英国金融监管机制改革的实践与启示

作者：余海斌王慧琴

现代金融 2011年05期

　　2007年美国次贷危机引发全球金融危机以来，英国金融与经济受到极大影响，尤其是对英国金融监管机制造成巨大冲击。虽然英国不是这次全球金融危机的发源地，在金融产品创新尤其是资产证券化产品创新方面不如美国，但由于美国次贷类资产证券化创新产品是欧洲主要的投资对象之一，英国对美国金融创新产品投资比重较高，导致蒙受了巨大损失。自2008年以来，英国对金融监管机制进行了一系列改革，对于2010年所提出的金融新改革方案仍在推进过程中，这不仅是金融产品创新的监管需求，更是监管深化理论在监管实践的反映，对于我国金融监管及金融发展具有重要的启示意义。

　　一、英国2008年～2010年金融监管改革演进及未来趋势

　　2007年美国次贷危机爆发后，作为英国五大抵押贷款金融机构之一的北岩银行(Northern Rock)，由于流动资金不足引发挤兑危机，成为英国金融业的第一个受害者，紧跟着苏格兰哈里法克斯银行等相关银行也受到危机影响，引起英国对金融监管机制的反思与改革。2008年，英国议会颁布银行法特别条款，专门授权监管部门采取相关措施以应对这些受危机影响的银行。2009年2月，英国议会通过了2009年银行法，加强金融监管改革以全面应对全球金融危机；2009年3月，英国金融服务局公布了应对全球银行危机的监管措施专题报告；2009年7月8日，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书；2010年，英国颁布金融服务法以加强金融监管；2010年6月16日，英国财政大臣乔治·奥本斯宣布将对英国金融监管体系进行13年来最重要的改革，并将在两年内完成新监管架构的立法。

　　（一）2009年英国银行法对英国金融监管机制的改革。针对金融系统性风险(system-wide or systemic risk)，英国2009年银行法规定了英格兰银行作为中央银行，承担金融稳定职责，在英格兰银行理事会下面新成立金融稳定委员会(Financial Stability Committee，FSC)，由英格兰银行行长兼任委员会主席，专门负责防范金融系统风险。为落实英格兰银行的金融稳定监管权，英国2009年银行法授权英格兰银行对银行支付系统的监控职权，并建立健全银行支付系统监管机制、金融风险问题、银行的特别流动性支持机制、金融稳定监管协调和干预机制、金融稳定风险调查分析机制等。为防止金融风险的扩散及加强对危机的处理，英国2009年银行法建立了特别解决机制(Special Resolution Regime，SRR)、银行破产机制和破产银行赔偿机制，进一步强化了金融监管信息共享机制和监管协作机制等程序与内容。

　　（二）英国财政部对金融市场的改革。针对金融稳定与系统性风险，《改革金融市场》白皮书提出新成立一个金融稳定理事会(Council for Financial Stability，CFS)，由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成，以全面负责金融稳定方面的金融风险监控。为进一步控制金融系统性风险，白皮书提出，要扩大英国金融服务局对金融系统性风险的监管职权，加强金融市场的监管和金融风险传播的控制，增强金融市场的约束，提高银行抗风险的能力。白皮书还提出，要加强金融消费者利益保护机制改革，并加强欧洲监管合作和国际监管合作。

　　（三）英国2010年金融服务法及相关金融监管机制改革。针对改革金融市场白皮书所提出的政府对金融危机的原因分析，以及改革金融市场监管和消费者保护等一系列建议，英国于2010年4月出台了金融服务法(Financial Services Act 2010)，采纳了英国政府在2009年7月公开发表的改革金融市场白皮书的许多建议。一是增加英国金融服务局(FSA)维护金融稳定的新目标，增强公众对金融事务的了解，并规定了相关措施以满足FSA调整的新目标；二是规定了被批准监管执行人员的报酬，由FSA制定有关人员报酬的规则；三是规定了金融服务局提出有关金融危机的恢复和解决方案，并授予FSA禁止卖空或要求信息披露的权力；四是通过规定金融服务局的中止受管制活动的许可权，以及取消征收罚款和免除授权的限制等，加强金融服务局的纪律处分权力，由金融服务局对未经批准的个人从事控制性金融业务的行为进行处罚，或暂停公司及个人的部分业务活动或全部业务活动；五是通过采取规定消费者赔偿计划并明确信用卡计划的限制规定等措施，加强消费者保护；六是规定了特别解决机制的成本费用，并要求金融服务赔偿计划(FSCS)管理其他的相关计划的权力；七是规定了有关金融稳定信息的获取权及资产保护计划，金融服务局有权收集与金融稳定相关的有助于识别对英国金融市场构成潜在威胁的信息；八是对银行间(inter-bank)支付系统服务作了相关规定，并对2009年银行法作了修正等等。

　　（四）英国金融监管机制的改革趋势。2010年5月11日，英国保守党领袖卡梅伦接任首相职务后，应女王伊丽莎白二世的要求与自由民主党组建新一届政府。联合新政府执政后，开始了对英国金融监管机制的进一步改革。2010年6月16日，英国财政大臣乔治·奥本斯宣布将对英国金融监管体系进行13年来最重要的改革，主要内容是对英国金融服务局的现有监管职能进行分解，并将该局的监管职能转交给英国中央银行即英格兰银行。改革后，英国将新成立金融政策委员会(FPC)、审慎监管局(PRA)、消费者保护和市场管理局(CPMA)等三个新机构以负责英国金融监管事务。其中，金融政策委员会(FPC)和审慎监管局(PRA)将由英格兰银行负责成立，前者主要承担维持金融系统的稳定性职责并掌握宏观政策工具，后者主要负责金融公司的稳定性，并新增加一位英格兰银行副行长担任审慎监管局局长以负责审慎监管工作；消费者保护和市场管理局(CPMA)主要负责维持金融服务市场的信心。进一步改革加强了英格兰银行的金融监管权，但并不是回到英格兰银行历史上的全面监管职权状况，而英国金融服务局将不会以现在的形式存在于金融监管框架中，但统一的审慎监管和独立于政府之外这两点原则将保持不变。英国财政大臣奥斯本已经表示，将在两年内完成建立新管理架构的立法。

　　二、英国金融监管改革深化理论分析

　　自20世纪末60年代以来，由于自由主义思想的流行，造成了对金融监管的放松，推动了金融创新以及金融市场快速发展。1973年美国经济学家E.S·肖教授在《经济发展中的金融深化》中系统提出了金融深化理论，认为要实现经济增长，必须实现金融深化，政府应当放弃对金融市场与金融体系的干预和控制。然而，金融自由化不是无限制的自由发展，否则必然会引发金融危机。过度金融自由发展其实是自由主义思想对金融发展的一种误解。而英国金融监管机制改革以及美国等国家的改革，是对过度金融自由的一种纠正，其实不是监管严与松的问题，其实质是监管深化的一种实践反映。金融深化理论与实践都快速发展了，但是监管深化理论及实践却仍较为滞后，导致了金融风险过度积聚并引发金融危机。金融监管深化发展既不是无力监管也不是无限监管，监管深化要求监管的度要适当，而对于具体的监管方法、监管技术等则要不断发展。监管从监管深化理论框架来分析，英国金融监管改革推进了监管目标、监管机制、监管方法和技术等方面的监管深化。

　　（一）金融监管目标的深化。针对金融产品创新风险所引发的金融危机，英国金融监管改革突出强调系统性金融风险的监管，并首次将系统性风险纳入监管目标以维护金融稳定。针对该目标，英国强化了中央银行健全货币传导机制和作为最后贷款人在应对系统性金融风险中的作用，深化了货币政策与金融稳定之间的关系。

　　 （二）监管公平原则的深化。针对金融危机对金融市场消费者和储户的伤害，英国金融监管改革加强了对金融市场消费者和储户保护方面的监管改革，以促进监管保护市场公平原则的实现。英国金融改革提出成立新机构以专门负责对金融市场消费者和投资者的保护，并通过强化存款保险机制以加强对储户利益的保护。

　　（三）金融监管措施上的深化。在具体的金融监管措施改革上，英国采取了完善会计准则和信息收集处理机制、提高监管技术、加强监管部门的协调能力与金融危机处置能力等具体改革措施，以应对金融风险与金融危机。针对金融机构资产负债表的不透明性和表外业务的风险性，英国提出了修改会计标准、完善会计准则的改革措施；针对金融信息不到位的问题，英国改革方案强化了金融信息收集处理机制，提出了扩大金融市场主体对更多的金融信息获取渠道、监管部门对相关金融信息的收集和处理机制、金融机构扩大相关信息的公开披露机制等；针对技术模型应用效果不佳无法准确测量金融风险或预测金融危机的缺陷，改革方案提出要提高银行资本金比例、银行流动性要求和杠杆率要求，以及要求银行资本金的计算中应包括表外业务等，促进强化资本监管标准的科学性和技术性，同时还要求金融机构在经济扩张时期增加资本金，在经济低迷时期相应降低资本金，以建立逆周期监管机制；针对国内多个监管部门之间及监管部门与相关部门之间的协调问题，英国提出加强金融服务局与财政部及中央银行之间的监管协调机制以防止监管套利；针对金融危机处置不力的现状，英国在加强“常态监管”的同时，重视小概率极端金融风险事件的应对与处理。英国在扩大监管部门处置权力的同时，还通过了危机处置各程序的应用条件的限制性规定，以加强对金融危机处置权力的制约，防止监管权力的滥用，体现了监管深化而不是监管无限的理念。此外，针对金融全球化的发展，英国还提出了加强金融监管国际协调与合作的改革措施，如加强金融机构会计准则具体规定上的协调与合作，以防监管套利等。

　　三、英国金融监管深化对我国的启示

　　（一）金融创新与金融监管改革的启示。虽然是金融创新产品引发了金融危机，但英国金融监管改革方案并没有禁止金融产品创新，而是从加强监管的角度来控制金融产品创新引起的金融风险，从监管角度来保护和促进金融产品创新，从而更好地推动金融市场及市场经济的发展。从英国监管机制改革方向来看，除了加强国内金融监管以外，还提出加强国际金融监管协调以促进国内金融市场的发展，不仅要完善本国金融监管体系以推动本国金融市场的进一步发展，更在于维护英国在国际金融体系中的地位和利益。

　　（二）系统性风险监管的启示。虽然英国提出了系统性风险监管目标并提出了“系统重要性”金融机构的概念。但对于系统性金融风险的监管机制、监管程序、监管模型等都还有待进一步改革深化，对于系统性金融风险的概念内涵、识别、监管方法与技术模型等都还缺乏深入的理论研究与实践探讨，对于“系统重要性”金融机构的范围和相应的监管措施及监管成效还有待实践检验。

　　（三）监管模式与机制的启示。从英国金融监管改革来看，英国仍维持统一监管模式并进一步加强统一监管机制改革，由于监管统一、监管信息共享程度高及监管人员培训、管理费用少等，有利于防止监管权力出现重叠或真空，有利于及时对金融产品创新风险作出反应，有利于降低监管成本，较适合于混业经营的监管。但统一监管需要加强监管权力的制约，监管难度系数大。而分业监管模式与机制如美国金融监管改革则有利于监管权相互制约，有利于提高分业监管的专业水平等，但分业监管需要加强监管协调，防止监管真空或监管重叠。从英国金融监管改革的内容来看，监管模式与机制的边界越来越模糊，如英国2010年监管改革提出新成立3个监管机构负责监管。因此，监管模式与机制需要各国针对本国客观实际进行设计。

　　（四）监管技术等监管措施的启示。如英国金融监管历来强调运用监管机构和监管人员的专业判断力和监管经验，而美国则注重严格的数量分析和模型分析。但从英国金融监管改革来看，改革的具体监管措施既与美国等国存在不同，但也有一致的发展方向，如G20峰会达成的资本金监管标准等。

作者介绍：余海斌 上海社会科学院经济学博士 王慧琴 同济大学经济与管理学院博士