对完善我国政治协商制度的思考

对完善我国政治协商制度的思考

摘要：我国的政治协商制度经过60年的发展积累了许多成功的经验，在我国民主政治建设中发挥了重要的作用。实践证明这项基本制度是符合人民意愿、符合我国国情、符合社会发展需要的。同时，我们也要看到，由于政治协商制度是我国所独创，没有任何已有的经验可供借鉴，在现实的操作实践中，协商政治还存在这样、那样的问题，都需进一步的探索与完善。 关键词：政治协商制度 民主 法治

政治协商制度（政协制度），是指在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。

民主政治内在地要求法治，其运作必须依托于法治框架。选举民主如此，协商民主亦如是。就其形式而言，法治是“原则、规则之治”,其根本要求就是“制度化、规范化和程序化”。 [①]罗豪才教授认为，“现代民主都是制度民主、规则民主，都必须依靠科学的法律制度和程序规则来加以规范”。对此，笔者十分认同，笔者也参照这样的思路从完善程序、推进法制化两个方面对进一步完善我国政治协商制度进行阐述。

一、完善政治协商的程序

（一）政治协商制度有关协商程序规定的现状

哈贝马斯在谈到程序对民主的重要性时这样说：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。” [②]因为“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量”。从法学的角度看程序，一个完整的协商程序应该包括以下几个要素：主体，即谁参加协商；客体，即协商什么；方式，即如何协商，如何协商具体又包括协商的时间、步骤等；效力，即协商的结果具不具有约束力，具有什么样的约束力。

1.关于政治协商程序的现行规定

《政协章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》（以下简称《规定》）以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等对协商的程序作了一些规定。 首先，规定了协商的主体。依《规定》，协商主体是各级政协组织和政协委员。政协全国委员会进行政治协商可视情况邀请中共中央、国务院以及中央党政有关部门的负责人参加会议，并请有关负责人就提交协商的问题作出说明。（地方政协也有类似的规定）另一方面，共产党就国

家和地方的大政方针、重要的人事安排等，主动与政协进行协商。

其次，规定了协商的内容。《规定》第3条：国家„„重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

再次，规定了协商的形式。政协全国委员会的全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会会议，根据需要召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等，都是政治协商的形式。

此外，从《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”的规定看，可以推出，协商的时间是在决策之前和决策执行过程中。

2.现行协商程序存在的缺陷

这些规定总的看来过于笼统和原则，缺乏可操作性：

从内容上看，虽然对有些问题的规定很明确，如政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，省级行政区划的变动等，但其他的有关规定则不好确定。特别是作为地方政协，哪些属于大政方针，哪些属于国计民生的范围，哪些属于重大人事安排等，没有依据认定。

从形式上看，只是笼统的规定了协商各种形式，而没有规定哪些问题采用哪些形式，更缺乏采用各种形式的具体步骤。

从时间上看，决策执行之前的“前”，前到什么程度没有规定，以至于有些地方或有些时候，在决策公布的前一天来协商（这时的协商其实只有协商之名，而无协商之实，与通报是同义的）。另一方面，决策后能否协商没有规定。

从协商的效力看，缺乏不按要求协商的制约监督机制和责任追究机制。使得协商的“人治”色彩比较浓，在一些地方，政治协商制度的落实，还取决于党政一把手个人民主意识的强弱。党政领导民主意识强，重视政协工作，政治协商就比较主动。反之，政治协商就难以开展。

因此，要使政治协商制度发挥更好的作用，关键的问题不在于基本制度面的调整，而在于中观和微观层面的完善。中观和微观层面的完善又主要是技术面的完善。而技术面的完善，主要体现在协商程序的完善。

（二）对完善协商程序的几点建议

1.扩大参加政治协商的主体

伴随着改革开放的不断深人和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政治、经济、社会生活的各个领域都发生了复杂而深刻的变化，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式等发生了很大的变化，社会分层情况必然随之发生变化。尽管不可能，也没必要将政协改造为一个纯公民的协商组织，只要公民愿意就可以参加（公民参加协商还可以有其他途径），但在保持政协精英协商特色的基础上，适当地扩大政协委员的代表性和政协参加单位的广泛性，调整界别的组成很有必要。

第一，要增加非政府组织的力量。随着我国社会不断转型，社会管理体制改革的不断深化，权利义务关系和各类社会资源的配置都发生了很大变化。社区和非政府组织在社会治理中的地位日益凸现。但是，目前的政协组成单位中，没有非政府组织的席位（尽管有妇女联合会、工会等，但他们并非真正的非政府组织，也不是随着经济、政治体制改革而产生的），即使政协委员中有一些非政府组织和社区的成员，但人数非常少，很难发挥作用。而另一方面，非政府组织发展中存在着大量的问题。由于非政府组织属于新鲜事物，缺乏传统的固有表达平台，意见得不到反映，社会参与乏力。鉴于非政府组织在社会治理中的积极作用与他们协商资源缺乏的现实，应该将他们吸收到政协中来。

第二，调整工会界别，增加非公有制企业和农民工委员。随着我国城市化进程的不断推进、国有企业改革的不断深化、非公有制企业的不断发展以及农村人口向非农产业的转移，传统意义上的工人阶级已经发生了很大的变化。现有的工会界别委员，仍然是由国有企业的工会人士担任。这种状况已经不适用现代工人的实际情况，国有企业的代表很难真正代表非公有制企业和农民工的利益。因此，应当增加非公有制企业的代表和农民工代表。增加非公有制企业的代表还有另一重要的意义：现在政协中有了一定数量的非公有制企业主的代表，而非公有制企业主与非公有制企业员工的利益有较大的冲突，政协中只有企业主而没有员工的代表，显然是极不公平的，与协商民主的要求相背。

第三，调整农业界别，增加真正的农民委员。农民界别是政协最早的界别之一，第一届全国政协中，就有农民委员。但现在全国政协农业界有68名委员，却没有一个真正意义上的农民，委员都是官员和相关专家及学者。这种情况在地方政协中同样存在。三农问题是我国重大的社会问题，党和政府也一直关注三农问题，对三农问题最有发言权的应该是农民；而且随着时代的发展，农民中也已经出现了精英人物；因此，增加农民委员不仅可以扩大参加协商的主体，而且也

不会改变政协精英协商的特色。

2.完善协商方式

协商民主关注的是公共政策制定过程的利益整合和利益协调，更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，依靠相互平等的地位，通过对话、沟通、辩论、讨论等方式协商平衡冲突，达成共识。要使这一理论实现，应当做到以下几点：

第一，确认协商主体的平等地位。协商民主对于公共政策的参与过程除了首先要求参与主体的广泛性外，就强调参与主体的平等性。所有参与者都具有法律地位的平等性，没有人会因为权力与资源的缺乏而处于不公平的劣势地位，每个人的声音只因为其观点的理性与否而受到倾听。“政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动提出建议、或者批评，辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力”。 [③]

我国的政治协商制度中，中国共产党处于领导地位，其他政党和各个社会界别则处于接受领导的地位。这是中国特色社会主义政治制度的独特设计，是我们必须坚持的。因此，协商主体的平等，首要的问题是共产党与其他主体关系的界定。共产党是领导力量，但这并不必然推出共产党与参加协商的其他主体地位不平等的结论。

共产党的领导是政治领导，方针政策的领导，方针政策应该是在听取各方（包括政协）意见以后决定，在听取意见的过程中，应该以平等的角色参与；共产党的领导是集体领导，它反对个人在政治协商中居于超然的地位和干扰其他主体发挥作用；其他党派的成员和共产党的党员一样，都是我国公民，享有宪法规定法律面前平等权利。所以，共产党在政治协商中以平等的姿态出现，充分尊重其他的主体。只有这样，政治协商才能取得实效。

第二，细化具体的协商步骤。协商主题确定后，按以下步骤进行：

准备阶段最应该要做的工作是信息的整理。信息之于协商民主好比证据之于诉讼。没有证据就不能赢得诉讼，没有信息就不可能有好的协商。根据协商民意测验的创始人斯坦福大学教授James SFishkin所作的多项调查，在得到更多的信息并进行协商之后，三分之二的人的观点和投票意向会发生改变。从知识角度讲，信息量的变化确实会带来政策态度的转变。所以，协商的组织者一方面应该准备必须的相关信息资料，并且尽早的传递给参加协商者，另一方面，协商的参加者应该主动收集信息。

协商民主主张平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定决策。它鼓励公民政治参与和对话，倡导在价值多元的社会文化中，通过互相展示论点、

反复辩驳来达致不同利益的平衡、价值偏好的转换，求得共识。对话的过程是信息交流的过程，对话的过程是不同利益交锋的过程，对话的过程也是价值偏好转换的过程，所以，对话的过程就是公共利益形成的过程。当然，要实现这些功能，对话的规则是很重要的。比如对话中一定要给不同意见的人公平分配机会，不能由一方垄断发言机会；对话中不能人身攻击，更不能有暴力行为；参加者应该心平气和，倾听不同的意见；陈述自己的观点、反驳他人的观点都应该有充分的理由等等。只有公平、中立的规则才能得到参与者的认可。在这种对话过程中形成的公共政策或立法，由于根植于“多元价值一致”，而具有坚实的合法性。

协商主持者要对协商进行总结。总结的目的在于交代对所协商问题的处理意见。马上能决定的，宣布决定；还待进一步论证的交代将怎么处理；没有处理权力，也要交代如何向处理权的部门汇报。这些做法，总的要求是要让参加协商的人知道事情去向，以便他们继续关注。

第三，明确协商的效力。在协商民主理论看来，凡是涉及公共政策的事物都应该协商（当然这只是理想化的状况，很难真正实现），而经过严密的协商过程产生的结果应该对公共政策的制定有直接的影响力，公共政策也因此获得合法性和正当性。在我国的政治协商中，哪些事项需要协商，《政协章程》、中共中央的文件有较为具体的规定，也有一些惯例。当然，这些规定还有待进一步明确化，尤其是地方政协的协商事项还比较模糊。但最需要完善的是协商结果效力的问题。这个问题在目前的政治协商中是比较缺乏的。 [④]

二、以人民政协法制化建设推进政治协商制度的进一步完善

目前，许多地方的党委、政府在处理与政协关系方面随意性较大，就公共决策问题到政协的协商往往流于形式，甚至有的想协商就协商，不想协商就不协商；在具体实践中也有各种协商会、座谈会，但真正有效的双向互动的公共决策协商很少，有时协商会仅仅是政策说明会，致使许多应该在决策前协商或决策执行中需要协商的重要问题，得不到及时有效协商。即使协商后，政协提出的各种协商建议和意见对最终的决策并不起多少作用。原因主要在于，人民政协行使职能、开展工作的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》，它对外并不具有法律效力。虽然2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中对党委、政府正确处理与人民政协的关系，进一步发挥人民政协的作用提出了要求，但这只是中国共产党党的意志，并不具有法律权威。

而在人民政协内部，《中国人民政治协商会议章程》对其职能活动的具体实施方面虽然具有约束力，但也不是法律意义上的约束力。如在政治协商的具体范围、内容、程序、方式等；民主监督的对象、方式、程序及其保障措施，参政议政的权限、范围、原则、方式等方面，都缺乏法律上的规定与约束。

政治文明的核心是民主。而民主的真正实现，最终须靠法律制度来保障。推进人民政协的法制化建设，对于进一步发挥协商民主制度优越性、完善我国的社会主义民主政治制度有着重要意义。

（一）人民政协的现有法律依据

1.宪法。主要是《宪法》序言中的规定。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》，首次以国家根本大法的形式，规定了人民政协的性质和作用。宪法规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年的宪法修正案中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。2004年宪法修正案将爱国统一战线组成部分修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。《宪法》中对人民政协制度如何“进一步发挥它的重要作用”、如何“存在和发展”等问题并没有具体的规定。对这些问题按照法的调整对象层次来划分，确也不应当由《宪法》规定，而应当由相应的基本法或一般法来进行规定。

2.法律。在全国人民代表大会及其常务委员会通过的其他各种法律和法律性文件中，涉及人民政协的，只有《国旗法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》和《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》、《香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》、《澳门特别行政区第一届政府推选委员会具体产生办法》、《澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表的产生办法》、《香港特别行政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法》。但均不涉及人民政协制度本身。

3.规范性文件。主要包括中发〔1989〕14号文件、中发〔2005〕5号文件、中发〔2006〕5号文件和《中国人民政治协商会议章程》。此外，人民政协履行职能的主要依据，是国务院办公厅《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》和中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《全国政协办公厅关于办理政协提案的意见》。但它们在法律意义上仅仅属于普通规范性文件，效力层次明显不高。

至于人民政协全国委员会制定发布的《关于政治协商、民主监督参政议政的规定》和《提案

工作条例》等，由于人民政协本身的法律地位尚不明确，该《规定》和《条例》虽名曰“规定”、“条例”，但并不属于法（广义）的范畴，也不具有普遍性的强制效力和约束力。

（二）加强和推进人民政协法制化建设的几点建议

1.要进一步完善宪法保障

宪法是国家的根本大法，是建设民主政治的前提和依据，是协商民主的根本保障。然而，人民政协的地位和作用，在我国宪法中尚无专门的条款作出明确的规定，只在序言中作了简单的概述。在宪法138条规定中，都没有涉及到人民政协的具体条款，而涉及人民代表大会的有50多条。我国现在有两项最重要的政治制度，一个是人民代表大会的根本政治制度，一个是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。作为基本政治制度的主要载体和协商民主重要机构的人民政协，其性质和地位、职权和义务、功能与作用等理应写进宪法的主体部分。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，它与党委、人大、政府和司法等机关的相互关系，理应进行科学研究，并在宪法中作出良好的宪政安排和明确规定。否则，在依法治国的今天，人民政协的工作都会面临着正当性和合法性的问题。

2.要适时出台人民政协组织法

协商民主的主要载体是人民政协，人民政协的组织形式应当有一部法律予以规范。1949年9月，全国第一届政协会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》，对于推动和规范地方政协建设，具有重要的历史意义。1954年12月，全国第二届政协会议通过《中国人民政治协商会议章程》以后，政协组织法被政协章程所代替而自然停止使用。从此，政协组织工作无法可依。

1954年章伯钧就政协章程起草说明认为：“中国人民政治协商会议组织法”应当改为“中国人民政治协商会议章程”，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线组织，它的规章定名为章程是比较合适的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，避免同具有强制性的法律相混淆。我们认为，随着我国经济社会的发展，政协章程应复名为政协组织法为好。人民政协的职能已由政治协商发展为“政治协商、民主监督、参政议政。”政协组织已遍及全国，政协工作已涉及到社会的方方面面以及政府的职能部门，而作为政协章程，其涉及面是非常有限的，已不能确保政协工作的有效实施。因此，根据新形势发展的要求，应当重新研究制定政协组织法，进一步明确政协的功能定位，组织机构和委员的权利、义务等等，以确保人民政协这一民主形式的健康发展。

3.要探索制订人民政协程序立法

人民政协既没有实体法（组织法），也没有程序法。协商民主如果没有程序法，即使有了主

体法，民主也是一种形式，一句空话。当前，人民政协的程序化不是很理想，特别是政治协商的程序仍不规范，在实践中经常碰到许多问题。比如，协商主体不明确，谁和谁协商？是政协内部自言自语的协商，还是政协与党委、人大、政府协商？此外，协商的内容不明确，《中共中央关于加强人民政协工作意见》指出：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题”。这里的“重要”问题是协商的内容，但什么问题“重要”，如何界定“重要”，在实际工作中很难把握。例如一个地区的行政区域重新调整划分，主要领导的人事安排，大型项目的投资建设是不是“重要”问题，要不要进行协商。政协认为是重要问题应当进行协商，党委和政府却认为未必重要。于是，许多地方一年都没有重要问题，不必协商，协商民主也就成为无源之水，无本之木。协商的程序也不明确，协商的议题由谁提出，协商的形式如何规范，协商的决议如何形成，协商的成果如何实施等等，都缺少明确的规定。因此，应当研究制定一部协商民主程序法，对协商民主的主体、内容、程序等作出具体的法律规定。

4.要进一步明确界别的法律地位

界别是人民政协组织的具体组成形式，是人民政协参加单位在政协组织中的具体体现，是人民政协与其他重要政治组织区别的基本特征。没有界别就没有政协。因此，界别的法律地位应当进一步明确。一是要明确界别的产生依据和性质。界别不是任意划分的。经济生活的多样性和利益的多元化，社会分化成不同的社会阶层，形成多元化多层次的社会结构，是界别产生的经济社会基础。因此，界别既是一种社会现象，又是一种政治结构，代表了不同社会群体的政治利益，具有社会性和政治性双重属性。二是明确基本的界别构成。尽管我国正处于社会转型期，会不断出现新的社会和政治组织，但基本的社会和政治组织是稳定的，并且这些基本的社会和政治组织也是稳定社会的主体，政协基本的界别构成要反映出这种稳定的社会结构，这些基本的社会和政治组织应是政协的基本界别。同时，还要适当吸收一些新产生的社会和政治组织参加政协，但是要保持政协界别设置的稳定性，防止出现界别设置过杂过乱过于随意性的情况。三是明确界别的基本权利和义务。明确参加政协的各个界别有加入和退出政协的权利，参加政协会议和活动的权利，发表意见和建议的权利，独立开展活动的权利等基本权利；明确各个界别要坚持四项基本原则、遵守宪法和法律、遵守政协规章制度等基本义务。

5.要进一步加强委员民主权利的保障

委员的主体权利应包括三个方面。一是知情权。知情权是委员的一项政治性权利，是对国家重要决策、政府重要事务及与公共利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。作为一种积极的权利，法律除要求国家机关对委员公开政府信息外，还应赋予政协组织主动约见相关部门负

责人通报情况的权利。二是建议权。委员建议权是委员的重要权利，需要按照法律规定的程序来行使。委员可以依照法律规定的程序对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议和批评，对于委员的意见、建议和批评，相关国家机关应按照法定的程序认真研究办理，并将办理情况反馈给委员。三是言论免责权。言论免责权对于委员畅所欲言地发表意见、开展批评，防御和排除其它权力的干扰，起着重要的保障作用。因此，应在法律上明确保障委员在政协召开的会议、组织的活动上的发言权。