厘清城镇化发展的八个关键性问题

32 厘清城镇化发展的八个关键性问题

2013-05-24 12:33:05

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问题一：观念冲突

中国经济时报：城镇化方面有哪些深层次的观念冲突？

周天勇：在观念上，我们的社会主义建设是立足于农村还是立足于城市，我认为存在长期的争论和摇摆不定。实际上，解放后的三十年是反城市化的，阻碍农民进城，除了外交和货币发行，工农商学兵都想在农民公社解决，采取一种城乡分割的模式。所以根深蒂固的是农业社会主义。改革开放前十年也是反城市化的，中间十年在犹豫，没有想好发展城市还是发展农村。后十年才认识到农民不转移不行，但是这里面又有一个重点是社会主义新农村建设。

十八大、新一届中央政府明确推进城镇化是我国未来经济发展非常重大的战略。我觉得真正确立了推进城镇化发展才能推进经济增长和持续发展。现在有反对城镇化，说城镇化过热，也有各种各样的疑虑，但实际上从社会发展的规律来看，人类从洞穴到游牧到定居农村再到城市是一个客观趋势，从现代居民的生活来讲，第一，孩子要享受良好的教育必须到城镇;第二，要享受好的医疗也要到城镇，深山老林的医疗非常缺乏;第三，一个人创业就业的机会，城市要远比农村多得多。

从经济的角度来看，首先，城市可以专业化分工协作，可以规模化，获得集中经济。只有规模化才能专业化。其次，基础设施的成本下降及其承载效率提高，一个农村建一个工厂，要修一条公路、拉一条电线、建一个污水厂，但是在城镇几百家企业，也是修一条公路、拉一条电线、建一个污水厂就解决问题了。对于企业来讲叫外部经济，对于社会总成本来讲是投资下降。另外，人们集中在城市里，信息集中、商品物资集中，大大节约了交易费用。所以城市化是个规律，是个趋势，也是不可抗拒的。从全世界来看，农业生产总值是下降的，从90％下降到2％－3％，甚至到1％，美国农业生产总值在整个国民经济中占1％－3％的范围。农业就业也在下降，从80％下降到1％－3％。还有，村庄数量在任何国家都是随着城市化的过程逐步减少、消亡，因为人们要迁移到城市，城市居住的人越来越多，像韩国、台湾城市化水平都达到95％。

我们现在的很多问题都是由于曾经的反城市化积累的。第一，我们现在第一产业占GDP比例是10％，但是就业比例大概在34％，这样一种比例说明我们有一大堆40－60多岁的人在从事农业，这是生产总值结构和就业结构严重扭曲。第二，城乡差距拉大的关键是很多的人创造很少的国民生产总值，农民分配这些比例少的财富，本身就是三分之一的城乡差距，这个城乡差距不是体制造成的，用体制改革的办法是没用的，在农村是天然的低收入人口，是历史造成的。也就是说，过去已经违反了规律，现在我们要顺着规律走，不能反之，要纠正我们过去反城市化这种客观趋势造成的影响。我的想法是城市化战略一定要坚定不移，从观念上进行调整，正确认识这个问题。这是第一个观念方面要解决的问题。

观念冲突中的第二个问题是，在推进城镇化的过程中，到底如何处理市场和政府的关系，这也是我们的潜意识影响我们行为的一个关键因素。城市化谁来推动？大家普遍认为应当由政府推动，政府制定规划，拉开城市框架，扩大城市面积，卖地，吸引开发商搞房地产，是政府垄断的卖地，不是通过市场供给和需求的卖地。总体来看，我们现在的城市化是政府主导，而且潜意识认为政府主导的城市化似乎是对的。

但是它出现一系列问题：一是有些城市发展起来了，但产业没有协同发展。产业是个市场调节的过程，企业家在哪个地方建企业交通成本最省、市场最近、工人技术熟练、工业基础设施好，这些都不是政府主导的，而是市场行为。二是政府推动城市化的结果可能使充分就业不能协调。充分就业是市场决定的，充分就业很关键的就是小商小贩、小店小铺、小企业、小制造业，这些小的东西更由市场调节。本来这有很多小商铺，引进一个沃尔玛，最后售货员减少，小老板减少。而且为了市容，为了街面好看，把小店都整理了，小制造业前店后厂都整合处理了，这是政府主导的城市化。这严重影响了就业。整理市容抓建设是政府推动的行为，但是就业是市场调节的行为，如果政府推动城市化不能和就业相协调的话，不处理好跟市场的关系的话，对就业有非常大的负面影响。三是现在这个政府主导城市化的结果是政府行政垄断卖地。我们的资金市场化、商品市场化、原材料市场化、劳动力市场化，但是土地资源配置没有市场化。土地还是政府行政寡头垄断，每年分土地资源指标，而不是多家竞争的市场。而且政府寡头行政垄断征地卖地和政府推动的城市化结合起来，导致卖地城市化，房地产过热，地价和房价越来越高。

以上这些问题的产生是我们理念上根深蒂固的，在思想上认为城市化由政府主导推动，忽视了市场在城市化中的作用。

观念冲突中的第三个问题是产权。我们在物权法上规定保护私人产权，在基本经济制度上也说是多种经营发展，但是我们在土地上的产权是不清的，而且城市化的核心与土地密切相关，大量农村人口要到城市，城市要扩张，要盖房、修交通、建工厂，几乎所有的城市化过程跟土地都是相关的。

我们在一个产权不清楚的格局下推动城市化会带来利益的剥夺，国有对集体所有、城市对农村、政府开发商对农民和城市居民的剥夺，这是不公平的。更重要的是，将导致如下问题：

第一，产权不清导致市场的混乱，市场经济就是契约经济，比如房产证都是契约，压到银行里，过70年失效了，还款没到期就失效了。再如遗产税，遗产税怎么交？50年收回国有，不是自己的遗产了，现在遗产税最大的就是房产，房产都是国家的，很多人没有考虑这个问题。

第二，既然是市场经济，要以市场为基础，为配置资源来推进城市化。城市化过程实际上是资源再分配过程。原来土地、工厂、劳动力都在农村，城市化过程是这些人到城市里重新分配，分配到更高的产业中去，土地原来都是农业，那么一部分土地要重新分配进入工业、交通、住宅，要重新分配。城市化是资源再分配的过程，这个过程一定要有市场机制作为配置资源的基础，政府不能在整个城市化过程中去配置资源，这就发生信号扭曲，效率很低。

第三，产权要清晰。市场经济产权清晰是基础，产权不清晰就没法建立契约，没有契约就没法用合同、抵押物来运转。

在这三个方面中，第一方面从中央层面上已经搞清楚了，第二、第三我认为从主导观念上没有搞清楚。总之，用一句话来总结就是：尊重规律，顺势而行，市场为主，明晰产权。

问题二：城镇化意义

中国经济时报：为什么要坚定不移地推进城镇化进程？

周天勇：我认为推动未来中国经济发展有四个因素：一是城镇化进程;二是有效率及活力的民营经济发展;三是科技创新;四是人民币的国际化，形成人民币经济。

为何说要坚定不移地推进城镇化进程呢？我认为，城市化有三大作用：一是城市化的过程是建设投资的过程。比如：工程的建设、道路的建设、交通的建设。二是城市化的过程是改变生活方式、提高收入、增加消费的过程。三是城市化过程对科技创新，聚集经济和规模经济，带来一些衍生的经济增长因素。城镇化的过程就是稳定的持续的，使我们经济增长速度不要特别低的动力来源。另外人们聚集到城市，创新因素活跃。

城镇化进程是唯一必然选择的途径。城镇化是未来发展的战略。我认为政界、学术界、商界一定要客观地认识其在未来中国经济社会发展中的重大意义。

问题三：城镇化模式

中国经济时报：传统城镇化模式还能继续下去吗？

周天勇：传统的推进城镇化模式是大规模的建设，企业不多就搞融资平台，把土地征收来然后抵押，成立开发公司，卖地借债，搞房地产。这样的城市化有一系列问题：一是土地面积的城市化，地面上的城市化发展水平快接近于日本，但是地下的基础设施水平跟日本差了几十年。二是建筑物的城市化，没有真正市民化。农民进来以后子女上不了学，医疗也麻烦，同时也没有享受到公共服务和社会保障。我们虽然统计有三亿多人来到城里，但是绝大部分没有自己的房子，住在地下室、公棚等等，居住条件恶劣。农村合作医疗在城镇的接续也很困难。城镇七亿人里有三亿多不是完全的市民，真正意义上的城市化只有30％。三是城市化和工业化没有协同发展。我认为大的工业化就是非农业产业化，特别是工业的发展，服务业的发展。有些城市发展起来了，但是产业没有发展起来。这是建筑土地的城市化的单兵突进，人的城市化与物的城市化之间的不平衡，产业城市化和城市空间的城市化不平衡，空间里面没内容。这就是传统城市化的问题。我们现在需要一种协调的城市化。

我认为新型城市化要有三个统筹：一是物的城市化与人的城市化统筹推进。调节教育医疗和其他公共服务资源在原市民与新市民间的重新分配。二是产业化和城市化要统筹推进。城市里要有产业，不能光建一堆建筑物，没产业城市就没有灵魂，有骨头没有肉。三是地面建筑和地下基础设施要统筹推进。包括雨污分流，污水管线和集中处理，地下管线走廊等等这些基础设施的投资和建设。

问题四：城镇化路径

中国经济时报：为什么城镇化需要总体战略、路线图、时间表？

周天勇：现在有个两难问题，即现在的城镇化由谁来制定？是政府机构来制定，还是发动民间智库来制定。政府制定是传统模式，发动民间研究机构能客观中立一些。我认为必须综合各方意见和集思广益，制定一个科学的城镇化发展战略，比如说考虑多长时间、城市化的人口比例达到多少、考虑体制变不变、未来半城市化和城市化怎么并轨、设多少市等等，这些都得有总体的目标，目标定好以后要有路径，路径是解决物的城市化、解决市民的城市化的关键思路。路径确定以后要有重大的措施，财政支出结构怎么调整，医疗保障体系怎么建立，只有这样才能一步一步地推进。

问题五：城镇化重点

中国经济时报：推进城镇化重点在发展小城镇是否准确？

周天勇：现在城镇化有两种倾向：一种是大城市，靠都市圈、城市带来推动经济增长，土地经济密度高、投入少。第二种就是小城镇，因为集中发展大城市面临就业、交通、环境资源的问题。我觉得这两种都是错误的。首先，人往哪里流动是一个市场调整的过程，哪里有就业机会，人就往哪里流动，这就是机会引导。其次是收入工资以及生活成本问题，收入高的地方，人口向其转移。最后是自己和后代的发展问题，主要是看自己发展有没有事业的机会，学校和教育水平如何，要对自己的下一代着想。越是农村、小城镇，就业和事业机会越少，收入水平低，教育质量不高；相反，城市越大，则越好。这是不以人的意志为转移，发展什么规模的城镇和城市，政府只能引导，但是绝对不可能主导。

小城镇面临几个问题：一是小城镇发展什么产业，从工业经济角度来看，小城镇、小城市不可能发展综合门类的产业，规模越大的城市，产业越能综合地得到发展。二是如果小城镇单独一两个产业它发展什么？哪个产业有优势，地理、资源、交通成本等等多种因素需要考虑。三是发展小城镇，引进产业，用什么优势吸引？没有产业怎么有就业机会？产业发展是一个市场调节的过程，政府不可能主导。

我觉得在发展大中城市还是重点发展小城镇道路的抉择上，一定要尊重市场调节人的迁移和产业发展的规律，不能逆行。

当然，控制大城市，第一，需要用经济手段，如家庭生活成本和收入的比较，如果对家庭生活成本政府补贴过多，甚至比小城市还要优厚，那么，人口只能往那里流动，不可能调节向小城镇。第二，地理上政治文化中心与经济中心要分离，否则，人口都往多中心叠加的城市集中，再加上建设的行政力量，规模无法控制。第三，曾经的地改市、市管县的体制，从税费分成、转移支付、行政审批、经济效率等各个方面，都形成了抑制县域经济和小城镇发展的体制障碍，要真想发展小城镇，首先要改革市管县为省直管县的新体制。

问题六：城乡统筹

中国经济时报：城镇化究竟怎样实现城乡统筹？

周天勇：我觉得城镇化中的城乡统筹，有几种不同的思路：一种是，加大农村的投入，重点放在农村，包括新农村建设，消除城乡之间的差异。第二种就是工业反哺农业，城市反哺农村。但是我觉得这两种思路，都是有问题的，都受到市场经济规律的约束和限制。第一，我觉得农业增加值占ＧＤＰ的比重下降是必然的，人的意志一点办法都没有。第二，农村能不能发展，工业和城市愿不愿意反哺农业和农村，基本上还是由市场调节决定的。工业企业和城市居民到农村去投资，是要赚钱的，不可能利益受损去反哺。如果农民弱势，一些去农村的企业，对农业和农民，盘剥会更加厉害。

我认为上述两种想法是静态的固定的思维方式，这种提法很好听，但是没有实际效果。因此要动态考虑问题，比如一个农民现在种６亩地，那么能不能通过转移人口统筹，让一个人种５０亩地呢，这样就能提高农村和农业的劳动力效率。第二个是首先要减少农业的劳动力，及农村的人口。农业本身发展，要规模化、现代化，基础就是要人口减少。更少的劳动力利用既定的资源，更少的农村人口分配规模经营后的产出，才能从根本上解决城乡差距。

问题七：土地体制

中国经济时报：为什么土地房屋体制改革是城镇化的关键？

周天勇：我认为现在城镇化过程中大量的矛盾都是由于土地和房屋体制不顺导致的，实际上就是土地体制所固有的两个问题：一是政府主导土地资源分配，二是土地产权不清。低价征地，而地价房价上涨，实际上就是转移了农民的相当多利益。一个未来社会极不稳定的隐患性的问题是，现在已经进城的３亿多农民人口没有住房，未来还有４亿左右农民要进城，怎么解决他们的居住，路线和方案，似乎还没有想好。有些国家是用贫民窟方式解决的，如巴西、印度等。有人提出，可以向新加坡学习，给他们建公、廉租房，甚至提出，政府建了，给每户分一套。这是一种乌托邦。中国的生产力水平还很低，人口太多，地区之间发展极不平衡，未来养老缺口将非常巨大。如果政府将教育、医疗、养老和住房，都背在自己身上，财政无疑会破产，下场会比希腊还要惨。

还有一个隐患是，如果不提前有一个解决６亿到７亿进城农民人口的住房问题的思路和综合性方案，任其发展下去，十到数十年后，７亿左右无自己住房的后进城人口租住２亿左右有多套房的城市原居民的房，形成食利的房主和将自己工资４０％交房东的佃民两个阶级。过去的城镇收入差距，将转入城市，形成新的收入和财富巨大差距。

防患于未然，必须改革土地和房屋体制。一要改造未利用土地，扩大土地供应，消除弱化目前土地指标分配带来的影响。二是全部土地国有化，然后延长土地使用年限，确权发证。三是所有土地平等入市、挂牌交易，都要按市场价格等价交换。四是废除政府土地出让金，改成房地产税及其交易税。不动产税的开征要有几个配套条件，延长住宅使用年限；房屋中所含的过高的出让金要退税；对低收入、退休和失业群体要有特殊政策。

另外，在解决中国城乡居民居者有其屋的问题上，要解放思想，允许小产权房和集资合作建房，只要符合规划和建设标准，自然人和法人可直接购地建设住宅等等。要解决中国７亿左右城镇化中人口的住房，多渠道、多种形式，发挥各方面的积极性，总比单一渠道、一个形式要好得多。何况，我们目前商品房的体制，以及建保障房的幻想，解决７亿左右人的住房问题，根本没有出路可走。

问题八：建设什么样的城镇化社会

中国经济时报：到底想建设一个什么样的城镇化社会？

周天勇：我认为需要建设一个充满活力的城市化，这个意思就是说，你把人弄到城市里以后，政府主导的福利化的城市化是不可持续的。两项制度的建立是非常重要的。一是教育公平。要加大教育的投入，把义务教育从９年扩大到１２年，要给每个人公平的、同等的能力，不能因为是穷人上不起高中、大学，而富人能上得起，导致富人的能力比穷人强，这样过去的城乡贫富差距就会在城镇中新移民的代际之间进行转移、继承。国家必须解决这方面的问题。比如农民的儿子成绩很好，可能上别的学校收费很高，但是可以上军校、师范、农业院校、矿业院校，国家在这方面应加大资助。这是建立公平社会的一项最重要的制度。

另一个是需要形成底层人士向上流动的制度，就是进入城镇的，都能干成事。政府要提供一种制度的条件，绝大部分人只要有能力，勤奋努力，就能够成功。主要指创业的准入条件、政府监管、税费水平等等创业的环境。如果政府设置的准入条件特别高，税费特别多，那么底层人士就失去了向上流动的通道。这个通道顺畅，才能产生更多的中小企业和中产阶层。

未来中国城镇人口达到８０％，每个人通过自己的努力可以实现美好生活，一小部分群体，国家帮助，要建设和形成一个人人努力、有竞争、有效率、有国家兜底的、充满活力的社会。

　　

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