对行政复议法修改的若干思考

对行政复议法修改的若干思考

【摘要】行政复议作为一种解决行政争议的救济途径，其公信力问题在实践中陷入了困境，对其的修改也日益提上了日程。其中对行政复议法的重新定位以及行政复议委员会的设立成为了学者们达成的修改共识。具体而言，行政复议的法律定位不再是一种行政内部监督机制，而应是一种司法化的救济方式，行政复议委员会的设立就是对行政复议司法化定位的一个重要反映，对其的设立可以解决目前行政复议法所面临的各种困境，使行政复议能真正发挥其应有的作用。

【关键词】行政复议；法律定位；行政复议委员会

中国1999年在修改《行政复议条例》的基础上，由全国人大颁布通过了《行政复议法》，对行政复议制度进行了修改和完善，但是在实践中其并没有发挥其所预想的作用，行政复议案件逐年下降，而行政诉讼案件逐年上升。审计、监察、信访等制度使行政复议逐步被束之高阁，而远离了人们的视线，使之在实践中几乎失去了其本不多的亲民性而逐渐被淡忘，因此改革和完善我国的行政复议制度使之回归人们的生活已成为目前法治政府的紧迫之举。对此，许多专家和学者们都提出了自己宝贵的意见和建议，其中不乏有创新之处，比如行政复议委员会的设立、听证程序的引进。但是这些制度的改变或设立能否真正发挥学者们所设想的作用还有待实践的检验，下面根据学者的观点仅就行政复议法修改的法律定位问题和行政复议委员会的设立问题发表自己一点浅薄的看法。一、行政复议的法律地位（一）《行政复议法》的反司法化定位

我国的《行政复议法》没有真正体现其优势，发挥其实际作用很大的一个原因是制定者在制定当初对其的法律定位的偏颇。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法（草案）的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。行政复议制度的设计应当”体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”。内部监督机制的性质定位直接造成了复议组织不独立，复议程序高度行政化等重大制度缺陷。比如我国《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项……”从此条可以得知行政复议案件仅由作为行政复议机关的一个负责法制工作的机构办理，其复议组织的地位与其所应履行的职责完全不对应，试想如此不相称的地位怎么可能保证其法律规定的职能的履行及实现，尽管在一定程度上其权力受到监督和制约，但是制约权力是为了能更好地保障权利，而不是为了制约本身。

除此之外，对行政复议的内部监督机制的定位难免会使人们产生一种不公平，不公正的印象，尽管可能实际并非如此。但是有时现象是对本质的真实的反映，就如同程序的公正有时甚过实质的正义。作为一种内部监督机制亦即行政机关对行政机关的监督，其在具体操作过程中很难使人们相信自己的权利或利益能够得到切实的保障或实现，这与我国浓厚的行政化传统不无关系。从夏商周到元明清，尽管不同的社会制度，不同的朝代对于权力有不同的看法和设置，但是其共通的一点是高度的行政化，即表现为各种形式的中央集权。因此所谓的官官相护，官场裙带关系已深刻地存在人们的思想中，而我国的《行政复议法》规定的各种行政复议机关基本是其隶属的上级机关或本级的政府，其之间存在着剪不断理还乱的关系，因此很难说某些行政复议机关不会为了本系统的行政考核或其他

情感上的原因而对行政复议案件避而远之。况且行政复议法中对申请人及其他公民、法人、组织的程序参与权、知情权、监督权的规定少之又少，人们很难真正参与到行政复议的具体程序中，对于行政复议犹抱琵琶半遮面的状况只能使人们对其敬而远之而寻找另外的救济途径，其结果就是《行政复议法》只作为时代的一个象征而存在着。（二）行政复议的司法化定位

针对我国《行政复议法》对行政复议的内部监督机制的定位，许多学者都提出了行政复议的司法化，亦即行政复议机关在充分发挥行政优势的基础上要保障审查的独立性和中立性，具体而言：

1.保障行政复议审查的独立性

审查活动的独立性是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。因此，首先要逐步实现行政复议机构应有的独立性的各种保障。比如地位的提高，职能的扩大，其最终的目的是要实现其独立的审查。此外，所谓独立设置也并不是说要排除形式上的某种行政属性，只要该属性不影响其审查独立即可。其次要限制对行政复议机构的过分干预。尽管复议机构在地位上的独立性得到了保障但是其毕竟存在于行政系统当中，其也需要来自内部或外部的监督，因此，其在一定程度上都会受到来自各方的影响和干预，但是这种影响和干预不能超越本机关的职能或者说其不能履行复议机关的职能，尤其是与复议案件审查相关的职能。最后还应确保行政复议人员的专业水平，如果行政复议人员不具有与其职责相适应的专业水平，即使行政复议机构在地位上独立，其也难实现真正的独立，其原本解决行政争议的目标也难以实现。①

2.推进行政复议审查的中立性

行政复议审查中立要求行政复议审查者必须居于超脱的地位公正裁决，避免与申请人和被申请人任何一方存在利益牵连，应该说审查中立与审查独立关系密切，但是审查独立并不必然包含审查中立的要求。要推进行政复议审查的中立性，首先，行政复议审查者只能服从法律和事实，不得考虑任何与案件无关的因素，其中最为重要的一点便是行政复议机构要削弱行政隶属关系给其带来的影响和干预，要公平公正地对待申请人和被申请机关，不应把自己当作是被申请机关的一个服务机构，而更应该在程序上保障申请人的应有地位，比如实行行政复议的回避制度，保障申请人的程序参与权等等，这样才能从制度设计上使人们看到行政复议审查应具有的中立性，人们才会选择它作为自己解决争议的一种救济方式。其次，行政复议审查者不得与当事人私下接触，防止出现可能的偏私。这一点是不言而喻的，在我国当前的实践中存在着行政复议机关与被申请机关之间频繁的往来，关系甚密，经常是交流案件，商量对策，因此这很难使人们相信其做出的行政复议决定不存在偏私的因素，而仅仅是其作为一个中立者身份根据事实和法律做出的公正的决定。再次，要推进行政复议审查的中立性还应确保行政复议审查者的正当利益和工作保障。在我国目前的实践中，行政复议机关作为一个行政机关其各方面都受到了制约和约束，比如复议经费，办案场所，人员编制等等，因此在这些方面应从制度设置上给予其应有的保障，但这并不意味着要使复议机关完全脱离行政系统而具有完全独立的地位，只是为了保障其中立性，在制度上职能上作适当的变更和调整，比如建立行政复议机构的经费标准和行政复议人员必要的福利和工作保障，满足其正当的利益需求，免除其中立审查的后顾之忧。②二、行政复议委员会的设立（一）学者们对于行政复议委员会设立的构想

针对学者们提出的对行政复议司法化的法律定位，相应地在具体制度设置上他们也提出了与之相配套的行政复议委员会并且对此的设置理论界似乎达成了共识。根据我国目前的《行政复议法》的规定，各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作，这种分散设置的复议体制在实践中出现了一系列的问题：1、复议机构独立性欠缺，导致复议机构中立性不足，造成复议决定公正性受到质疑。行政复议案件由法制工作机构受理并加以审查，其根本不具有独立的地位，在人事，财政，考核等各方面都受到来自外界的冲击，使其无法履行相应的职能，从而导致其中立性的缺失，影响复议决定的公正裁决。2、复议机构不健全，复议工作得不到重视。我国的行政复议机关内不专设复议机构，而是由法制工作机构负责复议的具体事项，其所体现出的附属性极强，此外各个复议机关之间的复议案件的数量存在较大的差异，有些复议机关一年之内案件达到了上千件而有的复议机关仅有10件，这种工作量的极度不平衡必然造成有些机关对复议工作的不重视，加上有些领导本身对法制工作的忽视，也加重了这种困境。

3、复议机构及其人员专业性的缺失，由于各个复议机关受理复议案件的数量的不平衡，有些复议机关没有一系列相应的配套设施，缺乏一批专业的审查人员，其对复议案件的审查只是形式上的走过场，此外有些复议机关尽管具备复议的各种条件，但是其组成人员基本是半路出家，对复议缺乏专业性的认知，这同样会导致对复议案件的审理流于形式。③

因此针对上述缺陷，我国学者一致呼吁行政复议委员会的设立，将复议权进行一定范围的集中，对此《意见》提出，“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。在实践中，行政复议委员会在北京、哈尔滨等城市进行了试点尝试并且也取得了一定的成果，但是其适用案件的范围还有待扩大，比如哈尔滨的有些城市的行政复议委员会只适用于一些重大疑难的案件而并没有适用于全部复议案件，这不得不说并不符合行政复议委员会设立的初衷。

关于行政复议委员会的具体机构设置，中国政法大学诉讼法研究院的王万华教授提出了自己的设想：1、设置行政复议委员会，专门负责复议案件的审查和裁断。行政复议委员会由专职委员会和非专职委员会组成：专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。同时赋予复议委员会相对独立于复议机关的地位，对行政复议委员会做出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定，即行政复议决定名义上是行政复议机关做出的，但事实上是行政复议委员会以复议机关名义做出的。2、设置行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。④（二）行政复议委员会的设立应解决的问题

尽管行政复议委员会的设立对保持复议机构的独立性和中立性具有重大的作用，但是对于中国来说这毕竟是需要新设立的机构，对中国目前的行政系统或多或少都会造成一定的影响和冲击，并且如何使其能够更好地融入到行政系统中，如何建立一整套与之相适应的制度还有待进一步研究和思考。

1.行政复议委员会的设立对其他行政机关的影响

行政复议委员会要保持独立性和中立性，必定会从制度上给予其各方面保

障，就行政地位而言，无疑行政复议委员会不再是我国现行行政复议法规定的行政复议机关中的一个附属机构，其不受其管辖，因为行政复议委员会的设立必然造成行政复议机关相关职能的转移而使其不再具有复议机关的职能而只是作为一般的行政机关而存在。相应地行政复议委员会的地位会得到一定程度的提高。根据“块块管辖”原则，某一区域行政复议委员会受理这一区域的所有的行政复议案件，不管被申请机关是政府还是其职能部门。这种对行政复议委员会地位的提高也成为必然，但是接着出现的问题是如何处理其与政府及其各部门的关系。不可否认，行政复议委员会应拥有自己的一些权力和保障，但是如何对其进行分配整合是设立行政复议委员会应考虑的实践问题，也是其具有可操作性的保障，比如如何处理其与财政部门、人事部门的关系，既要能够保持其中立性，又要尽量减少对现存的行政机关的职能造成的影响和冲击，这其中关键是要把握一个度的问题，但如何把握还有待进一步的思考和实践。

根据韩国《行政复议法》的规定，韩国建立了以国务院总理行政复议委员会、独立行政复议委员会和地方政府行政复议委员会为核心的行政复议组织系统履行行政复议职能，在中央设立国务总理行政复议委员会，除专业性极强的少数中央政府部门具有独立的行政复议机构外，依法应当由中央政府和中央政府各部门办理的行政复议案件统一由国务总理行政复议委员会办理，在地方则设立地方政府行政复议委员会。⑤从韩国对行政复议委员会的机构设置上来看，其建立了从中央到地方的完整体系并且针对税务、专利、土地等专业性极强的行政领域，还设立了独立的行政复议委员会，可以说一方面其高度重视行政复议委员会，给予了其地位上的保障，另一方面其也通过《行政复议法》明确了行政复议委员会的职能即间接地处理了其与其他部门的关系。我国的行政复议委员会在组织设置上可以在一定程度上参考韩国的模式，通过推进行政复议的独立性和中立性，大大强化行政复议的公正性，增进社会公众的信任。

2.行政复议委员会人员的组成

根据有些学者的意见，行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成，专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中选举，这样的成员组成兼顾了行政专业和法律的不同要求，也使行政复议不再是行政机关内部解决的事项，使其具有了一定的公开透明性。正如我国台湾地区《诉愿法》第五十二条的规定，“各机关办理诉愿事件，应设诉愿委员会，组成人员以具有法制专长者为原则，诉愿审议委员会委员由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任，其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一”。⑥这一规定明确了社会人士参与行政复议的人数，使行政复议的专业性得到了提高，也使行政复议有了实质的作用。但是如何保障这些社会人士的参与权及其在行政复议案件中所应有的权利或其所应履行的职能成为了我们行政复议委员会设立应考虑的问题，任何机构组织都是由人组成的，都需要人员的实际操作，相同性质的机构被不同的人员操作会产生截然不同的效果和作用，所以复议委员会人员的组成至关重要，现在面临的有关人员的主要问题是如何分配专职委员和非专职委员的职权，如何保障社会人士等非专职委员在审查行政复议案件中的权利额利益，使其不会流于形式，真正发挥其应有的作用。

综上所述，我国目前对《行政复议法》的修改和完善应从其法律定位着手，使其从内部监督机制转化为司法化的机制，在此前提下修改并完善相应的具体制度，保障其应有的公正性和透明性，增加其亲民性，使人们能够切身感受到行政

复议是作为一种切实可行的公正的救济方式而存在着。

注 释：

①参见方军《论中国行政复议的观念更新和制度重构》.，载《环球法律评论》，2004年春季号：第42-43页.

②参见方军《论中国行政复议的观念更新和制度重构》.，载《环球法律评论》，2004年春季号：第44页.

③参见王万军.《行政复议法修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》，2011（4）：第82页.

④参见王万军.《行政复议法修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》，2011（4）：第83页.

⑤参见金国坤.《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，载《国家行政学院学报》，2009（6）：第25页.

⑥参见金国坤.《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，载《国家行政学院学报》，2009（6）：第26页.

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2008.

[2]焦洪昌.宪法学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2009.

[3]王万华.修改的几个重大问题[J].行政法学研究，2011（4）.

[4]金国坤.行政复议委员会：行政复议困局的突破口[J].国家行政学院学报，2009（6）.

[5]方军.论中国行政复议的观念更新和制度重构[J].环球法律评论，2004春季号.

[6]王静.行政复议制度的改革完善与发展方向[J].民主与法制，2010（3）.

[7]何寿生.谈行政复议法的立法缺陷及其修正[J].法制工商，2006（5）.

[8]徐晓明，倪明.行政复议驳回决定方式立法问题评剖—兼评《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》第七十六、七十七条[J].天津行政学院学报，2012（1）.