我国农业支持体系的创新和完善

　　内容摘要：农业问题是WTO新一轮多边回合谈判的焦点，加快农业和农村经济发展也是当前和今后一段时期我国经济工作的一项重要战略任务。在各WTO成员纷纷加快调整其农业政策的形势下，我国也必须尽快创新和完善农业支持体系，使农业支持体系在功能上更明确、原则上更清晰、模式上更可行，为农业和农村经济的长期发展构筑有效的支持机制和动力。

　　关键词：农业支持体系 创新与完善 农业投资 农业发展

　　

　　作为一个农业人口占总人口主要部分的农业大国，农村和农业发展滞后必然影响到新世纪全面建设小康社会战略目标的实现。加快农业发展步伐，大力发展农村经济，已经成为新时期经济工作的一项重要战略任务。从当前各WTO成员的农业政策演变和我国农业、农村经济实情分析，加快农业发展的一项重要举措就是要创新和完善农业支持体系，在WTO规则框架内加强农业支持力度、提高农业扶持效率。

　　

　　创新农业支持体系面临迫切的国内外形势

　　

　　WTO新一轮农业问题谈判是农业支持方式变革的前奏

　　在WTO《农业协议》中，国内支持占有重要地位，并被列为WTO新一轮多边回合农业谈判的“三大支柱”之一，引起各成员的高度关注。就谈判情况看，发达成员长期奉行的农产品出口补贴政策不仅受到发展中成员的强烈批评，而且欧、美、日等发达成员之间也互相指责，由于该政策严重违背了公平和自由的贸易规则，其存续的可能性已比较小。同时，在公平贸易和贸易自由化的大趋势下，WTO各成员在农产品市场准入方面的限制将逐步取消。2004年7月底于日内瓦结束的WTO总理事会会议达成的农业谈判框架协议显示：农产品出口补贴将进一步被约束，各成员的农产品市场准入条件将进一步优化。

　　在国内支持方面，《农业协议》中规定了“绿箱”措施和“黄箱”措施。其中，“黄箱”措施由于对贸易扭曲作用较大，不利于公平贸易和贸易自由化原则，在新一轮谈判中也遭到不少批评，并将受到严格约束。因此，“绿箱”措施自然成为WTO成员支持国内农业发展的重点选择。基于“绿箱”政策原则，调整农业支持方式正成为各WTO成员农业政策改革的重点。

　　

　　强化农业支持加快我国农业发展

　　我国在农业支持方面尚存不足。改革开放以后，我国虽逐步加强了对农业的支持和保护，但仍存在诸多不足：基本建设投资力度不够。长期以来，政府用于农、林、牧、渔业基本建设的投资无论是绝对规模还是占全国基本建设总投资的比例，显然都比较低。国家对农业，尤其是对农业基础设施建设方面的投资力度尚显不足（见表1）。农业生产者得到的补贴有限。长期以来，对粮食收购企业的支持和补贴构成了农业支持的主体，而广大农民真正到手的资金支持非常有限。政策措施本身缺乏系统性和可持续性。从总体上看，现行农业支持措施还比较零散，没有形成一套完整的体系。同时，一部分支持措施在出台之后又很快发生变化，难以给广大农民以稳定的心理预期，直接影响其生产决策信心。不能很好适应开放经济的要求和国际规则的变化。现行政策措施主要是在封闭经济条件下，立足于国内封闭农业市场而制定的。在2001年中国加入WTO后，补贴粮食收购企业、支持农产品消费者等措施就明显和国际惯例相悖，容易受到其他WTO成员的制裁。

　　全面建设小康社会战略目标要求加快农业发展步伐。党的十六届三中全会确立了全面建设小康社会这一新世纪头20年的伟大战略目标，统筹城乡、协调发展的科学发展观则是实现新世纪发展目标的指导思想。鉴于当前城乡居民收入差距逐步拉大的现实（见表2），在全面建设小康社会的战略体系中，最困难的是农村和广大农民的小康；在统筹城乡、协调发展的科学发展观体系中，关键也是加快农村经济的发展。在我国，农村人口占总人口的绝大多数，农业仍然是广大农民的主要收入来源，也是吸纳农村劳动力的主要渠道。因此，当前必须要加快农业发展。

　　

　　创新并完善农业支持体系的功能及基本原则

　　

　　新时期我国农业支持体系应具备三大功能

　　稳步提升广大农村居民生活水平，实现从传统农业向现代农业的成功转型，这是新时期农业发展面临的双重任务。因此，在完善农业支持体系中应突出三大功能：

　　增加收入 鉴于农业在国民经济中的特殊地位，保护农业利益成为各国（地区）农业支持体系的直接目的。对农业的支持和保护实际上就是对农业生产者利益的保护，就是要确保农业生产者的收入。从我国的情况看，当前成为经济和社会发展焦点的“三农”问题，最直接的表现也是农民收入水平相对过低。因此，增加农民收入就成为各级政府农业工作的重点，也应该作为新体系的一项必要功能。

　　

　　强化保障 在入世和“入市”两大背景下，我国农业面临的风险无疑大大地增加了。这些风险可以分为三大类，即国际市场风险、国内市场风险和农业内部风险。国际市场风险主要体现为国际农产品市场形势复杂多变，可能给农业带来潜在损失；国内市场风险主要指国内经济形势和工农产品供求、价格等变化给农业造成损失的可能性；农业内部风险则主要来自于自然因素或各种疫病等。作为相对的弱势群体，农民个人和家庭是很难抵御这些风险的。因此，强化保障应该是新体系的一个重点。

　　推进发展 同发达国家的情况不同，我国农业不仅担负着提供粮食安全的任务，它还是吸纳就业的主要渠道，是广大农民的主营业务和收入的主要来源。因此，新的农业支持体系还应该具备另外一项重要功能，即有效推进农业发展。全面小康战略目标对农业和农村的要求，必须依赖于农业自身的发展。从这个角度看，切实推进农业发展应该是新体系的最终目的所在。

　　

　　新时期我国农业支持体系应坚持可持续原则

　　新形势下建立和完善农业支持体系，关键是要坚持可持续发展原则。这包括两层含义：

　　农业发展可持续 建立和完善农业支持体系的最重要意义，就是要形成有利于农业发展和农民增收的长效机制。因此，从长期着眼，确保农业可持续发展，这是必须坚持的原则。农业可持续发展，就是要真正树立农业是市场经济中的一个产业的观念，而且必须充分认识到这个产业在国民经济中的特殊性和重要性。在此基础上，为农业提供配套的发展条件和各种服务，包括必需的基础设施、资金、技术、信息等。

　　

　　支持政策和措施可持续 新形势下建立并完善农业支持体系是一项系统工程，作为农业发展的保障机制，政策和各项措施本身也必须具有可持续性。这就要求支持政策应贴近我国的经济发展实际，确保各种政策措施能够实实在在地得以实施。同时，新的支持措施也必须符合国际惯例，特别是要遵循WTO关于农业问题的各项规则。从WTO新一轮农业谈判的焦点看，这些政策和措施尤其要符合“绿箱政策”的规定。

　　

　　新时期我国农业支持的选择模式

　　

　　在具体支持措施选择上，应充分考虑上述功能和原则，既要顾及到“面”（即对所有农业生产者的全面支持），也要重点突出“点”（即对部分特殊群体和部分领域的重点支持）。建议实行收入支持、保障支持和发展支持三种模式并存，并相应采取不同的支持措施。

　　

　　农民收入支持模式――减免农业税费

　　尽快增加农民可支配收入是缓解“三农”问题的焦点，也是实现农村和农民小康的关键。为此，2004年中央“一号文件”确定了“多予、少取”的增收方针。从2003年和2004年的农业支持情况看，中央通过各种渠道凑集资金加大对农业支持力度，投入资金分别为1200亿元和1500亿元。但是，由于我国农业人口总数近9亿，个人所获得的资金不过100多元，实际支持力度和效率并不高。因此，就目前而言，要实现全面“多予”压力很大。

　　在无法有效“多予”的情况下，可以通过“少取”方式实现对全体农业生产者的直接收入支持。“少取”的重要途径就是减免农业税费。2000年以来，我国的农业各税每年都在500亿元左右，“少取”的总规模还是可观的。另外，从经济角度分析，减免税费一分，农民可支配收入就实实在在增加一分，也不会出现资金“漏出”，效率非常高。同时，减免税费后，还节约了征税成本。当然，短期内对部分以农业为主的地区，在减免农业税费后可能会陷入财政困境，上级财政应予以补贴。

　　

　　农业保障支持模式――直接补贴

　　减免农业税费是当前对所有农业生产者进行全面支持的有效措施，但是考虑到农业生产的特殊性和农民群体在社会中的弱势地位，对农民的支持还迫切需要具体到“点”。近年来，我国农业所受自然灾害频繁发生，对农业生产和农民生命财产造成巨大损失。据统计，我国每年因自然灾害导致的受灾面积均在5000万公顷左右。

　　为提高直接补贴效率，确保保障支持顺利实施，可以参照城市最低生活保障的做法，加快建立农民收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与体系，研究与制定农民收入保障中政府的资金参与条款。同时，要进一步完善针对农业的自然灾害救济支付体系。

　　

　　农业发展支持模式――政府农业投资

　　我国的国情表明，推动农业发展是农业支持的一项重要任务，也是农业支持体系的最终目标。构建起以政府投资为引导的发展支持模式，将是目标得以实现的有力保障。从WTO新一轮农业问题谈判达成的框架性协议看，应充分利用 “绿箱”政策条款，扩大农业投资规模。就我国农业实际看，当务之急是要进一步加强农业和农村基础设施建设。需要指出的是，由于基础设施投资规模相对较大，而单户农民的农业生产和生活投资规模较小，政府对基础设施建设的投资将产生明显的“乘数效应”，有效带动农户的生产和生活投资。

　　与此同时，我们必须清醒地认识到，21世纪将是我国实现从传统农业向现代农业跨越的关键时期。先进的农业科学技术和高素质的农业劳动者对农业发展至关重要。因此，还必须强化对农业科技开发、农业高科技人才的培育和一般农业劳动者培训方面的政府投资。最后，现代农业的发展离不开金融的支持，完善和加强农业金融机构建设也是一项重要任务。对政策性农业金融机构，政府要加大投入力度。

　　参考文献：

　　1.张汉林，石庆方著.农业承诺与竞争和发展.人民日报出版社，2002

　　2.中国农学会编.加入WTO中国农业如何应对.中国科学技术出版社，2001