自留地流转纠纷不属人民法院主管范围

——重庆二中院裁定李盛林与张文学合同纠纷案

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裁判要旨

自留地经营权的具体内容由国家政策进行调整，未纳入国家法律调整范围之内，故自留地流转纠纷不属人民法院主管范围。

案情

1995年2月李盛林与张文学签订合同并约定：张文学在李盛林位于重庆市万州区余家镇万安村88号的自留地内建房一间；占地面积66平方米；张文学在每年9月31日前按当年市价向李盛林支付150斤谷子的价款。合同签订后，张文学在李盛林的自留地上修建了房屋。1998年8月张文学提出建房申请，余家镇万安村第十四村民小组、万安村民委员会、万州区余家镇人民政府均同意张文学占用耕地46平方米建房。同年11月20日原重庆市万州区天城管理委员会万天管函〔1998〕180）号批复，同意张文学占用万州区余家镇万安村十四组耕地46平方米作为经商建房用地。同年12月21日原重庆市万州区天城建设委员会向张文学颁发了万天建规字〔98〕116号建设工程规划许可证：该房屋占地面积46平方米，建筑面积80平方米，层数2层，结构混合。2003年10月9日张文学与李正敖签订《房屋买卖协议》将余家镇万安路88号的房屋卖给李正敖，价款16800元。2004年1月8日李正敖缴纳了契税费600元。

2011年3月23日，李盛林向万州区人民法院起诉，请求确认其与张文学签订的合同无效，并由张文学归还其自留地66平方米。

裁判

重庆市万州区人民法院审理认为，起诉人李盛林将自留地转让给他人行为违法，虽然后来办理了一些手续，但都属于违法用地，与农村土地管理法律相违背。根据土地管理法第七十六条的规定，本案不属于人民法院主管范围。

万州区人民法院裁定：对李盛林的起诉，不予受理。

李盛林不服，提起上诉。

重庆市第二中级人民法院审理认为，自留地属于集体所有，参加集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。但是，自留地经营权的具体内容由国家政策进行调整，未纳入国家法律调整范围之内，故本案涉及的纠纷不属人民法院的主管范围。上诉人李盛林的上诉理由不能成立。

９月１日，重庆市第二中级人民法院裁定:驳回上诉，维持原裁定。

评析

１.自留地制度属国家政策调整范围

我国农村自留地的政策经历了一个过程，1955年11月9日《农业生产合作社示范章程草案》第十七条允许社员有自留地，而1958年8月中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决定》规定始，自留地制度被取消；1959年5、6月期间，中共中央发出《关于农业的五条紧急指示》等文件，恢复自留地制度；1960年3月，中央批转贵州省委《关于目前农村公共食堂情况的报告》，自留地制度被再次取消；1961年3月《农村人民公社工作条例（草案）》规定了农民自留地的长期经营权；“文化大革命”期间，自留地制度再度受到冲击；至十一届三中全会以后，农村自留地制度才被全面恢复。

考察自留地制度的发展历史可知，自留地制度的建立、取消、恢复均由国家政策进行规定，属于国家政策调整范围。

２.自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围

本案当事人因流转自留地而产生的纠纷具有民事财产关系的表象，基于私法领域“法无明文禁止皆自由”的法理以及民法通则第六条“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的规定，似可对本案合同效力进行司法判断。但是，现行法律对农村自留地的规定较为原则，相关法律依据仅有宪法第八条和土地管理法第八条第二款。前者规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”后者规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”现行法律、行政法规、地方性法规及司法解释等均未对农村集体经济组织成员经营自留地的方式和自留地经营权的具体内容作出规定，因自留地经营权的具体内容未被法律化，对“在法律规定的范围内经营自留地”中的“经营”方式是否包括“转让自留地使用权”的方式难以进行法律判断，故人民法院不宜对此类纠纷进行法律评价。根据1961年6月15日《农村人民公社工作条例（修正草案）》第三十八条“鼓励社员（农户）利用剩余时间和假日，发展家庭副业，增加社会产品，补助社员收入，活跃农村市场”的规定和自留地制度几次被取消又几次被恢复的政策背景可知，自留地政策的目的在于发展家庭副业，增加社会产品，补助社员收入。本案当事人流转自留地并用于非农建设，显不符自留地制度的政策目的。如能动司法认定自留地经营权流转合同无效，既直接与村民小组、村民委员会、余家镇人民政府同意张文学在李盛林自留地建房的行为，以及原重庆市万州区天城管理委员会、原重庆市万州区天城建设委员会的行政行为相冲突，又无异于从司法立场鼓励不诚信行为；如确认合同有效，无异于鼓励自留地使用权出让并占用自留地建房的行为，与土地管理法严格控制耕地用于非农建设的规定和自留地本来的政策目的不符。司法裁判处于两难境地，难保“两个效果”的统一。

综上，自留地制度主要属于国家政策调整范围，自留地经营权的具体内容未纳入国家法律调整范围，人民法院不宜对其进行法律评价。此类纠纷宜由相关行政机关依据国家政策进行调处，而不宜纳入人民法院主管范围。

本案案号：（2011）万民初字第5734号；(2011)渝二中法民终字第1627号

案例编写人：重庆市第二中级人民法院 向 亮 黄晓英

来源：《人民法院报》2011年9月15日第六版