｌｅａｄｓｔｏｕｎｓｔｅａｄｉｎｅｓｓｏｆｈｏｕｓｉｎｇｍａｒｋｅｔａｎｄｕｎｓａｔｉｓｆｉｅｄｄｅｍａｎｄｏｆｃｏｍｍｏｎｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｔｈｏｕｇｈｈｏｕｓｉｎｇａｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎｆｕｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｃｅｎｔｅｒｈａｓｔｈｅｒｕｄｉｍｅｎｔａｒｙｅｌｅｍｅｎｔｓｏｆｐｏｌｉｃｙｈｏｕｓｉｎｇｆｉｎａｎｃｉａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，ｉｔｃａｎｎｏｔｆｕｌｆｉｌｌｔｈｅｊｏｂｐｅｒｆｅｃｔｌｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｔｒａｎｓｉ－ｔｉｏｎｆｒｏｍｃｕｒｒｅｎｔｈｏｕｓｉｎｇａｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎｆｕｎｄｓｙｓｔｅｍｔｏｐｏｌｉｃｙｈｏｕｓｉｎｇｆｉｎａｎｃｉａｌｓｙｓｔｅｍ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＨｏｕｓｉｎｇＡｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎＦｕｎｄ；ＳｙｓｔｅｍａｔｉｃＦｌａｗ；ＴｒａｎｓｉｔｉｏｎｉｎＳｙｓｔｅｍ；ＰｏｌｉｃｙＨｏｕｓｉｎｇＦｉｎａｎｃｅ

政策性住房金融机构是指围绕住房融资由政府发起或支持成立的金融机构体系，旨在调控住房贷款规模和结构，提高住房贷款流动性，实现政府在住房市场上的公共性职能。从国际经验看，我国应该建立专门的政策性住房金融机构，并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求，改变目前以商业银行为主的局面。目前，各地住房公积金管理中心具有这种政策性住房金融机构的雏形。政府可以在此基础上，对公积金管理中心进行相应改制，成立国家住房银行，采

取强制储蓄与自愿储蓄相结合的方式筹集信贷资金，实行资金封闭运行，并给予住房储蓄银行一定的财政补贴，保证机构的正常运行。

一、改制的必要性

（一）政策性住房金融主导的住房市场比较稳定保障基本住房是改善和保障民生的基本内容之一，解决住房问题需要金融的支持。目前，我国住房金融支持仍存在根本性的问题未解决：没有真正的政策性住房金融机构，住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用

收稿日期：２００８－０６－２２

作者简介：殷世波（１９６８－），男，河北省献县人，浙江金融职业学院副教授，主要从事房地产投资学研究。

＊本文为国家自然科学基金项目（项目号为７０６６３００８）的部分成果。

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没有完全体现；低收入家庭住房融资十分困难，中等以下收入的居民中只有不足５％的家庭有可能获得住房商业贷款。由于住房产品具有特殊社会性，完全由市场机制来完成住房产品的供求协调与金融支持是不可能的。目前我国的实际情况已充分说明了这一点。除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入者发放的低息或无息贷款。对于广大中低收入人群来说，如果缺乏政策性住房制度及相应的金融支持，就无法尽快实现政府“人人享有适当住房”的政策目标，难以满足弱势人群的住房需求，对社会稳定和发展将带来不利影响。

（二）政策性住房金融是健全有效金融体系不可或缺的部分

住房产业关系到国计民生和宏观经济稳定。市１、

场机制是无法自行缓解住房市场上的供求矛盾与金融扭曲的，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。

由于住宅产品的特殊性，各国政府往往都根据２、

住宅产品的结构特征，在相应的金融支持制度安排中，分别采取政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题，政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。

建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅３、

政策性金融这一环节。市场经济发展经验证明，在住房产业中要处理好政府与市场的关系，需要有政策性金融机制。显然，在五个部分中，我们最缺少的就是政策性住房金融，相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。

（三）住房公积金制度由于设计的缺陷无法发挥政策性住房金融的作用

住房公积金管理中心定位模糊。按照《住房公积１、

金管理条例》不以营利为目，公积金管理中心被定位于“的的独立的事业单位”。但实践当中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位，许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色，定位比较模糊。

住房公积金制度设计存在缺陷，形成新的收入２、

分配不公。住房公积金的缴存，是以职工工资为基础的，这就使收入分配中的不合理现象投影到了住房公积金作为一种福利的分配上。更为严重的是，现行制度只规定了缴存公积金的月缴存基数上限，没有严格限定最低缴存基数的下限，导致城市低收入职工公积金的缴存额偏低。公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但国家住房公积金政策在执行中体现出的“嫌贫爱富”，扩大了收入差距，并且印证了一种马太效应—————收入高的人群住房公积

金提取也高，享受的优惠贷款政策也多；相反，收入低的人群住房公积金提取也低、享受的优惠政策也少。

覆盖面仍然有限，住房公积金使用效率低。据３、

统计，在全国尚有４０％计４３０万左右的职工未参加住房公积金，而且这部分职工收入相对偏低，住房条件又急需改善，但他们却无法享用政策性住房金融融资，形成政策性住房金融的空白。这违背了政策性住房金融建立的初衷和愿望。作为住房金融政策性金融融资的住房公积金贷款，其优势在于贷款利率低，年限长，理应受广大城镇职工居民的欢迎。但在实际运作中住房公积金贷款政策性强，贷款额度低，制度限制多，运作方式复杂、繁琐，归集余额中沉淀资金存款占４６．４６％，致使住房公积金贷款所占的比例不足住房金融融资总规模的１／８。

公积金筹集渠道狭窄和增值渠道单一，资金积４、

累不能满足实际需求。我国住房公积金从建立至今，其来源仅为城镇在职职工，没有其他的筹资渠道作补充，也没有形成公积金贷款的证券化机制；同时，增值渠道的单一性（只能购买国债）使公积金的增值收益不高，加上现有的利率体系的弊端等也影响了公积金作用的进一步发挥。据中国社科院代东凯测算，截至

２００６年底，累计缴存了１０多年的住房公积金只够应付２１％缴存人的个人住房贷款需求，另外７９％的缴存人只能处于奉献的位置，根本无法索取回报。

住房公积金缺乏内控和监督机制，违规现象屡５、

骗取住房公积禁不止。近年来，全国发生了多起挪用、金的案件，从一些县、市爆出的住房公积金管理中心负责人动辄贪污挪用上亿元资金的情况看，这笔资金的流失已不在少数，反映出住房公积金制度运行中确实存在一些问题。由于监督机制不健全，体制不顺，多头管理等，使违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不作处罚，使这些现象有愈演愈烈之势，严重抑制了公积金作用的正常发挥。

（四）商业银行难以发挥作用

由于银行的住房贷款与公积金贷款之间存在一定的利益竞争关系，因而银行和房地产开发企业对住房公积金贷款推介不够，这是造成公积金个贷率低的直接原因。据了解，房地产开发商在获得银行商业贷款时与银行达成某种“协议”，银行要求其在办理购房贷款时，必须推介银行自营性贷款，而银行自营性贷款利率比公积金利率要高。银行接受住房公积金管理中心的委托发放贷款仅收取手续费，还不到商业银行贷款收入的１／２０。而且住房公积金的手续繁琐，因此，

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开发商往往与银行约定使用商业贷款而不是公积金贷款，这使得公积金贷款的利用率不高。实践表明，目前我国政策性与经营性住房金融业混合运作有诸多弊端。前者的运作方式往往会拖垮后者，以政府行为取代市场行为；后者的趋利性又往往会侵蚀前者，使前者的社会性项目变形走样。

二、国外的经验借鉴

（一）普遍建立了政策性住房金融体系

由于住房关系到每个社会居民最基本的生存权利与个人福利，因此发达国家普遍建立了有本国特色的政策性住房金融体系。对于政策性住房金融，美国是较早的践行者，其由政策性和商业性金融互动形成的机制，是目前世界上最富成效的住房金融体系。

一是建立了新的监管格局。如成立ＯＴＳ取代了联邦住房贷款银行的大部分监管职能，最终形成了联邦住房贷款银行体系、美联储、货币监理署等ＯＴＳ、

交叉监管的体制。二是住房金融二级市场得到高度发展。美国政府先后成立两个带有明显政策性特征的住房金融机构，联邦国民抵押协会和政府国民抵押协资金支持、购买会，负责对政策性住房贷款进行担保、

抵押贷款以增加流动性。在这一阶段，两大机构开始大量推出住房抵押贷款证券化，使得住房金融结构获得了革命性的变化，大大拓宽了住房金融二级市场的边界，使得商业性的抵押银行、共同基金等非金融保险机构都全面参与到住房金融业务中，住房产业和住房金融都进入了空前繁荣。

除了美国，战后各国都根据自身需要设立了政策性金融机构来实施政府住房政策。代表性机构例如日本住房金融公库、法国土地信贷银行、韩国住房银行、泰国政府住房银行、印度住房和城市开发公司、巴西国家住房银行、加拿大抵押贷款和住房公司等。

（二）政策性住房金融机构的资金来源广泛政府财政资金。政策性住房金融机构对政府资１、

金依赖较强，政府提供其全部或大部分资本金，还向其提供一定的运营资金。政府以此来管理或影响其住房金融活动，使其有能力从事住房政策性金融业务。

发行债券筹资。发行长期住房债券是一种主要筹２、

资手段，通过这种方式进行融资的比例正在逐步提高。

吸收储蓄资金。吸收储蓄对于住房金融机构而３、

言更为重要，它不仅将闲散小额资金集中起来用于住房信贷，更重要的是在于将其他消费资金转换为住房建设资金。但为了避免与其他金融机构的摩擦，住房政策性金融机构一般不直接吸收普通储蓄。较为常见的是，通过其他金融机构（尤其是储蓄银行）吸收储

蓄，然后再转借给政策性金融机构使用。

开展强制性储蓄。一些发展中国家在资金不足４、

的情况下，采取强制性储蓄方式解决住房信贷资金来源问题，保障住房信贷资金规模。

从其他机构借入。这些机构主要为中央银行、５、

储蓄银行、契约储蓄机构（养老金、人寿保险公司）等长期资金机构。

（三）政策性住房金融机构的资金运用针对性强住房贷款具有以下特点：⑴重点支持购房者，提高自有住房率。发达国家住房政策性金融机构一般不对建房予以支持，而重点支持购房者。⑵对低收入者给予倾斜的优惠政策。不直接⑶间接贷款较为典型。对个人贷款，而是贷给州或地方的住房机构，作为这些机构对低收入住房户发放补贴贷款的再贷款。⑷仅提供部分资金，以国家资金推动民间资金。

三、住房公积金改制为政策性住房金融体系的构想现在住房公积金管理中心的职能是资金归集、管理和支取等相对的业务，改制后由政策性住房银行来运作更为专业化和更富有效率。同时，公积金本身的长期性、闲置性和强制储蓄的特性，使得政策性住房银行能够更有效地管理资金。

（一）明确定位

让住房公积金成为真正的政策性住房金融机构，以现有公积金为基础，以政府注资、政府的信誉为担保，为政府的住房政策目标服务。政策性住房金融是由政府支持的非赢利机构，其目的是为配合国家特定的经济与发展战略，协调社会住房生产与消费，支持国家的住房改革制度，重点解决中、低收入家庭住房金融融资。

（二）构建政策性住房金融体系的具体构想

１、建立起以政策性住房金融机构为主体的住房金融组织体系。

（１）在机构设置方面，将住房公积金中心改制为政策性的国家住房银行。目前，全国已形成了星罗棋布的公积金中心，仅北京市就有８１个住房资金管理中心。我们可以依托这些组织体系建立政策性金融机构的分支机构。依托从中央到地方的住房公积金中心，最高层次是全国性住房政策性金融机构，中层机构是在各大经济区域省（市）设立地方性机构，基层机构是各县设立的分支机构。同时，待建立的政策性住房金融体系应充分发挥其他金融机构在住房开发中的作用，允许合作住房金融机构、商业银行和个人参与住房金融活动，从而建立起以政策性住房金融机构为主体，其他金融机构协同参与，国家、单位和个人相互配合的住房金融体系。

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（２）在政策性住房金融体系建设中，必须避免误区，充分关注各级政府间的职能分解，防止权力交叉和博弈，例如通过政策性住房金融运行，中央政府应更关注总体供求结构和金融稳定，而地方政府应多考虑对居民住房福利的具体影响。

形成以政策性住房金融机构为中心的住房资金２、

组织系统。从国外经验看，高效而又具有强大集聚力的资金组织系统是保证住房发展的前提。因此必须形成以政策性住房金融机构为中心的住房资金组织系统。

其一，资金来源：

（１）已出售公有住房回收的资金和现有住房公积金资金。据测算，上述两项资金加起来的总量，已经超过了１万亿元。可与之对比的一个数据是，２００４年末，我国住房贷款余额为１５９２２亿元。目前，数额如此巨大的资金既游离于金融体系，又游离于财政体系，不仅难以发挥其应有的作用，还成了滋生腐败的温床。要真正使公积金贷款充分利用起来，政策性金融提供了良好的出口。一则可通过法规形式把地方滚存公积金纳入国家住房银行，二则可规定公积金结余只能放在国家住房银行，由国家住房银行进行严格监控，由于国家住房银行往往对应某区域多个城市，因此可以适度防止公积金管理机构与银行的合谋腐败。

（２）借鉴国外政策性金融机构的经验拓展资金来源。借鉴世界其他国家的经验，以财政支持、发行住房抵押债券、建立储蓄银行吸收存款和向其他金融机构拆借，如中央银行、养老基金和就业保障基金等方式进一步拓展资金来源。具体操作时，开始可以由财政或中央汇金公司出部分资金，通过发行政策性金融债券、引进国家开发银行资金、邮政储蓄资金、人寿保险资金等来获得持续经营的财务基础。

其二，资金运用：

中国政策性住房金融机构的资金运用主要应包括：购置住房贷款、新建住房贷款、旧房改造贷款、其他相关贷款、贴现及担保等。住房政策性金融机构可以对其他从事住房融资的金融机构提供贴现和担保业务，目的在于鼓励吸引更多的金融机构从事住房融资活动。

构建完善的内外监管体系。待建立的国家住房３、

银行应按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。目前我国对金融机构的监管形成了相对比公积金管理更为成熟的一套监管体系。我们可以按照现代金融机构的监管规则对政策性住房金融机构进行控制，以便更有效率地利用好资金并进行更为有

效的风险控制和管理。

形成住房金融的风险分担与化解机制。从各国经４、

验看，住房权益由于具有特殊的稳定性和现金流特征，往往是金融衍生产品最关注的领域。可以通过改革创新，使住房金融产品层出不穷，除了抵押贷款证券化和住房收益证券化，还包括基金产品、信托证券、指数化证券等金融工具，最终有利于分散银行信贷风险，解决流动性和短存长贷等问题，形成一套持续有效的风险分担机制。

形成由政策性和商业性金融互动的机制。应充５、

分发挥政策性住房金融融资的政策优势，体现国家对政策性住房金融融资政策的支持。让每个中低收入社会成员都能真正享受优惠的政策性住房金融贷款政策，不足部分用商业性住房贷款补充。同时，使政策性住房金融对商业性住房金融具有强大的引导和支持作用，带动商业性住房金融的资金投向、运作和发展。要为其提供政策性担保、保险等信用补充，为商业银行开拓业务提供支持和保障。在支持商业性住房金融的同时，使政策性住房金融的功能、作用得以充分发挥和扩张。

积极拓展与房地产相关的金融业务。可以设立６、

住房倒按揭业务，向老年职工预购其产权住房，房款按月或按期向老人发放，用于老人养老金补充。待老人去世后收回其住房，再出售回笼资金。目前，这一业务虽然在发达国家相对成熟，但在我国这是一个新兴的业务。一般的商业银行由于对此业务不熟悉，都还没有积极介入。国家住房银行可以依托专业房地产金融机构的优势积极开拓此类业务。

参考文献：

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（责任编辑：周智立）

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