财政与金融结课论文

中国农村小额贷款问题研究

小额信贷是信贷机构向低收入阶层和弱势群体(主要是低收入客户和个体经营者)提供一种可持续发展的金融服务方式,也是扶贫的重要手段。农村小额贷款始于20 世纪80 年代,国际上目前主要存在以孟加拉乡村银行为代表的“福利主义型”和以印尼人民银行、玻利维亚团结银行为代表的“制度主义型”两大派系。中国的农村小额贷款采用的孟加拉GB 模式,但据相关数据显示,近年来中国“三农”建设从正规渠道得到信贷资金非常困难,每年资金缺口达1 万亿元左右,引导民间资本参与涉农信贷,深化和完善农村金融体制改革,已成为建设社会主义新农村的当务之急。因此,对于农村小额贷款问题的研究具有重要的现实意义及实用价值。

一、中国农村小额信贷发展现状及存在问题

中国自1986 年起通过政府发放扶贫贴息贷款的方式全面开展扶贫工作,但由于其还款率不高,对财政拨款的依赖性强, 并没有实现对贫困户的持续性扶贫,收效甚微。1994 年初中国社会科学院率先在河北省易县进行农村小额贷款试验,参照孟加拉乡村银行“GB 模式”运作,针对贫困农户生产经营提供信贷资金支持,试点工作的成功掀起农村金融体制改革的先锋,经过10 多年的发展与实践,目前在我国约有32000 家农村信用社开展了农村小额贷款服务,几乎占到整个农村信用社的80 %,约有25 %的农户获得了这种方式的贷款,截至2005 年6 月末,全国农村信用社农户贷款高达8239 亿元,小额农户信用贷款达到1767 亿元。在采用“GB 模式”发展农村小额贷款的同时,我们必须看到我国在国情方面、所用扶持资金方面、资金运作载体方面与孟加拉国的差异,我国在农村小额贷款事件中有着自己的特点并面临着自身独有的问题,主要表现在以下几个方面:

1. 对农村小额贷款的需求结构性不足

首先,农村小额贷款并不能满足种养大户对于资金的需求,农户产业结构规模化、产业化的发展趋势,农业生产链条的 拉长,使得农村经济对资金需求呈现持续迅速扩张的态势,这不仅包括农户对信贷资金范围和额度的需求,还包括对贷款期限、利率及方式的期望目标;其次,小额贷款的承贷主体是以农业生产收入为主要来源的农户,而农业生产的高风险、低收益的特点,决定了其还款的风险,信用社出于安全性、效益性和流动性的考虑,限制对贫困农户的贷款支持,从而出现“贫困恶性循环”的现象。

2. 农户资信度评定缺乏统一的标准

准确评定农户的信用风险,是确保农村小额贷款安全运行的重要环节。中国农村的地域绵延、散落,很难对农户的信用状 况变化进行动态的监控,且目前中国的个人征信系统还不健全,实践中所采取的村党支部、村委会初审、信用社审定确定对农户的授信额度的办法具有较强的随意性,缺乏科学合理的评定标准,一些有权、有关系的人容易获得贷款,并逐渐形成“垒大户”状况,这不仅会引起农户的不满,同时为农村信用社带来风险。

3. 农村小额贷款的风险保障机制缺位

农业生产对自然条件的依赖性强,尤其是传统的种养殖业抵御自然灾害的能力较弱,不可抗拒的自然灾害容易导致农村 小额贷款的呆坏账,使农村信用社的盈利能力下降。同时,社会对农产品需求信息与农户生产信息的不对称,增大了农村小额贷款的市场风险。农业生产的高风险性与农村信用社的资金安全问题成为制约农户小额信用贷款的最尖锐矛盾。由于目前我国尚没有建立相应的农业贷款风险保障机制,严重制约了小额信用贷款在农村的推广。

4. 政府的相关政策措施还不到位

目前,我国在鼓励信用社发放农村小额贷款的同时,尚未出台相应的财政、税收和资金支持等相关配套政策。国家虽对 国有商业银行的不良贷款实行了资产剥离措施,但对信用社却无此政策。信用社历年亏损包袱沉重,支农贷款范围、难度、成本、潜在风险都很大,而国家又未在税赋方面给予优惠政策,补偿措施不到位。在我国实行的是有浮动的利率管理制度,信用社的贷款利率可以在一定区间内上浮,但规定农村小额贷款不准浮动或少浮动。信用社发放农村小额贷款的成本较高,其盈利能力在不发生较大自然灾害和农产品系统性市场风险的情况下,仅能实现保本微利,而一旦遇到农业风险不确定较大的情况,往往不能抵偿小额农贷筹资、费用和风险三项成本之和,因此信用社并不能保证农村小额贷款在经济上的持续性。

二、对国外农村小额贷款发展的研究分析

1. 国外小额贷款发展模式

小额信贷在上世纪70 年代发端于孟加拉国,是满足穷人信贷需求的一种信贷方式,贷款对象仅限于穷人,额度很小,无需 抵押。自创立以来,小额信贷受到了穷人的热烈欢迎,迅速推广到亚洲、非洲和拉丁美洲的许多发展中国家,成为一种非常有效的扶贫方式。数以千计的小额信贷项目力图把金融服务推进到那些以往得不到此类服务的贫民阶层中去。在世界各地实行的小额信贷模式有多种,主要有:以孟加拉国为代表的NGO 模式、以印尼人民银行为代表的正规金融机构模式、以印度国有农业和农村发展银行与非正规农户互助组结合为代表的正规金融机构+ 农户互助组织模式、以孟加拉政府的BRDB 和PKSF 为代表的国家小额信贷批发基金模式。

NGO 即非政府组织,孟加拉GB 是NGO 的一种,它以贷款小组为单位,由社区内社会经济地位相近的贫困农户自愿组成。小组成员相互帮助选择项目、监督项目实施、承担还贷责任;在小组基础上建立中心,作为贷款交易和技术培训的场所,提供小额信贷,但要求贷款农户分期还款,定期参加中心活动。对于遵守规则、项目成功且按时还贷的农户,给予连续放款激励。印尼人民银行是正规金融机构模式的代表,其总部对中央银行和财政部负责,下设地区人民银行、基层银行和村银行。村银行是基本经营单位,独立核算,自主决定贷款规模、期限和抵押,具体执行贷款发放与回收。实行商业贷款利率(年利率32 %)以覆盖成本;如果借款者在6 个月内都按时还款,银行将每月返回本金的5 %为奖励;储蓄利率根据存款额确定,存款越多,利率越高,并将储蓄作为发放贷款的主要资金来源。高利率和鼓励储蓄的政策,实现了该银行财务上的可持续性。印度国有农业和农村发展银行与非正规农户互助组相结合,通过其员工和合作伙伴(亦称互助促进机构,如基层商业银行、信用社、农户合作组织、NGO、准政府机构等) ,对由15 至20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和

建组培训,互助组内部先进行储蓄和贷款活动,由银行验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。银行对提供社会中介和金融中介服务的合作伙伴提供能力建设和员工培训支持,并对基层商业银行提供的小额贷款提供再贷款支持。BRDB 和PKSF 是孟加拉政府为集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金,推动小额信贷持续发展而建立的。BRDB的职能在于开展政府与国内外的发展机构合作,PKSF 仅对符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务,并通过现场调查、审计和会计报表对合作机构实行监督,帮助其制定长期发展规划,促进了小额信贷行业标准和最佳实践模式的推广,推动了小额信贷机构的良性竞争和可持续发展,也大幅度减少了小额信贷资金运作的设计成本。

2. 国外小额贷款模式的研究分析

从对国外小额贷款成功模式的研究我们可以发现,成功的商业可持续小额信贷机构应同时具备两个条件:一是项目具有 可持续性,二是项目有一定的覆盖率。所谓可持续性是指小额信贷从信贷操作中取得的收入能够抵补其操作费用、资金成本、贷款损失、通货膨胀带来的资产价值的减少,同时还能够有项目扩展的盈余资金。所谓覆盖率就是项目服务于特定的人群比例。国外的小额贷款模式主要具备以下特点:

(1)贷款针对穷人,贷款抵押担保形式灵活。孟加拉国的小额信贷面向贫困地区的极贫户,强调以贫困妇女作为主要贷款 对象;印度尼西亚人民银行被视为福利主义的代表,其贷款对象一般是在农村收入较低的20 %人群中选择有还贷能力,而正规金融系统无法覆盖的小农;马来西亚利用孟加拉乡村银行模式实施的AIM 扶贫项目,其对象为国家贫困线以下80 %最贫困的人口。贷款针对贫困人口,为解决抵押担保和风险的问题,银行通常采取社会担保、动产抵押等形式作为抵押品的替代形式。

(2)银行利用各种风险管理工具的组合来降低贷款的风险。贷款规模最小仅有50 美元,且贷款期限较短,大致适合于3 - 12 个月的周期;奖励按时还款以将来有权使用更高的额度;获__________得贷款需要有相应的存款保证金,数额与借款数额成比例;由穷人组成的自愿互助小组定期开小组会议,对于逾期的还款给予处罚,拒绝给予更高的贷款额度;对借款者给予金融和商业经营方面技能的培训;在贷款利率选择上充分考虑风险因素,在评估贷款申请时,考虑到申请人的资产、申请项目预计的现金流、申请人的信用等因素;放款方法多样,有个人放款、小组放款,并在村级建立代办机构或二级信用机构;就金融产品而言,提供比较灵活的满足借款人需要和存款人需要的产品。

(3)以非政府组织为主体,完全按照市场化经营。尽管成功的小额信贷模式都有政府支持,但以NGO 为主体,以金融市场 规则为基础独立运行是其基本特征和当前主流。孟加拉的GB是市场化运行的典型;巴基斯坦从事类似于GB 活动最有效的组织是非盈利、非政府的第一妇女银行;印度成功的小额信贷组织———“自我就业妇女协会”是一个非盈利、非政府的准金融机构。国际经验表明,即使政府实施小额信贷项目,也应以非政府组织和市场化运作为基础。以NGO 为主体,以市场化经营为基础,包括政府在内的多种组织及其运行形式,相互配合,各司其职,各负其责,共同构成一个有机的组织和制度体系是小额信贷的最优模式。

(4)政府的相关配套措施完备。孟加拉国政府大力支持GB的发展,在资金上,以4 %～5 %的利息向GB 提供贷款,累计已 超过50 亿塔卡;在法律上,允许GB 以非政府组织的形式从事金融活动;在政策方面,对GB 提供免税的优惠政策;同时政府为支持GB 的发展,成立了政府小额信贷组织BRDB 和PKSF 以及政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目。马来西亚用GB 模式实施的AJM 扶贫项目,全部资本中,政府的无息贷款约占59 %,其规模和影响仅次于孟加拉国的GB。

(5)对穷人的投资、理财给予指导,提高穷人素质。贫困的主要原因是穷人素质低下,在有少数收入时不善投资和管理。 因此对于没有储蓄观念的穷人来说,在提供信贷支持时帮助其寻找投资项目,在项目实施获得收入后,要求他们定期、少量储蓄,不仅是小额信贷机构扩大资金来源的手段,更是帮助穷人了解储蓄和资本积累方式的一种手段。巴基斯坦MARVI 福利协会的此做法受到了国际组织的普遍推崇。现在,ILO 正在孟加拉国、哥伦比亚、尼泊尔、印度尼西亚推广这个经验,并已经开始在中国进行试验。

三、发展我国农村小额贷款的对策思考

针对我国在农村小额贷款发展上存在的问题,借鉴国外在此方面的成功经验,建议如下:

1. 加快管理机制创新,注重解决农村资金供给与需求的矛盾

首先要取消对信用社组织资金的歧视性限制政策,下放财政性存款的管理权,地方财政性存款交给信用社办理,特别是乡 (镇)财政金库要由信用社代理;其次,建议国家将政策性扶贫专项资金交给信用社发放,由信用社对支农信贷资金统筹管理,并增加手续费收入;第三,增加支农再贷款,改进支农再贷款管理办法,使之与农村经济特点相适应;第四,撤销邮政储蓄县以下机构网点,降低邮政储蓄存款转存中央银行的利率,减少农村资金分流;第五,允许信用社在上级主管部门的统筹指导下进行资金调剂,以提高一定范围内信用社资金的整体利用率。

2. 加强农村信用环境建设,对小额信用贷款进行监督管理积极开展“信用村”、“信用户”的评定工作,在全社会营造一 种“守信光荣、失信可耻”的良好氛围。信用社可以在村“两委”的配合下,通过建立农村信用评定委员会、建立农户信用档案、评定信用户、核定其授信额度、发放信用贷款证、在授信期内信用社根据授信额度发放农户小额信用贷款。这种方式在操作程序上可以有效防范信贷过程中的内部道德风险和信息不对称。同时,对于单笔贷款做好事前、事中、事后的严格管理和监督,经常深入农户掌握和了解其生产经营和贷款使用情况,确保农村小额贷款按规定用途和要求使用。

3. 完善对农户的贷款激励机制,增强信用社发放贷款的信心

各级政府及信用社要通过培训宣传等手段,让农户充分了解到如能按时还款可以享受到利率优惠、资信升级、再次贷款便利等方面的好处,实现对借款客户偿还贷款的充分激励,以建立农户主动偿还贷款的激励和贷款自动偿还机制,克服因激励不足可能带来的拖欠。同时,要加强小组联保贷款制度、贷款公示制度的推进,利用社会压力促进农户还款,从而增强

出于资金安全性、盈利性考虑的信用社发放贷款的信心。

4. 完善农村小额贷款的风险分担机制

为了分散和规避农业生产经营的特有风险,可以在农村推行农业意外保险制度,扩大承担风险的主体,提高贷款当事人抵 抗风险的能力,使农业风险由信用社和保险公司来共同承担,同时做好信用社资本金的补充,完善呆、坏账准备金制度。

5. 政府应支持农村小额贷款的发展,并给予政策配套措施

我国应探索建立农村小额贷款的风险补偿机制,可首先由地方政府试点建立风险补偿基金,用于弥补因自然灾害等不可 抗拒原因形成的农村小额贷款损失,同时可以考虑对新增的小额贷款给予贴息优惠;税收方面,政府税务部门可以考虑对信用社的农业贷款与非农业贷款实行差别税率政策,或者免征支农信贷收入的营业税及相关附加税,使信用社的利益得到保障,从而保障农村小额贷款在经济上的可持续性。□要思想和“以人为本”发展观,建设社会主义和谐社会的重要举 措。只有这样,才能真正体现社会保障的“社会”化程度,在全国范围内营造一种重视农村社会保障的氛围。同时,各部门应相互支持和配合,不要只顾眼前利益,而使长远利益和群众利益受到损害。对于广大农民来讲,农村社会保障制度的建立意味着农民必须从传统的保障意识转为现代保障意识,农民的生活习惯和价值观念都要发生深刻的变化。因此应采取广泛而深入的宣传教育,增强农民的社会保障意识,提高其参加相应社会保障项目的积极性。

4. 农村社会保障制度责任社会化

农村社会保障责任必须由国家、集体、个人来协调承担。个人责任在于个人参与,包括经济上的、服务上和管理上的参与。集体资助则体现了社区对个人的责任,但集体承担的资金比例应视社区经济发展的状况而定。在现阶段,国家对农村社会保障主要起宏观调控和指导的作用,通过制定政策、法律为农村社会保障创造一个良好的环境,在资金支持方而,仅限于农村社会救济及优抚等项目。当农村市场经济高度发展了,国家财政实力增强了,还是应加强国家对农村社会保障的责任,如对农村社会保险等项目提供资金支持。同时,我们还应提倡和鼓励广大居民发扬互助共济的精神。□