WTO对我国行政立法的影响

作者：石佑启陈俊

当代法学 2002年01期

　　WTO奠基于GATT基础之上，继承GATT着力消除关税和非关税壁垒致力营建国际经济一体化大循环环境的成就并把GATT的通用原则扩大到与服务贸易有关的领域，强化了国际市场统一配置资料的功能，进一步减弱各国政府一贯很是张显的行政干预力，逐步推进全球经济一体化及其规则秩序的进程。WTO法律文件是当代以贸易自由化为坐标的最为全面的着重规范国际经贸关系的国际性规范准则，无论其基本原则还是具体协定、协议毫无例外都是奠基于市场导向的基础之上的，内在地要求各成员国政府善待通行市场经济规律，创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。可以说，随着中国入世进程的加速，最大的挑战是直面政府的挑战。WTO将对我国的立法，如经贸立法、知识产权立法乃至服务业和管理体制立法等产生深远影响。其中，行政立法作为贯穿其中的一条主线，模式转换责无旁贷。WTO规则的普适将有力推动对我国传统行政权力重新定位的走向。为顺应“入世”后的环境置换，必须在行政立法的观念、内容、程序等方面做出必要的调整。下文择其要者作一探讨。

　　一、大力转变和更新行政立法的观念

　　1、树立与WTO规则相协调的立法观念

　　WTO的各项规定、协议，无不要求各成员应以公开、统一、公平、合理的方式规范有关货物与服务贸易、知识产权保护等方面的法律、法规、行政规章、司法判决和政策措施等，以保证成员国的中央和地方政府及其部门遵守WTO的各项规定。我国加入WTO的过程，实际上是一个承诺按照国际游戏规则办事的过程，以此融入世界经济的一体化循环。为此，行政立法的观念和思路必然要有一场转换，即“由立法原则中的法律国家意识向法律世界意识转变。法律不仅是某一国家意志的体现，而且也是国际社会成员之间相互利益和各自需求协调的结果。”（注：参见　唐民皓主编：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社2000年版，第74页。）因此，我国在行政立法工作中必须认知一种新的法律观念。我国加入WTO后不但要求行政法规、规章必须与本国的高位阶法相一致，而且必须注意与我国参加的国际条约、协议和各项规则相协调，这是我国的国际承诺和国际义务。

　　2、树立法律关系各主体地位平等的立法观念

　　WTO的“国民待遇原则”和“非歧视原则”，要求缔约国的国有企业应当同非国有企业、外来企业在同一条件下展开竞争，不允许成员国行政权力偏袒国有或本地企业，制造不公平的竞争环境。当前，改善投资环境和大力引资已成为许多发展中国家的当务之急，而拥有健全、公平的法律保障制度则是衡量一国投资环境的重要尺度。“国民待遇、最惠国待遇、不歧视，以及与关贸总协定有关的透明性，都是自由主义市场模式的象征。”（注：［加］彼得.B.彭德：《中国与世贸组织：行政程序的重要性》，载《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会议文集》，第105页。）因此，不论是为改善投资环境以更多地吸引外资，还是为履行WTO规则的义务，我国今后的行政立法理念要大力张扬规则之透明度和可预测性。按照WTO非歧视贸易原则，所有市场主体在法律上的地位是平等的，不得对另一缔约方实施歧视待遇，不得对另一缔约方采用任何其他缔约方所不适用的优惠和限制措施。我国现行经贸法律、法规和规章中，法律关系主体的地位“内外有别”，对外企和内企适用不同规则，造成了内外资在具体权利义务上的不统一，享有国民待遇的外商投资企业可以享受国内企业无法享受的投资、税收等方面的优惠；（注：譬如在市场主体要素的立法方面，我国既有对内的《全民所有制工业企业法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》，也有对外的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外商投资企业法》。）法律关系主体的地位“内资”也有别，即内资企业中全民所有制企业与集体所有制企业、私营企业、个体工商户等法律地位也不完全平等。如长期来实行对外贸易经营权许可制度，把大多数国内普通企业挤出了竞争圈。（注：例如在旧有外贸经营体制、制度下，甚至迄今仍然没有明显改观之状况下，私营生产企业申请自营进出口权的入门条件相较国内同行国有、集体生产企业就要苛刻，被加上如销售收入、出口供货额等诸多考核标准。）我国加入WTO后，法律关系主体地位的平等应当成为行政立法之要项，不但要做到“内外平等”，而且应做到国内不同所有制企业之间法律地位的平等。总之，我们应适应WTO规则的要求，更新行政立法的观念和理念，使所制定的行政法规和规章与WTO规则与精神保持一致。

　　二、积极开展行政法规、规章的立、改、废工作

　　《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第16条第4款明确规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与WTO协定所附各协议中的义务相一致。”（注：Marrakech Agreement Establishing the Word Trade Organization,Art.16(4).）这可以认为是WTO规则体系对各成员国法律制度内容上的原则性要求。加入WTO后我国必须按WTO规则和我国做出的承诺办事，必须重新审视现有的法律、法规、行政规章和其他规范性文件，对于那些带有歧视性的、违反公平贸易原则的规定，尤其是那些不符合我国加入世界贸易组织过程中做出的承诺的规定，应尽快予以修改，甚至废除。（注：现中央有关行政管理机关正组织对我国现行法律、法规和政策进行清理，对明显与WTO法律规则不相符合的，将作相应修改，以便以法律、法规形式来确保WTO法律规则的执行。参见，《石广生向穆尔总干事表示世贸组织应协助中国早日成为其成员》，《人民日报》2000年2月18日。）我国的部门规章和行政规范性文件数以万计，其中相当一部分仍然是旧体制的产物，它们已经不适应市场经济发展的需要，甚至起阻碍和破坏性作用，完全可借加入WTO的机会进行清理，把带有部门和地方利益凸显行政干预的一批行政规章和行政命令果断清除。同时，今后立法上应逐步减少法规、规章中过多的有关审批、处罚的规定。

　　WTO是个规则导向型制度体系，各市场主体和政府都要依据事先的规则进行交易和管理。WTO规则的覆盖面极广，包括了货物贸易、服务贸易、知识产权、投资、反倾销、反补贴等诸多方面，今后还将涉及环境、劳工标准、电子商务等众多领域。我国现有的法律、法规和规章，在这些方面，要么缺乏，要么与WTO规则的要求还有一段距离。因此，在抓紧对现行法律、法规和规章进行清理、修改的同时，还要积极制定一批新的必备的法律、法规和规章。对我国现行法律、法规及规章尚没有规定而WTO协议又要求制定的事项，则必须及时创制新的规范。（注：杨解君：《加入WTO与中国行政法的任务》，《中国法学》2000年第6期。）我国目前在许多经济管理领域。如金融服务、政府采购、反垄断、技术标准等方面还是立法盲区，基本上依赖行政权力进行调整，缺乏连续性和可预测性。涉及服务贸易、保障措施、电信、保护集成电路布图设计等方面的立法同样是个盲区。对这些方面的法律规范我们就必须尽快制定，且在内容上必须满足WTO协议的要求。在对外贸易方面，我国应建立一套完整的法律体系，它以《对外贸易法》为核心，包括反倾销法、反补贴法、保障措施法、市场准入法、进出口货物原产地法、出口管制条例、进出口商品检验和检疫法、外贸发展基金和风险基金法、幼稚工业保护法、国际收入例外条例、国家安全例外条件、技术进出口法、国际服务贸易法、加工贸易法、边境贸易法、与贸易有关的环境保护和与贸易有关的知识产权法等多部法律、法规和规章。在海外投资、国际经济合作、对外援助方面，可以建立以海外投资法、对外援助法为核心，包括对外工程承包和劳务合作法、海外投资促进法、海外投资保险法、海外投资信贷法等在内的国际经济合作的法律体系。在上述方面，专靠全国人大及其常委会集中于特定的会期内通过正式复杂的三审程序制定法律是远远不够的。“国务院行政法规调整的社会关系和规定事项，远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体。国家和社会生活中的经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的社会关系和事项，只要不是带根本性的或相当重要一定要由宪法和法律来调整和规定的，行政法规都可以调整和规定。”（注：周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年第一版，第388页。）如果行政立法涉及到基本经济制度方面的内容，还可考虑通过全国人大及其常委会的授权渠道以有效发挥国务院立法程序相对简单、意见易于集中高效特点来适应大批全新规则的创制需求。同时，“中国是一个幅员辽阔、人口非常众多、各地情况很不平衡的国家，国务院承担着极为繁重的行政任务；直接领导现代化建设特别是直接领导体制改革工作，做好这些工作在相当大的程度上需要借助于发挥立法的作用。因此，应当给予国务院享有要求全国人大或其常委会赋予自己授权立法权的权力。（注：周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年第一版，第395页。）

　　三、进一步完善行政立法程序

　　行政立法程序，是指有权国家行政机关在制定行政法规和规章过程中所遵循的方式、步骤以及表现形式等各种要素的总称。（注：张权义主编：《行政法学》，法律出版社2000年版，第34页。）行政立法程序应由宪法、法律做出原则规定，然后再由配套的法规做出具体、详尽的规定，这样可以防止行政立法程序的任意性，又可以使行政立法程序的操作性更强一些。但目前我国还没有完整统一的行政法规和规章制定程序的法律。完善行政立法的程序，对保证行政立法的质量以及迎接入世挑战都具有重要意义。

　　1、科学编制行政立法规划

　　行政立法规划，是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制具有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第154页。）它的主要内容包括在一定时期里行政法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。编制立法规划通常由人民政府各主管部门分别提出建议，经政府法制机构通盘考虑，认真研究，综合协调，拟定草案，报同级人民政府审议确定。在我国加入WTO后，国家全局社会经济的运作和行政管理都将面临更加复杂的新问题。因此，在编制立法规划时，经常情况下缺少深入调研的立法项目提出部门必须注意借鉴国外市场经济成熟国家和地区的成功经验，参照国际通行的管理制度惯例，并充分听取有关部门和专家的意见，尽可能在有一定调研论证的基础上编制立法规划，科学合理地确定立法项目，减少后阶段立法工作的难度。根据实际经验，立法项目的选择，首先要认真研究每个立法项目的必要性，分清轻重缓急，有计划地进行。其次，要研究立法项目的可行性，看其立法主要条件是否成熟，特别是涉及立法项目的管理体制是否理顺、职权范围、调整对象是否清晰。最后，要明确该立法项目在法律、法规、规章体系中的地位，避免法规、规章相互之间的交叉和冲突。此外，规划应当具有一定的弹性和灵活性，允许起草部门根据形势变化的实际情况，对立法规划作相应调整、变更。

　　2、健全行政立法公开征求意见制度

　　在行政立法中公开征求专家和社会各界的意见，是进一步完善立法程序，保证立法决策民主化、科学化的重要途径。进行行政立法应充分发扬民主，广泛倾听群众对立法项目的建议，征求群众对法规、规章制定和立法工作的意见，通过多种有效方式提高公众参与程度，更好地体现人民群众的意志。一是行政立法的草案应提前公布，并附以立法说明，具体包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便社会公众有充分的时间发表对特定立法事项的意见；二是将听取群众意见作为立法的必经环节，建立行政立法听证会制度，就行政法规、行政规章立法项目中重要的事项，召开公开的、允许行政相对人和利益关系人参加的听证会，听取行政相对人、利益关系人、有关专家和人民群众的意见；对涉及对外贸易的立法事项，还应当考虑重点听取相关涉外公司，包括外国公司、外国办事机构的意见。行政立法征求意见的事项，主要侧重涉及广大公众、企业和社会团体实际利益的行政管理措施、手段等，如重大事项审批制度、重大收费项目等；三是向公众公布对立法意见的处理结果；四是设置专门的立法咨询机关和咨询程序，对特别重要的立法进行专门的咨询并作为必经程序。事实上，以上要求已部分写入了我国《立法法》。

　　3、完善行政法规、规章的公布制度

　　公布是指行政法规和规章被通过后公开发布。公布的法律意义在于让人们知晓必须遵守和执行的行为规则。凡是未经公布的行政法律规范不能认为已经发生法律效力（注：应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第226页。）WTO中的透明度原则（注：该原则被帕格瓦蒂教授称作“德拉库拉原理”（19世纪英国作家Bram Stoder所著小说《德拉库拉》中的吸血鬼之王，见到阳光就害怕。），问题一旦曝光就会消失。），要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布，以使其他成员方政府和贸易经营者加以熟悉；各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应公布；各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。

　　透明度原则的目的是为了提高各成员方经济政策、法规与经济管理行为的可预见性和稳定性，防止和消除成员方政府的不公平管理造成的歧视待遇和由此给国际自由贸易带来的障碍，监督成员方政府执行WTO规则和原则体系。如《服务贸易总协定》第3条规定，在一般情况下，每一成员国必须将影响服务贸易总协定实施的有关法律、法规、规章以及所有签订的有关服务贸易的双边或多边协议，都最迟在它们生效以前给予公布；如不能公布，也应将此信息予以公布；并且应将对上述各方面的任何修改立即通知服务贸易理事会。在透明度原则的要求下，各国政府的临时性权力行为。如行政指令、行政实际做法、行政惯例都将受到约束。

　　我国在参加WTO谈判中，承诺了一个基本原则就是透明度原则。根据这项原则，加入WTO后，我国所有的涉外经济贸易法规、规章及其他规范性文件等必须透明。我国政府已经承诺，凡是不公布的，就不能执行。以往黑箱操作式的内部文件不能再制定实施，要确保整个市场经济在统一法制的基础上建立，在一个透明的基础上运行。

　　如果这种透明原则不能形成，我国就难以建立一个公平的市场体系，难以享受全球经济一体化带来的好处，这不容小觑。加入WTO后，一旦其他成员国发现我国有一个内部规定违背了WTO法律文件的规定，且我国又未将其对外公布，他们有权向WTO争端解决机构起诉我们，这类争端裁决结果显然对我国不利。而我国目前的情况是，正如有的学者所指出的，我国现有的行政法机制对涉及贸易的法律、法规、规章和其他规范性文件及一些行政决定在公开性方面已不能满足WTO中的透明度原则的要求。（注：于安：《WTO协定的国内实施问题》，《中国法学》2000年第3期。）对此，我国显然已作了一系列的努力，并在立法上作了相应的规定。我国政府还应进一步完善行政法规、规章的公布渠道，通过各种有效、便捷的途径和媒介对外公布。对涉及对外贸易的法规、规章、政策和措施，还应当尽可能翻译成英文或有关外国文字发布。目前，在地方政府网站中普遍没有英文版，从扩大对外贸易交往和适应中国加入WTO的需要，应当倡导在政府网站中开设英文网页。”（注：《地方政府网站，何不加个“英文版”》，《人民日报·华南新闻》1999年4月28日。）

　　总之，统一、优化、公开行政立法程序是应对入世的有效和必备之举。在立法规划的制定上，要更多地公布规划草案，听取公民的意见和建立；在立法起草阶段，要允许利害关系人以适当的方式发表意见；必要时打破过去行政垄断立法起草为主导模式来起草法案的做法，吸收专家学者的参与乃至主导；在立法审议阶段，要广泛让公民了解立法的情况，征求各方意见；在立法表决阶段，要允许公民旁观全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且要公布立法会议的议事记录。

作者介绍：石佑启　陈俊　北京大学法学院