战略导向的政府绩效管理_动因_模式及特点

　2010年　第　　总第

5期

200期

兰　州　学　刊LanzhouxuekanNo.05　2010

General.No.200　

战略导向的政府绩效管理:动因、模式及特点

方振邦　鲍春雷

(中国人民大学　公共管理学院,北京　100872)

[摘要]　在战略思维的逐渐兴起以及绩效管理科学化迫切需求的双重作用下,源于企业的战略性绩效管理思想逐渐为政府部门所关注,实践界和理论界都为此进行了有益的尝试和积极的探索,为政府部门战略性绩效管理体系的引入和推广提供了有益借鉴。通过参考这些研究成果和实践经验,并结合企业战略性绩效管理模式和政府部门的实际情况,深入探讨了政府部门战略性绩效管理的模式、内容及特点。

[关键词]　战略;政府绩效管理;动因;模式;特点

[中图分类号]C931　　〔文献标识码〕A　　〔文章编号〕1005-3492(2010)05-0047-04　[收稿日期]　2010-01-15[作者简介]方振邦,男,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,主要研究方向为组织理论、绩效管理、公共组织人力资源管理;鲍春雷,男,中国人民大学公共管理学院公共组织与人力资源专业博士生,主要研究方向为组织理论与组织行为、政府绩效管理。

[基金项目]国家社会科学基金项目“平衡计分卡中国化模式构建及其在领导干部绩效评估中的应用”。(09BZZ044)　　战略性绩效管理是很多企业所普遍采用的绩效管理范

式,其基本思想是通过设定战略目标来科学地引导绩效评估,同时利用绩效管理系统来促进组织战略的达成,将战略管理与绩效管理有机地结合起来。随着政府部门外部环境压力的不断增加以及内部管理科学化的迫切需求,战略性绩效管理必将会成为政府落实工作思路、改善绩效状况、提升管理水平以及增强服务意识的重要方式。

一、战略性政府绩效管理的动因

20世纪80年代,西方各国政府一方面面临着全球化、信息化、市场化和知识经济兴起带来的挑战,另一方面则普遍为高额财政赤字、低效率、管理失控,以及由此引起的社会公众对政府提供高质量服务能力失去信心等问题所困扰。为迎接挑战、摆脱困境,西方各国相继兴起了一场以追求“3E”(Economy、Efficiency、Effectiveness)为目标的“新公共管理”运动。这场运动以采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征。[1]受其影响,在企业盛行的战略管理思维和绩效管理手段被引入到政府部门,而正是在日益兴起的战略思维影响下和绩效管理的科学化要求下,战略性绩效管理思想进入政府部门成为大势所趋。

(一)政府部门战略思维的兴起

传统的公共行政是内部取向,关注行政过程和日常管理,政府部门经常处于墨守成规和照章办事的短期行为中,很少去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过资源的优化配置去实现目标,战略管理的意识十分淡薄。20世纪80年代以后,公共管理的实践及环境发生了新变化,信息化和经济全球化导致了政府部门外部环境的不确定性日益加大,公众的监督和舆论的批评使政府部门面临的压力不断增强。同时,随着各种政府改革运动的全面展开,政府部门尤其是政府的职能、角色、地位、组织结构及其与社会的关系都

发生了深刻的变化。任何政府部门都不能再像过去那样对自身的生存、发展和未来高枕无忧,组织必须认真考虑其所面临外部环境中的机遇和威胁、组织内部的优势与劣势,为

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组织的长远目标和未来发展做好充分地准备。因此,寻找

和确定组织的发展目标及实现路径,增强组织灵活性、能动性和适应性,提高组织核心竞争力,就成为新的管理环境下政府部门所必须面对的任务和内容。在这种背景下,源于企业的战略管理思想由于很好地适应了新时期政府部门的内、外部要求,从而逐渐成为政府部门新的关注点。

战略思维的引入对政府部门有着十分积极的作用。首先,战略探讨的是组织在不确定的未来中如何定位的问题,它能够帮助政府部门的成员深入地理解组织,并将组织与其他组织区别开来,明确自身存在的目的与价值;其次,战略为政府部门提供了明确的方向,使组织及其成员的行动更具目的性和指向性,弥补了政府部门以往过于关注内部管理而忽视长期发展的弊端;再次,战略还为组织提供了一种途径,遵循这一途径,组织不但可以明辨达到目标所需实施的变革,还可以将这些变革付诸于实践;最后,战略可以使政府部门将组织各方的努力统一起来,满足人们对秩序和可预见性的需要,使组织能够统一行动,创造出一致性和连续性,并最终形成核心的竞争力。因此,自20世纪80年代开始,战略管理思想在政府部门受到了越来越广泛的关注,很多组织也都通过借鉴企业组织中的先进理念和方法,制定了自身的战略规划。

政府部门战略管理思想的兴起和应用推动了战略性绩效管理的发展:一方面,政府部门通过战略管理明确了工作重点,能够将主要精力和资源集中于最能为组织创造价值的领域,这些领域和工作正是组织进行绩效评价的核心内容;另一方面,战略性绩效管理正是帮助政府组织落实战略的有效方式,它通过将组织战略转化为每个人的具体工作目标,

并通过对工作目标的衡量、监控以及反馈等具体措施,促使组织全体为战略的达成贡献力量。

(二)政府部门绩效管理科学化的需求

绩效管理思想也是随着新公共管理运动的深入而被引入到政府部门,并且在不长的时间里在各类政府组织中获得了长足的发展,绩效精神也成为很多政府部门所共同奉行的价值信条。但是从目前来看,毕竟政府部门绩效管理的基础相对比较薄弱,同时由于公共管理的多元性和复杂性等特点,政府绩效管理在一些方面还存在不足,与科学化的目标还有一定的差距,具体体现在:

第一,绩效评估缺乏战略导向。与私人组织相比,政府部门面临着相对较低的生存压力,因而也缺乏为追求高质量工作产出而自发改进自身管理水平的动力。但是若要使政府部门的工作质量保持在相对较高的水平上,就只能由其上级单位或一些专门机构对其绩效进行监控或评价。因此,政府部门的绩效评估往往是通过外部评估的方式实现的。为了使各个部门间的绩效具有一定的可比性,外部评价通常采用的是统一的评价标准,对政府部门间共性的方面进行衡量。尽管这种评估方式有利于不同组织间的比较,使各部门能够通过比较认识到自身亟需改进的方面,但是这种方式也存在着一定的不足,毕竟各个政府部门作为独立的实体单位,其现实情况和发展思路都有所不同,共性考核将限制组织的个性发展,使很多政府部门向着趋同的方向发展。比如我国很多地方在硬性的经济指标要求下,不得不采取一些类似于全民招商引资的无奈之举,有的还甚至不惜以牺牲环境质量为代价。绩效评估缺乏战略导向将直接导致政府部门的工作思路不清,使其往往从上级要求而非自身具体状况来看待绩效评估,将绩效指标看成是组织的负担而非发展的动力。

第二,组织绩效与个人绩效相互脱节。随着政府部门绩效意识的不断加强,很多国家都先后采取了积极措施,通过立法及制度建设等方式来帮助政府部门实施绩效评估,要求各部门按照有关规定积极地对组织绩效和个人绩效进行评估和管理。但是,由于职能划分等问题,很多国家在政府绩效管理方面都有一个通病,就是组织绩效与个人绩效相互之间相互剥离、缺乏协同,对于组织绩效的考量往往是由上级主管部门或专门机构实施,而评估手段主要是采取“在绩效周期初期出绩效指标,绩效周期结束时对指标完成情况进行衡量”的办法;而对于个人绩效往往是由国家相应的管理部门出台统一的绩效考核办法,具体考核方式由各单位根据实际情况自行掌握。由于缺乏联系机制,政府部门很难将组织绩效与个人绩效联系起来,造成“组织绩效与个人绩效两张皮”的现象。对于组织来说,组织绩效与个人绩效存在着十分密切的联系,个人绩效应该是基于组织绩效的分解而产生,组织绩效则需要通过个人绩效的达成而实现,将两者人为地分割开来,会极大地影响考核的科学性。

第三,缺乏完整的绩效管理过程。很多政府部门还存在用绩效评价代替整个绩效管理过程的狭隘思想,认为绩效管理就是对组织或员工的工作绩效打分、排名,忽视了绩效管理在绩效提升上的重要作用。事实上,绩效评价只是由绩效计划、监控、评价和反馈构成的绩效管理全过程的一个环节。除了绩效评价,相关部门和人员应该就绩效评价的内容与被评价对象进行沟通,使其了解自己需要达成的目标是什么;

对被评价者的绩效进行监控,就绩效达成过程中的一些问题和看法进行沟通,帮助其实现绩效目标;对绩效评价的结果进行分析,并及时地反馈给被评价者,使其了解自身的优势与不足,帮助其实现绩效改进。如果上述这些环节,那么就会导致绩效管理的效应无法充分发挥,使绩效评价仅沦为对工作结果打分的工具,而在帮助组织或个人了解自身差距、改进绩效水平方面的作用被忽视,不利于组织绩效水平的持续改进。

面对上述问题,战略性绩效管理的引入将有助于改善这样的状况,它不仅能够弥补政府部门的绩效评估缺乏战略导向的不足,还能够通过组织与个人绩效的系统和各个绩效管理环节的整合,达成绩效管理的科学化。因此,绩效管理科学化的迫切需求也是导致政府部门愈发关注战略性绩效管理的一项重要因素。

二、战略性政府绩效管理的应用与研究现状

随着政府部门战略思维的逐渐兴起及其对科学化绩效管理的迫切需求,战略性绩效管理进入了政府部门的视野,并且在管理实践和理论研究方面都获得了迅速的发展,正逐渐成为帮助政府部门落实组织战略、强化绩效管理的新手段。

美国政府在1993年通过的《政府绩效与结果法案》(TheGovernmentPerformanceandResultActs,GPRA)中明确要求,每个政府机关都必须制定六年的战略计划,并据此制定出年度的绩效计划,最终根据各部门的年度绩效报告对其进行绩效结果进行评估。根据该法案的要求,各地、各级的政府部门都利用平衡计分卡、标杆管理、目标管理等各种方法与技术,开展了各具特色的战略性绩效管理实践,并大都取得了显著的成效。韩国也于近年来开始在各级政府机关开展战略性绩效管理,其主要做法是利用平衡计分卡技术,要求各个机关在界定自身的使命和愿景的基础上,确定本部门的战略目标,并将战略目标转化为具体的绩效目标,继而根据绩效目标导出一系列的绩效指标,然后在组织中由上至下、层层设计个人的绩效指标、目标值,并辅以相应的行动方案来帮助员工来完成指标,以期最终促进战略目标的达成。此外,包括英国、法国、澳大利亚、日本等国的一些政府部门也陆续开展了战略性绩效管理实践。

在实践不断深入的同时,一些学者和研究机构也通过理论研究,提出了适合于政府部门的战略性绩效管理模型。鉴于公共组织的复杂性以及在绩效定义和测量方面存在着诸

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多困难,英国学者Jackson和Palmer提出了“基于战略框架

的绩效管理模型”,该模型将战略管理和流程管理有效地整合在一起,并通过比较绩效指标所获得的信息实施持续地反馈。美国行政学会(AmericanSocietyforpublicAdministra-tion,ASPA)的“责任和绩效中心”(CenterforAccountability

[4]Performance,CAP)通过五年的研究和探索,也开发出一套

政府部门绩效管理的战略模型,该模型由环境分析、建立使命和愿景、设置目标体系、制定整合各种资源的行动方案、评估和测量结果、实施跟踪和监控这一逐级递进的过程所组成。此外,我国学者郝云宏和曲亮,

[5]

谢凤华和彭国甫[6]等

人也对政府部门战略性绩效管理的适用性、制度基础、框架体系、运行机理以及流程等进行了深入的探讨。

这些探索对战略性绩效管理在政府部门的应用起到了重要的推动作用,但是总体来看,这些研究和实践要么是缺

乏完整系统的理论模型,要么是没有技术层面的有效支撑,另外对战略性绩效管理体系中内部要件的内涵及其内在联系的讨论也不够深入。基于此,本文在现有研究和实践的基础上,结合政府部门的特点,借鉴企业组织中的战略性绩效框架,深入地探讨政府部门战略性绩效管理系统模型及特点。

三、战略性政府绩效管理的系统模式

战略性绩效管理是以一个系统的概念,将战略管理与绩效考核、组织绩效与个人绩效以及绩效管理中的各个环节有效地整合在一起,使各个构件共同发挥出整体的协同效应(如图1)。具体而言,该系统是由战略目标子系统和绩效管理子系统构成,二者通过战略性绩效管理工具被有效地联结在一起。此外,战略性绩效管理系统还受到政府部门所处的制度环境和组织环境的影响,分权化的制度基础和绩效导向的组织环境对战略性绩效管理效用的有效发挥都具有积极的促进作用

。

位界定,只有这样才能逐级分解和建立相应的绩效评价体系,确保绩效评价的科学性和公平性;另一方面,政府部门还需要打造以绩效为导向的组织文化,

[11]

通过绩效文化的激

励约束作用,使整个组织认识到战略性绩效管理既是帮助组织实现高水平绩效、提供高质量绩效的有效工具,又是为员工提供公平、健康的工作环境和发展机会的合理方式,从而认同并接受战略性绩效管理。

3.战略目标子系统。战略目标子系统是指与战略相关的一系列要素的集合,具体包括组织的使命、核心价值观、愿景以及战略,各要素之间相互关联、层层支撑,共同界定了组织的价值定位和发展方向,为组织的各项工作起到了清晰的导向作用。使命是组织存在的理由,它清晰地界定了政府部门的价值定位。例如,某卫生部门的使命“关爱百姓健康,提高生命质量”、某财政部门的使命“依法组织财政收入,保障公共支出,促进经济、社会协调发展”,都很好地反映了各自部门存在的真实目的。核心价值观是指引组织的永恒原则,反映了政府部门全体成员所拥有的深层信仰,它对于公共组织而言并不应是空洞的口号和标语,而是其组织文化最本质内涵的精确提炼。愿景是组织对未来的期望,是政府部门在未来一段时间内的发展蓝图和预期目标,它通过清晰、生动、形象的描述,激励政府部门全体成员为之努力和奋斗。战略是指组织为达成使命和愿景的一种显著优先权选择,是政府部门在可以预见的较长时期内所要集中精力做的事情。同企业一样,政府部门也受到资源的约束和限制,而若要更好地为其各方利益相关者提供公共产品和服务,组织就必须要把有限的资源投入到最能够创造价值的领域,以最大限度地满足其重要利益相关者的诉求。

4.绩效管理子系统。为了使战略目标能够有效地达成,组织必须采取有效的行为将战略具体落实,而在战略性绩效

图1　战略性绩效管理系统模式

管理的系统模型中,绩效管理子系统正是作为战略目标子系统的支持系统而存在的。组织的战略目标在绩效管理子系统中体现为一系列的指标和标准,绩效管理子系统通过系统内各个环节的综合运作过程将这些指标和标准在组织内部进行交流和沟通,成为每个部门和员工都能够理解和接受的语言,并通过事前和事后的各种管理控制手段对员工的行为起到有效引导作用,以促进绩效目标的实现和组织战略的达成。如图1所示,一个完整的绩效管理过程是由绩效计划、绩效监控、绩效评价和绩效反馈几个环节共同构成,各个环节通过有序的循环使战略性绩效管理的功能得以实现。另外,为了能够促进组织内部的绩效目标一致性,政府部门还应该通过对绩效目标承接和分解的方式,按照从组织到部门再到个人的逻辑顺序逐级建立绩效目标和指标,以实现组织内绩效管理的协同效应。

5.战略性绩效管理工具。为了将战略目标子系统和绩效管理子系统有效地联结起来,还需要借助战略性绩效管理工具的支持。所谓战略性管理工具,是指通过对组织战略的层层分解,将战略目标逐步转化为组织各级的绩效指标体系的工具或方法。从目前来看,应用得比较广泛并且极具功效的战略性绩效管理工具主要有目标管理、关键绩效指标和平衡计分卡三种。综合上述三种绩效管理工具来看,目标管理出现的时间较早,并由于理解简单、操作性强等特点,它在政府部门的应用非常广泛,美国在尼克松政府时期曾举国推行

1.制度基础。分权化的制度基础作为在政府部门实施战略性绩效管理的必要条件已经得到了很多学者的认同。

[6][7][8]

如果集权化程度较高,即下级政府部门面临较为

[9]

强势的上级,就会迫从于上级政府的绩效目标,而现实中

不同政府部门所面临的资源、环境等具体情况不尽相同,发展思路也未必一致,为其设定共性的、强控制力的绩效目标会限制下级政府的个性化发展。因此,适度的分权有利于政府部门根据自身的实际情况合理制定战略目标,并以此作为绩效考核的依据,实现战略性绩效管理。从目前来看,随着新公共管理运动的兴起,许多国家已采取分权制作为提高政府绩效的手段,前面所说的美、英等国都是其中的典型代表。在这种情况下,政府部门在评估自身绩效时不再仅仅是执行和听命于上级,而必须考虑对诸如回应、参与、效率、责任的

[5]多维度的社会需求的反应程度。

2.组织环境。除了具备分权化的制度基础,组织内部还必须拥有与战略性绩效管理相适应的组织文化、组织环境、

[10]

组织机构及运行程序等。在分权化的制度基础下,上级或

外部对政府部门的控制约束作用较低,如果组织自身也缺乏自发提升绩效的动力,那么它很难会引入战略性绩效管理体系,即便引入也必然是流于形式。因此,若要使战略性绩效管理体系在政府部门落地生根,就必须拥有与之相适应的组织环境:一方面,组织必须拥有清晰的结构和流程、明确的职

目标管理,而源于目标管理思想的“目标责任制”也是我国最早应用于政府部门绩效管理中的实践探索之一;KPI是企业组织中常用的绩效管理工具,近些年在政府部门的应用也日渐广泛,很多关于政府绩效衡量指标体系的设计研究都借鉴了KPI的思想;平衡计分卡是近年来才逐渐兴起的一种工具,但是凭借其理念的先进性和设计的科学性,迅速被很多政府部门所关注,美国、英国、韩国以及日本等一些国家的政府部门都引进并实施了平衡计分卡,我国一些政府部门也于近些年开始了平衡计分卡的应用探索。总体而言,上述几种工具在理念上各具特色、在方法上互有差异,从不同的角度对政府部门战略性绩效管理体系的构建起着重要的支持作用。几种工具之间也并无必然的优劣之分,组织应该根据自身的特点合理选择运用。随着管理实践的不断发展,各种工具在现代管理中日益呈现出一种综合运用的趋势。

四、战略性政府绩效管理的主要特点

根据政府部门的战略性绩效管理的基本理念和系统模型,政府部门的战略性绩效管理具有以下一些主要特点。

1.体现政府部门的战略性。战略性绩效管理体系的建立是以组织战略为起点,通过层层落实,将战略转化为各个层级的具体工作任务和可衡量的绩效指标体系,再通过绩效管理各个环节的循环作用,最终促进组织战略的达成。因此,战略性绩效管理思想能够使政府部门切实关注自己的战略,以全局的和长远的目光审视自己的现状和未来,摆脱以往过分拘泥于日常事务的狭隘思想和因注重短期利益而忽视长期发展的错误倾向,真正明确自身的发展方向和工作重点,将有限的资源投入到对组织最具价值的关键领域之中。

2.战略管理与绩效考核的协同性。战略性绩效管理体系的另一特点是能够实现战略与考核的协同。一方面,通过战略性绩效管理,组织能够确定绩效考核的重点,避免考核的形式化和盲目性,切实能够衡量组织最为关键的绩效领域;另一方面,绩效考核还能够促进战略的落实,它通过建立起从组织到个人的一整套评价体系,引导组织成员按照组织的工作要求进行工作,通过个人绩效指标的实现来促进组织战略的达成。

3.组织内绩效目标的一致性。组织是由各个层级共同构成的一个不可分割的有机整体,因而从组织到个人各个层级间的绩效也具有天然的内在联系,绩效管理系统只有在明确组织整体目标的前提下才能够对作为组织成员的个人的

行为进行定位。战略性绩效管理正是基于这一理念,它通过识别、衡量和传达组织的战略,对组织、部门以及个人的绩效进行逐步定位。它使组织成员认识到:只有对组织整体绩效做出贡献,部门的工作才有价值;只有和部门绩效建立联系,个人的工作才有意义。

4.完整的绩效管理过程。战略性绩效管理体系是将绩效管理看成是一个完整的绩效循环过程,而不仅仅是单一的绩效评价环节。在战略性绩效管理体系中,评价绩效只是绩效管理中的一部分,除了评价绩效外,达成绩效和改进绩效同样不能忽视。通过这样一个闭合循环的绩效管理过程,将使政府部门的绩效管理系统更加完整、更加科学,更有助于促进个人乃至组织绩效的实现与提升。参考文献

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〔责任编辑:刘俊沅〕

StrategicGovernmentPerformanceManagement:Agent,ModeandCharacteristic

FangZhenbang　BaoChunlei

Abstract:Withtheemergenceofstrategicthinkingandtheirdemandonscientificperformancemanagement,theconceptofstrategicperformancemanagement,inventedbycorporations,hasbeenintroducedintogovernment,asaresult,somestrategicpublicperformancemanagementsystemshasbeensetupinmanycountries,aswellaslotsofscholarsandinstitutionshavetriedtoexplorethemodelsinthisfield.Thispaperbasedonthesecontribu-tionsandexperiences,combinedgovernments'characterswiththecorporations'strategicperformancemanagementmodels,discussedthemode,contentsandcharacteristicsingovernment.

Keywords:government;strategy;performancemanagement;agent;mode;characteristic