论行政权与司法权的关系

现代法学1997. 5・专论・

论行政权与司法权的关系

●　四川师范学院副教授　赵永行

　　在现代国家权力体系中, 立法权、行政权和司法

权各自承担着不同的职能, 并且在履行职能的过程中相互发生关系, 从而形成一定的权力格局。在国家权力格局中, 行政权与司法权处于何种地位? 它们相互之间是一种什么样的关系? 多视角、　　, 、行政、历史阶段的国家组织中, 各种权力因素所处的地位及其职能发挥的程度是不尽相同的。但是, 从整体上看, 这样国家权力体系还处于低级发展层次, 权力行为表象较单一, 相互关系还不甚明确。在奴隶社会, 生产力十分落后, 社会分工粗略, 国家管理非常简单, 整个国家权力为奴隶主掌握, 并且主要运用于镇压奴隶的反抗, 维护奴隶主阶级的统治, 因而其权力行为主要表现为暴政。封建社会生产力得到一定的发展, 社会分工有了一定的进步, 国家管理较之于奴隶社会也要复杂一些, 但是国家权力还没有进行科学的划分, 封建主控制着包括立法、行政和司法等　　注释:

①参见孙丁杰主编《:反金融欺诈与金融诈骗》, 中国检察出版社,1995年7月, 第764页。

ξψζ|②λ λ µ µ 参见John F. Markey “:Meney Laundering An Investi 2

gator ’s perpective ”,Criminal and Civil Investigation Handbook (second

edition ) ,Mc Graw -Hill ,Inc 1993.

权力因素在内的国家大权。作过程中素, , , 立, 裁。

随着社会生产力的发展, 社会分工更加细密, 国家管理日趋复杂, 客观要求改变封建国家那种权力格局。资产阶级思想家在反对封建专制主义的斗争中提出了分权学说, 促进了国家权力的分化。英国早期资产阶级思想家洛克认为, 为了防止滥用国家权力和出现专制的现象, 应当把国家权力分为立法权、执行权和联盟权。执行权严格地说就是执行法律的权利, 它既包括行政权, 又包括司法权, 但是在洛克的笔下多是指行政权。至于联盟权(外交权) 则是属于行政权的一个组成部分, 因此, 洛克的分权理论强调的是立法权与行政权的分立, 还未论及到司法权分立的问题。之所以如此, 原因在于洛克所处的那个时代, 立法权属于议会, 由资产阶级掌握, 而执行权属于贵族, 由君主控制。洛克强调立法权高

社,1995年5月, 第67-68页; 第10页。

⑨参见徐久生主编《:德国犯罪学研究探要》, 中国人民公安大学出版社,1995年4月, 第118页。

ζ{∼υλ λ λ

µ 参见高铭暄, [法]米海依尔・戴尔玛斯-马蒂主编:《经济犯罪和侵犯人身权利犯罪的国际化及其对策》, 中国人民公安大学出版社,1996年9月, 第230-231页; 第249页; 第290-295页。

|(增补本) , λ 参见王怀安等主编《:中华人民共和国法律全书》

吉林人民出版社, 1990年7月, 第293-307页。(中国政府已于1989年10月25日交存批准通知书) 。

}{λ µ 参见李素凤著《洗钱犯罪的趋向与预防》:, 载《江苏公安专科学校学报》,1996年第3期第39页。

ϖµ 参见孙膺杰、吴振兴主编《刑事法学大辞书》:, 延边大学出版社,1989年, 第147页。

ωξµ µ 参见(意) 贝卡里亚著《论犯罪与刑罚》:, 黄凤译, 中国大百科全书出版社,1993年6月, 第62页; 第104页。

ψµ 参见陈兴良著《刑法谦抑的价值蕴含》:, 载《现代法学》,1996年第3期第21页。

υ③λ 参见最高人民检察院办公厅编《:新刑法实务全书》, 红旗

出版社,1997年3月, 第378页。

④⑤参见高铭暄, [法]米海依尔・戴尔玛斯-马蒂主编《:经济犯罪和侵犯人身权利犯罪研究》, 中国人民公安大学出版社,1995年9月, 第304页。

⑥1970年10月27日, 美国联邦政府颁布了《银行记录和国外业务法》, 该法第一章和第二章为《银行保密法》。由于涉及到该法的合宪性问题和财政部执行该法的能力问题, 直到七十年代末美国政府才开始施行该法。

ω⑦λ 参见黄道秀等译《俄罗斯联邦刑法典》:, 中国法制出版社,

1996年12月, 第378页; 第10页。

⑧λϖ 参见罗结珍等译《:法国刑法典》, 中国人民公安大学出版

(本文责任编辑　唐忠民)

53

・专论・

于执行权并使两权相互牵制, 反映了新兴资产阶级在政治上分享统治权的要求。时代的局限性使洛克还没有认识到司法权作为独立的国家权力的重要性。法国资产阶级思想家孟德斯鸠在洛克分权理论的基础上, 正式提出把国家权力分为立法权、行政权、司法权, 并将它们分别授予不同的国家机关行使, 使之相互制衡。孟德斯鸠的分权理论弥补了洛克分权理论的缺陷, 把司法权置于与立法权、行政权相平行的地位, 并强调这三种权力相互制衡。司法权在孟德斯鸠的分权理论中第一次成为独立的国家权力, 这对于研究行政权与司法权的关系奠定了重要的基础。

夺取国家政权后, , , 、, 并且为资, 立法、行政、司法等权力因素在资产阶级国家中成为独立的国家权力。

种手续, 因此, 议会对内阁的监督、质询等不具有实质性控制权。由此可见, 英国内阁实际上控制着议会, 立法权高于行政权只是形式而已。其次, 行政权与司法权相互制约在程序上也有差异。英国司法较之于美国司法的独立性要弱些。尽管1701年的《王位继承法》宣布所谓法院独立的原则, 同时为了保证这种“独立”, 实行了法官终身制, 但是司法独立始终是不彻底的, , 他不是由议会任命, , 司法权在某种程, , , 无论其, 法院都无权过问, 也就是说, 司。因此, 英国司法权对行政权监督制约力较弱, 随着内阁和首相的行政权不断扩张与延伸, 这使本来独立性就弱的司法权无法与之抗衡。

美国是根据孟德斯鸠的分权理论构建国家权力体系的, 与英国有很大的不同。美国联邦宪法严格地划分了国家权力, 明确规定立法权由国会控制, 行政权由总统掌握, 司法权由法院行使。国会议员与总统分别由选民选举产生。国会与总统相互无隶属关系; 最高法官由总统任命, 须经国会同意, 无失职行为则终身任职。国会、总统、法官之间的关系表明国家立法权、行政权、司法权相互独立, 处于平行的地位, 三者相互制约, 以求权力平衡

。立法权与行政权的相互制约表现为:总统不仅拥有法案的批准权和否决权, 而且拥有立法建议权和可取得委任立法权, 同时, 总统的行政命令还与法律具有同等效力。总统任命的各类高级官员都必须经过参议院同意, 参议院可以对总统的违法行为进行弹劾, 总统与外国缔结的条约要经过参议院批准。此外, 众议院还掌握着对政府详细开支的全部经费表决权。立法权与司法权的相互制约表现较微妙。联邦最高法院的法官虽然由总统提名和任命, 但是要经过参议院同意, 参议员对高级官员的弹劾权, 可以施及法官和首席法官。与此相反, 法院对立法机关可以行使司法审查权, 联邦法院既有权对国会和州议会制定的法律进行审查, 又有权对包括宪法在内的各种法律作出解释。行政权与司法权的相互制约则表现较为突出。联邦最高法院的法官由总统任命, 体现了行政权对司法权的制约。另一方面, 联邦最高法院的九名法官实行终身任职, 有利于巩固司法的独立地位, 消除总统的权力对他们构成的威胁。联邦最高法官可以运用自己对宪法作出最终解释的特殊权力, 宣布政府行政法规、政策和行为违宪, 牵制总统和行政部门的行动, 还可以对违反法律的总统和一切政府

二

　　由于各国情况不同, 资产阶级国家在实施分权原则的过程中出现了差异。英国受洛克分权思想影响很深, 在构建国家权力体系时, 不是僵化地把国家权力分成三个部分, 而是使这三种权力相互独立, 又相互结合、相互控制。在不违背分权基本原则的前提下, 结合英国权力结构特点, 允许在不同的国家机构中有权力渗透, 以此实现国家职能和政局的稳定。因此, 从形式上看, 英国议会行使立法权, 表达国家意志, 立法权在国家权力体系中处于支配的地位。内阁与法院由议会产生, 分别行使行政权和司法权, 执行国家意志, 行政权和司法权在国家权力体系中处于从属地位。行政权与司法权并立, 各自在特定的领域内行使, 从而构成这两种权力相互制衡, 相互协调和配合的关系, 共同实现国家职能。但是从实质上看反差较大。首先, 英国的立法权并非高于行政权, 立法权与行政权趋向于融合, 掌握立法权的议会和掌握行政权的内阁与首相负有连带责任。按惯例内阁由议会下院多数党组阁, 首相由议会下院的多数党领袖担任, 内阁成员也是这个多数党的领导人, 这样就使立法机关与行政机关紧紧地联系在一起。如果内阁失去了下院的信任, 就必须要总辞职, 或者提请英王解散下院, 通过大选重新确定立法机关与行政机关的关系。由于执政的内阁就是下院多数党组成, 议会通过的议案绝大多数都是由内阁提出的, 所谓“审议”“、三读”只是一种形式或者履行一

54

・专论・

官员追究法律责任。行使普遍的司法审查权是美国

司法制度的一大特色, 在权力衡中起着重要的作用, 也表明美国的司法独立较之于英国要强得多。但是美国的司法权与宠大的行政权相比仍然还是处于弱势, 不能与之相平衡。

社会主义国家不搞三权分立, 但是并不否定国家权力可以进行科学的分工。根据马克思权力分工的原则, 社会主义国家在构建国家权力体系时, 仍然将国家权力划分为立法权、行政权和司法权, 分别由不同的国家机关行使。社会主义国家权力属于人民, 全部国家权力由人民的代表机关即权力机关行使。国家权力机关依照宪法选举产生行政机关和司法机关, 并赋予其相应的行政权和司法权, 因此家权力机关处于至高无上的地位机关处于从属的地位, 给自己行使, 权的基本格局, 立法权可以监督制约行政权和司法权, 而行政权和司法权都不能反向监督制约立法权。由于行政权与司法权并立, 处于平等的地位, 因而在理论上构成行政与司法权相互监督制约关系, 并且具体体现在社会主义国家宪法所规定的各自职权范围中。行政权和司法权中各自承担不同的职能, 具有不同的权力特征和运行规律。行政权依照行政法律规范行使, 组织和管理社会的公共事务, 维护社会公共利益和公共秩序。行政权较为活跃, 追求效率。司法权依照法律对行政权行使的合法性作出裁判, 对违法犯罪实施制裁, 较为严谨, 维护公正, 二者的共同目标都是为了实现人民的主权。因此, 社会主义国家行政权与司法权的这种相互监督制约关系与西方国家的权力制衡完全不同。西方国家的权力制衡着眼于权力相互牵制, 以求权力平衡, 而社会主义国家的行政权与司法权的相互监督制约包括但不仅是简单的限制和约束, 而且也是权力之间的相互配合。当然, 在社会主义国家现实权力生活中, 行政权的份量比司法权的份量要重得多, 这无疑增加了司法权监督制约行政权的难度。

综上所述, 从现代国家权力体系结构看, 无论是议会内阁制或是议会总统制的资产阶级国家, 还是实行“议行合一”制的社会主义国家, 行政权与司法权都是一种相互制约关系, 但是因政体和国体的不同, 在相互制约的性质、制约的方式、制约的程度上都存在着差异。因此, 研究行政权与司法权的关系必须将其置于不同类型国家的整个权力关系中进行考察。

三

　　我国的权力结构中行政机关和司法机关由国家权力机关产生, 行政权和司法权的行使必须对权力机关负责, 并受权力机关的监督制约, 这种权力结构决定了我国的权力制约不同于西方资产阶级国家。就行政权而言, 督、制约行政权的行使, , 行政权与, 而是一种单向制, 只有司法权监督制约行政权, 而。这种单向的监督制约主要在于实现行政诉讼的双重目的, 即维护行政管理相对人的合法权益, 监督、维护行政机关依法行使职权, 其方式是人民法院对具体行政行为的审查。在行政诉讼中, 司法权对行政权的监督制约是通过行政管理相对人提起的行政诉讼请求而介入的, 因此这种监督制约具有被动性。

司法权对行政权的监督制约符合权力运行的客观规律。权力作为支配人的力量, 从本质上看具有膨胀的属性, 在未受到控制时, 总是无限地扩张, 其效果具有破坏性。权力自身也有两重性, 一方面它与整个社会需要和共同利益相联系, 权力行使者可以运用权力维护公共利益, 推进社会各项事业的发

展。另一方面它使掌权者的群体利益和个人利益相联系, 权力行使既能维护掌权者的群体利益, 巩固其地位, 又能给掌权者个人带来荣誉、地位、利益, 因而权力又潜在着腐蚀性, 可能诱发各种腐败现象。权力潜在的扩张性和腐蚀性决定了权力行使应当有一定的界限和范围。但是, 一切有权力的人都容易滥于权力, 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此, 权力行使不仅要在量上确定一定的范围和标准, 而且还必须以权力约束权力才能防止权力的滥用。行政权力是国家赋予行政机关组织和管理社会公共事务的权力, 是国家为了维护公共利益和公共秩序而配置的, 它是一种具有强制性的指挥、命令、支配力量, 与一般权力具有共同的属性, 同样潜在着某种可能的扩张性和腐蚀性。但是行政权力还有特殊性, 它包括内容较多, 涉及的领域广泛, 运用的频率很高, 可以说行政管理权渗入了当今社会各个领域, 没有一种权力的行使会比行政权的行使那样广泛、经常。同时行政权的行使过程实际是对社会政治、经济、文化等资源利益的分配过程, 会直接影响公民、法人和其他组织的合法权益, 因此, 通过司法权对行政权的

55

・专论・

监督制约以保护行政管理相对人的合法权益, 保证行政机关依法行政是非常必要的。

司法权监督制约行政权是我国最基本的权力制约形式。我国司法权是国家权力的一个组成部分, 是国家权力机关即人民代表大会及其常务委员会赋予人民法院、人民检察院行使的, 或者说是国家权力机关制定的法律授权人民法院、人民检察院行使的。法律不是授权司法机关对行政权的行使的所有空间都实施监督制约, 司法权监督制约行政权是有一定的限度和范围的。以我国《行政诉讼法》的规定为例, 司法权监督制约行政权的范围仅仅限于行政主体针对行政管理相对人所做的具体行政行为。这里排除了对以下行政行为的监督:关制定的行政法规、束力的行政决定、法监督。会、施监督。、任免等内部管理行为和不产生法律效果的报告、通告等单纯的事实行为不实施司法监督。因为这类行政行为大部分是依据行政规章和其它行政规范性文件而言的, 同时所涉及的相关因素较多, 如果允许司法权介入, 就会干扰行政的内部管理。这表明我国司法权对行政权的审查功能是有限的, 与西方实行三权分立的国家司法权所具有的普遍审查功能完全不同。三是国防、外交等国家行为不能实施司法监督。因为这类行为不是一般意义的行政行为, 它关系到整体国家事务的重大问题, 具有很强的政治性, 往往是由最高国家行政机关作出经最高国家权力机关批准的决定, 如果由司法机关来判断, 必然造成司法权凌驾于立法权之上, 违背我国权力结构的原则。西方大陆法系国家也把具有高度政治性的国家行为排除在司法审查之外, 原因在于这类国家主张司法中立, 只以具体的法律争议为判断对象, 因而它们与我国所遵循的原则是不相同的。四是对法律、法规授权行政机关作出最终裁决的某些具体的行政行为不能实施司法监督。不仅如此《行政诉讼法》, 还规定, 对具体行政行为的司法监督原则上是对该行为是否合法进行审查, 而具体行政行为是否适当的问题, 法院

一般不予审查, 只有在行政处罚显失公正的情况下才适用司法审查。司法权对行政权实施监督制约只能在法律规定的范围内行使, 如果超越了范围, 就是违法无效的监督制约。

我国司法权和行政权都是独立的国家权力, 没有权力大小之分, 不存在从属关系, 这是司法权监督制约行政权的前提条件。司法机关经常与法律打交道, 精通法律条文和立法精神, 内部逻辑联系, , 并且在长, , 司法权监督。, 不为行、不直接行使对社会公, 无疑将自己置于当事人的权利义务、社会资源利益分配的矛盾冲突之外, 在行政诉讼中能以独特的身份处于超然的居间地位, 这是司法监督制约客观公正的基础。司法机关审理行政案件依据客观公正法定的行政诉讼程序, 这为行政诉讼获得公正合理的结果提供了重要保证。其次, 它具有权威性。民主制度常常与法治相联系, 法治的社会以法律为最高准则。司法活动严格按照法定程序进行, 并且依照法律判断是非, 决定了司法监督制约

具有权威性。无论是国家行政机关还是公民、法人和其他组织, 只要是以诉讼当事人的身份进入行政诉讼过程, 都必须要服从司法权威, 无视这种权威就是无视法律, 就要追究其法律责任。第三, 它具有补救性。司法审查是司法机关针对行政主体执行法律、行政法规以及行政规章所产生的某种法律后果而实施的审查, 与行政系统内部实施的监督制约有很大的不同, 它侧重于权力行为反馈后果的矫正与补偿, 能起到亡羊补牢的作用。

由此可见, 将行政权置于司法权的监督制约之下, 以法律制度约束行政权的行使, 这是实现行政法治化的的根本方向。对此问题从理论上深入研究, 在实践中不断完善提高, 对于防止行政权的滥用, 遏制腐败具有重要的现实意义。

(本文责任编辑　唐忠民)

56