浅析南京临时政府内阁制的作用

浅析南京临时政府内阁制的作用

摘要：辛亥革命后，人们对于建立一个全新的政府充满期待和争论。1911 年12 月3 日, 起义各省都督府代表会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》, 规定实行总统。制南京临时政府对最初实行的政治制度的探索具有很强的针对性。孙中山当选临时大总统不久，袁世凯就表现出对总统大全虎视眈眈。因此, 当宋教仁率领法制局经过一个月努力赶制出《中华民国临时约法》, 1912 年3 月11 日公布于众。《临时约法》对总统的权力做了明确限制，将政府体制由总统制改为内阁制，希望借此防止专制独裁的发生，但最终失败。尽管如此，临时政府从采取总统制到内阁制的行动体现了资产阶级为了实现中国民主统一的美好愿望和积极的探索。近现代史上，中国求民主、独立和富强的道路是曲折而艰辛的，我们应该看到内阁制的历史价值，综合的认识它的历史地位。

关键词：南京临时政府 内阁制 原因 作用

一、总统制转变为内阁制的原因

南京临时政府时期的人们, 看到了内阁制对于中国实现政治民主化的重大历史意义。总统制与内阁制虽然都是西方的民主政治制度, 但它们毕竟是两种不同的类型,。美国之所以采用总统制, 是因为美国系一个历史较短的国家, 没有经过封建时代, 没有封建专制传统, 当时独立的各个州, 需要有一个强有力的联邦行政首脑来加强统治, 故而美国采用总统制。而英国之所以采用内阁制, 是因为英国经历了近千年的封建统治时期, 即使在其实现君主立宪政体后, 国王仍是世袭的国家元首和武装部队总司令, 议会通过的法案必须经国王签署批准。如果英国不采用内阁制而行总统制的话, 则与君主制度相冲突。因此, 各个国家采用哪种类型的资产阶级民主政治制度, 一定要根据各国自己的具体情况, 不能强求一律。

以中国而言, 当时中国的国情具有两个显著的特征①: 首先, 国民经济中占优势的依然是小农经济, 小生产的生产方式是当时的主要社会基础。自19 世纪60 年代以来, 中国资本主义工业经济虽然有了某种程度的发展, 但在上海等为数不多的几个工业区改变不了中国小生产农业大国的性质。在农村, 尤其是内地许多地方仍然是封闭式的自给自足的小农经济。南京临时政府建立时期, 中国封建社会延续下来的这种个体经济和个体生产方式, 并没有得到多少改变, 它们的存在,仍然是专制独裁政体复活的客观物质基础。

其二, 由于小农经济的限制, 中国当时的国情表明, 专制独裁制度在中国复活是有着深厚的经济基础和思想基础的。在长达几千年的封建社会里束缚中国人, 在南京临时政府建立时期仍然在束缚着广大人民。经过维新变法运动和辛亥革命后, 资产阶级的民主政治观念虽已开始深入人心, 但这并不意味着民主思想已经战胜了封建思想。实际上, 除了原来的资产阶级革命派以及部分立宪派外, 绝大多数中国人还没有摆脱封建传统思想的束缚。封建皇权思想以及“君为臣纲”的思想在他们的头脑中还占据相当的地位。袁世凯后来称帝和张勋复辟, 都证明了这一点。 在这种社会基础之上, 如果没有一种适合中国国情类型的资产阶级政治制度, 就很难保证资产阶级民主政治的实现。南京临时政府建立时期的人们, 正是从袁世凯野心中看到了总统制的弊端。实际上, 总统制的特点, 在中国这个具有根深蒂固的封建君主专制传统的国家, 往往演变成不利于中国民主政治建设的劣点。以美国总统制有下列四个方面弊端: 第一, 国家元首与政府首脑的职权集中于总统一身, 且兼任武装部队总司令, 这就使得统的职权过于集中、过于强大；第二, 总统不对国会负责, 国会事实上不能有效制约总统；第三, 总统名义上虽对选民负责, 事实上却可以不负责任。因为美国“缺乏人民罢免总统的规定, 所谓总统对选民负责无法实行”。因此, 美国选民将总统选出来后, 总统便不受选民选举权的制约；第四, 总统有权任命和罢免各

部部长及其政府高级文武官员和最高法院法官, 这些被任命者只对总统负责, 国会无权监督。这样一来, 美国政府的一切活动均以总统的意志为转移。此种情形, 与君主专制制度并没有多大差别。如果把袁世凯“新约法”中规定的总统制与美国总统制作一比较的话, 即可看出二者是有许多相同之处的, 只是袁氏的总统制所带有的君主制色彩更浓一些。由于总统制的这些劣点, 这就决定了此种制度运用于有君主专制传统的国家具有容易导致专制独裁政体复活的危险。正是由于这些因素, 便决定了南京临时政府以后的那些怀有独裁专制野心的阴谋家, 无不恨内阁制而追求总统制, 以实现家天下的企图。袁世凯是这样, 后来居上的蒋介石也是这样。

近代中国民主政治发展的历史进程表明, 南京临时政府确立的内阁制, 是一种符合中国国情的政治制度。内阁制相对总统制而言, 最显著的优点国家元首在表面上虽然拥有很大的权力, 但这一切都是虚设的, 真正的行政权掌握在内阁手中。这样一来, 国家元首就无法进行个人专制独裁。同时, 国会或内阁的任何一方也都不能形成国会议员专制或内阁首脑专制的局面。此三者进行着有效的相互制约, 就可以防止专制独裁事件的发生。相形之下, 总统制下的国会与总统就不能达到相互间的有效制约, 无论总统怎样专制独裁, 无论总统怎样违背民意, 只要其没有犯罪行为, 国会就不能对其进行阻止或制裁。因而总统制是很容易导致专制独裁的,特别是在中国这个有着专制传统的国度里, 总统制转化成专制独裁制是必然的。

二、内阁制的破坏与终结

南京临时政府对最初实行的政治制度的探索具有很强的针对性。当然, 袁世凯的皇帝梦只做了83 天, 任何违反中国民主潮流的企图都是不能得逞的。但是, 从袁世凯倒行逆施的反民主活动中, 却可以发现南京临时政府弃总统制不用而实行内阁制的正确性。因为, 在刚刚推倒君主专制政体的中国, 只有依靠国会与责任内阁制对总统权力的强大制约力, 才能从政治制度上有效地防止专制独裁现象的发生, 从而为中国民主政治走入正轨铺平道路。袁世凯处心积虑图谋确立的总统制, 实际上是君主专制独裁制。通过新约法, 袁世凯取得了如同封建帝王般至高无上的权力; 而通过对“大总统选举法”的修正, 又取得了如同封建君主一样皇位终身享有, 并可世袭的权力。

1913 年3 月20日, 正当宋教仁踌躇满志启程北上组阁时, 被袁世凯与赵秉钧合谋刺杀于上海车站。宋教仁被刺, 这是袁世凯公开破坏内阁制的标志。袁氏当上正式总统后, 又一脚踢开国会, 另以政治会议、约法会议取代国会职能, 并利用约法会议制造出了一部取代南京临时政府“临时约法”的所谓“新约法”。“新约法”共计10 章68 条, 其中有关大总统的16 条。它通篇贯穿着专制主义的“大一统”精神和反动的皇权思想, 具有极端专制独裁的显著特征: 第一, 它规定废除责任内阁制,实行总统制。第二，总统不受任何约束。总统不对任何民意机关负责, 事实上亦不对全体国民负责, 因而便不受任何约束, 这种情况实际上与封建君主没有分别。第三, 总统可以解散立法院, 而立法院却不能弹劾总统。这种不受弹劾的情况亦与封建君主相同。第四、总统掌握着宪法制定权。它又规定国民会议“由大总统召集并解散之”。这种规定使总统掌握了制宪大权。 “新约法”规定的总统制的专制独裁特征及其基本内容, 可以用大总统“总揽统治权”一句话概括之。总统不仅独揽国家行政大权, 而且掌握着立法、司法大权, 成为至高无上的统治者。新约法根据袁世凯的旨意, 把他各种专制独裁特权, 用法律的形式肯定下来, 同时也为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。因此, 新约法的出现, 便成了袁世凯取消内阁制、重新确立总统制的根本标志。

由以上可以总结出南京临时政府内阁制失败的原因主要在于：

一 半殖民地半封建的国情，内外交困。

二 中国存在着有利于专制复辟的经济和思想基础。

三 临时政府的根本弱点。（资产阶级的力量弱小，妥协性，组织涣散等）②

四 袁世凯的野心，资产阶级对革命的曲折性认识不足。

三、南京临时政府内阁制的作用

事实上, 在中国实行内阁制可能要比实行总统制更合适一些。因为几千年的封建专制统治, 使中国人的脑海中抹不掉皇帝的形象, 实行内阁制比实行总统制更能防止复辟事件的发生, 更能从政治制度上铲除滋生专制独裁的土壤。在孙中山就任临时大总统时, 人们根本没有想到要去怀疑他会实行独裁, 更不会想到他实行复辟, 自立为皇帝。对于孙中山来说, 他一生中最终追求的目标, 就是要建立一个独立自主、繁荣昌盛和“民有、民治、民享”的民主共和国。更重要的是, 临时政府建立初期面临清军威胁, 随时都有被扼杀在摇篮中的危险。因此, 初生的民国需要集中权力,期望通过赋予孙中山更大的权力, 让他尽快实现统一, 使国家尽快地走上民主政治的轨道。孙中山自己亦抱着同样的想法, 因而他不愿意做空有其名的总统。但是, 袁世凯继任大总统时, 情形就不一样了。人们意识到中国需要采用内阁制。③

《临时约法》将总统制改为内阁制，是针对当时现实情况做出的明智的抉择，是资产阶级革命党人对中国政体的一次尝试。但是，内阁制不能在中国真正实现民主，也不能防止封建复辟的发生。因为在当时半殖民地半封建的中国，存在着有利于专制复辟的经济和思想基础。加上资产阶级力量的弱小，革命党内部的涣散等诸多原因，使得袁世凯顺利取得大总统的职位，开始了破坏内阁制，实现他的皇帝梦的野心实践。总的来是说，临时政府从采取总统制到内阁制的行动体现了资产阶级为了实现中国民主统一的美好愿望和积极的探索。近现代史上，中国求民主、独立和富强的道路是曲折而艰辛的，是历经一代代仁人志士的血与生命的探索和尝试才得以实现的，因此，临时政府虽然在其短暂的存在时间里，通过了一系列建国的努力，还是失败了，但是我们依然应该看到内阁制的历史价值，综合的认识它的历史地位。

参考文献 ①

②

③石柏林：《论南京临时政府时期寡欲内阁制与总统制的探索及其意义》 李新：《中华民国史 第一编 中华民国的创立（下）》，中华书局，1981.9 张宪文：《南京临时政府评析》，《南京社会科学》，2001