养老机构的_公办民营_与_公建民营_
“公办民营”与“公建民营”
◎全国老龄委办公室副主任 闫青春
要搞好“公办民营”，其核心是加速改制改组。必
“公办民营”和“公建民营”之间的联系与区别公办民营和公建民营，虽然只一字之差，但细究起来却是既有联系也有区别。“公办民营”指的是各级政府和公有制单位已经办成的公有制性质的养老机构，需要按照市场经济发展的客观要求进行改制、改组和创新，更快地与行政部门脱钩，交由民间组织或社会力量去管理和运作，实现多种经济成分并存、多种管理和服务运营模式并存、充满生机和活力的发展局面。“公建民营”则是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。由此可见，公办民营与公建民营是既有联系也有区别的。
两者之间的联系体现在：首先，它们所涉及的都是同一事物，都是政府已经办起来的或想要建设的养老机构应该采取什么方式举办与管理；其次，它们都与体制机制的深化改革紧密联系在一起。
公办民营和公建民营又是同一事物的两个不同方面，因此，它们又是有区别的：一个是在盘活存量领域对已经办起来的公办养老机构进行改制改革，建立起全新的顺应市场经济要求的管理和运行机制；另一个则是在发展增量领域政府对新办养老服务机构投资时要进行改革创新，转变投资方式，把体现政府负责公共服务职能所要投入的资金换一种方式投入，不再直接由政府部门去建去管，而是遴选其他社会力量去建去管，由此打破公办养老机构高投入、低产出，高消耗、低效率的体制弊端，提高公共资源的利用效率。
须突破计划经济年代沿袭下来的旧管理体制和运行机制这一根本障碍；要尽快摒弃部门利益和事业单位、个人因身份标记从政府舒舒服服就能得到的资源分配和既得利益。具体而言，就是要把市场经济的客观规律和运行机制引进并运用到养老服务领域，切实做到四个转变：
首先，改变国家为公办养老机构定事业编制规格、定人员编制数量、定财政划拨经费额度的老套做法，引入多种经济成分参与改制，变公办养老机构的全民所有或集体所有为多种经济成分共同所有或其他非公有制成分所有；
其次，变财政全额事业拨款为按养护三无、五保老人数量由财政出资全额购买服务和按机构床位、按养护老年人数量的补贴标准以及按运行情况由财政予以适量适度补贴；
第三，变管理和服务人员的铁交椅、铁饭碗、事业单位标记的干部、职工身份为全新的聘任制、合同制，引入市场竞争机制和灵活的激励机制，把一潭死水变成一湾活水，把能进不能出、能上不能下、人浮于事的用人用工制度变成以事定岗、以岗定责、优胜劣汰、能进能出的人力资源管理体制；
第四，把工资按职级年限固定、论资排辈、能升不能降的旧分配制度变为薪酬与绩效挂钩，多劳多得、少劳少得、不劳者不得食，真正按劳取酬的新分配制度。
公办民营的实施是一场真正意义上政事分离的变革，是养老服务领域管理体制、运行机制以及用人用工制度、分配制度和资源配置方式的变革与创新。公办民营的推行必将会对真正意义上养老服务业态的形成，对各类养老机构遵循市场经济规律、公平合理开展竞争、切实维护老年人的合法权益，以及养老服务业的健康快
速发展，产生巨大的推动和极其深远的影响。
“公建民营”，其核心也是改革政府对养老机构原来的管理体制和投入机制。首当其冲的则是对政府举办养老服务机构的出资经办方式进行根本性的改变。它要求各级政府遵照《城乡老年人服务设施规划建设标准》，需要对某个城市或某些达到《标准》要求必须建设养老服务设施的城乡社区实施建设时，不能再像过去那样从机构建设到管理运营完全由政府一揽子都包下来，那样势必又要走到旧体制的高耗低效、人浮于事的老路上去，而是要打破这种包办包管的旧体制，虽然依旧是政府出资全部或大部，但却不再由政府直接经办，而是与市场经济接轨，采取公开招标的方法，由中标的社会服务团体、民间组织、企业或个人按照标准和要求进行基本建设，并在建成后负责管理、服务和运营，政府则超脱于具体操作的事务之外，充当起真正的宏观管理、检查监督角色，依据《标准》、规范的要求和标书、协议的承诺对设施建设、管理水平、服务质量等方面进行检查和监督，质询和惩戒 。
一般说来，“公建民营”属于国家建设福利型或非营利型的社区养老服务设施或护理型养老服务机构所采取的一般做法。这在那些发达国家或经济发达地区是通用和常见的。
公建民营的要求是很严格的：首先，这种福利型或非营利型的养老服务设施或养老护理机构，要解决的是老年人群中高龄、失能失智老人对专业养老护理服务的需求，并优先保障“三无”、五保、军烈属和经济困难的低收入老人的护理服务需求。而对那些享乐型、休闲度假、健康养生型的高档养老机构则由市场去自发调节，不在政府出资建设之列；其次，必须建立和实施基本的公共财政政策，明确政府承担基本养老服务职能的责任，才能使各级政府真正成为这类社区居家养老服务机构和养老护理服务机构建设的投资主体；第三，必须建立健全一系列完善配套的法律法规和标准、规范以及一套完备的检查监督机制，才能使这种做法依法依规、公平有序地进行；第四，这种做法与经济发展水平和财政承受能力紧密相关。在经济还不是很发达、地区发展不平衡的情况下，这种做法还只能先从东部沿海发达地区和有财政承受能力的地区做起，再逐步推展到全国。而不能不分东中西部一哄而起，一呼百应，一蹴而就。
目前在那些经济欠发达和不发达地区，限于财力的不足，建设社区养老服务设施和养老护理服务机构，离
大面积推行“公建民营”还有相当距离，可以先从“民办公助”做起更切实、更妥贴，更有实效。因为从政府的角度而言，首先，“民办公助”的投资主体是民间力量，政府只是相应的资助，出的是小钱，发挥的却是大作用，可以调动民间力量投入养老服务机构建设，完成政府想做却限于财力还一时做不了的大事情；其次，政府资助未能改变其他多种经济成分的所有制性质，因此其管理体制和运行机制可以更多地和物质利益原则挂钩，与市场经济接轨，带有更大的灵活性和实效性；第三，政府的资助在一定程度上可以把政府的意图、老年人的需要以及机构发展需要坚持的正确方向贯彻进去，政府能够随时施加一定的干预和影响，使民办养老服务机构能够更好地为老年人服务。只有随着经济社会发展和政府财力的增强，在福利和公益服务领域的“民办公助”才可以逐步让位给“公建民营”，这样社区养老服务设施和养老护理机构的福利性、公益性和非营利性的本质属性和特征就更能够真正凸显出来。
五措并举力推“公办民营”和“公建民营”之一：坚定改革意识，加速推动养老服务事业改革进程。思想解放和观念更新是行动的先导。在养老机构建设和营运中，推进公办民营或公建民营，首先必须要确立改革意识，坚定改革方向，去大胆地试验、不懈地探索和勇敢地实践。要把深入贯彻落实科学发展观，把“以人为本”的理念真正贯穿到养老机构建设和人性化服务的开展中，把满足老年人养老服务需求作为养老机构建设和改革的出发点与落脚点，同时把满足那些最困难、最需要专业护理和长期照料的失能老人的需求放在重要位置上。要充分认识到，只有深化改革才能使养老服务机构获得更大的生机和活力，使政府有限的养老服务资源得到充分地利用和发挥，实现资源效益的倍增，实现社会的和谐发展。
之二：摒弃既得利益，打破旧的养老服务事业管理体制和运行机制。改革的实质是物质利益在不同社会阶层、利益集团和人们之间的重新调整和分配。养老机构的兴办和改革同样也不可避免地存在着利益的重新分配和调整问题。现在是各级民政部门代表国家在经办和管理公有制性质的养老服务机构，公办民营或公建民营的改革首当其冲的就是要实现政事分离，那么主管部门的事权肯定要剥离开，利益也将在一定程度上取消或削弱，但是从国家的整体利益和养老事业改革发展的大局出
发，这种改革应当是必须的和必要的。不改革，旧的管理体制和运行机制就不能打破，养老机构发展中存在的现行弊端和桎梏就会继续延续，那么社会公平、公共服务均等、养老服务市场的平等竞争、国家承担基本公共服务的职能等等都将成为空话。
现阶段，民政部门作为为最广大人民群众谋福利的政府机关，没有任何自己的部门利益。从这点出发，改革要求摒弃狭隘的部门利益和经办事权，也是与民政部门的信念和责任相吻合的。前不久，在全国社会养老服务体系建设推进会上，民政部长李立国明确指出：“要指导、推动公办养老服务机构改革经营管理机制，实行经营者聘任、员工聘用、公建民营、服务功能承包经营等新的体制机制，增强内在活力和发展动力。”窦玉沛副部长也提出了深化公办养老机构改革问题，指出要“按照国家对推进事业单位改革的总体指导思想，深化改革，理顺公办养老机构管理体制和运行机制”，“积极探索推进公办养老机构现代管理方式，积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营，培育发展专业化的养老服务经营管理机构”，“建立责任制和绩效评价制度，提高公共服务质量和效率，增强公办养老机构自身发展的生机和活力”。由此可看出民政部作为改革推动者的决心。
除了摒弃部门既得利益外，公办养老机构内部的管理者和工作人员也必须要舍得摒弃个人的既得利益，舍得丢掉公职人员身份和吃财政饭、端铁饭碗的舒适与实惠，树立优胜劣汰的市场竞争意识和服务意识。
之三：明确政府责任，加快建立和完善公共财政政策，勇于承担政府对基本养老服务的主体责任和建立崭新的投资方式。党的十七大提出了基本公共服务均等化的理念，实际上是明确了政府对广大人民群众所需要的基本公共服务理应承担的主体责任，老年人的基本养老服务需求作为社会基本公共服务的重要组成部分，各级政府也必须负起主体承担责任。
政府对基本养老服务的主体承担责任不等于包办包管。发展基本养老服务所需资金可能要政府全部支付或支付大部分，但却不一定非要政府直接经办。要按照“政事分离”的改革原则，改变政府过去的投资方式，遵循市场经济规律，采取公开招标、社会中介组织具体承办、政府监督的方式，把政府过去既是裁判员、又是运动员的角色分离开，使政府真正发挥宏观管理的行政职能，而不再陷于事务堆中拔不出脚来。
政府要在养老服务机构建设中做到“公建民营”，要求与市场经济相适应的公共财政体制和新型投资拨付机制必须尽快建立健全起来，这样才能使政府在该承担基本养老服务职能时就能够承担得起，承担后也能及时使投资方式按照改革后的招标兴建运营模式进行拨付并进行管理和监督。没有公共财政政策的支撑，养老机构的“公建”是无源之水；没有政府职能转变和投资方式的改变，“民营”也只能是空中楼阁。
之四：采取实际行动，加快实施公办养老机构内部的三项制度改革。公办养老机构的改革改制、在新办养老服务机构时实行“公建民营”，是一场养老服务领域的深刻革命，也是各种利益关系的重新调整。必须朝着改革发展的大方向去努力、去推动，并且从眼前急需做、而且能够做的局部改革或改良做起。过去几年一直在推动的公办养老机构内部的三项制度即管理制度、用人用工制度和分配制度的调整与改革，已取得了一些成效。继续把这三项制度改革坚定不移地进行下去，本着循序渐进的原则，努力把它引向深入，那么，改革渐进的量变一定会引起根本性的质变，一定会从局部改革推向整体的体制机制的根本性改革。
之五：制定标准规范，加强政府监管和监督。民办公助、公办民营或公建民营，都是要通过改革使养老服务机构获得又快又好的发展，使政府职能有一个根本的转变，实现政企分离和政事分离，使政府真正发挥宏观管理和行政监督的职能，实现养老服务事业管理规范化和运行机制市场化，增强养老机构的生机与活力。
要加快研究制订养老机构管理的一系列法律、法规和政策、标准、规范，使政府在推动养老服务社会化、专业化、规范化的改革进程中有所依循，在实施养老机构民办公助、公办民营或公建民营时有所把握。推进养老服务社会化，还必须要通过政策鼓励、优惠和政府的资源分配与资助，在养老服务机构、设施建设中加快实现投资主体的多元化，把社会资源更多地吸引到养老服务机构的建设中来，让全社会都来关心、参与、支持和兴办为老服务机构和设施。政府要大力培植和发展社会服务团体和民间组织，把第三部门的力量引导到养老服务中来，将国家已经举办或将要举办的养老服务机构、设施交给他们去经办和管理。同时，要加快养老服务机构的专业化建设，并积极推进养老服务机构规范化建设。通过制定一套完整的标准与规范体系，为政府加强监管和监督提供相关依据。