刘守英:土地国有制下 政府不能既收税又收租

土地公有制下，政府一手以土地所有者收租，另一手以政府名义收税，不能不引发公众对其公正性的质疑

刘守英

土地涨价，应该归公，不能归个人，这个理论在中国可谓源远流长。从最早孙中山提出 “平均地权”，到中国1982年《宪法》规定“城市土地国有、农村土地集体所有”，并形成相应制度架构，再到1998年中国修订《土地管理法》，直到目前社会热议的房地产税，都有“涨价归公论”的魅影。

“涨价归公论”的发明者是19世纪的美国学者亨利·乔治(Henry George)。他是19世纪一位美国作家、政治家、政治经济学家。上述诸多政策主张和法律条文，其依据的理论均可追溯到其土地“涨价归公”理论，不过有的稍有变形。

亨利·乔治的“涨价归公论”对中国近现代化进程影响至深。这也是为什么今天要重新讨论其思想的原因。而还原亨利·乔治的真实思想和政策主张，对于中国修改《土地管理法》、正确理解土地财产税、使土地制度和土地政策回到公正轨道，具有重要的理论和政策意义。

“涨价归公”源远流长

亨利·乔治著有《进步与贫困》一书。在中国，最早翻译该书的是廖仲恺。孙中山也多次坦言，他的民生主义中的“涨价归公”思想，就直接来源于亨利·乔治。

1911年，孙中山在关于社会主义的演讲中，是这样介绍亨利·乔治的学说的：“他曾著一书名为《进步与贫困》，其意以为世界愈文明，人类愈贫困，盖于经济学上均分之不当，主张土地公有。其说风行一时，为各国学者所赞同。其阐发地价税之理由，尤为精确，遂发生单一税社会主义之一说”。他在另一处这样提及：“亨利之学说，深合于社会主义之主张，而欲求生产分配之平均，亦必先将土地收回公有。”

按照他对亨氏理论的理解，孙中山提出：“ 兄弟最信的是定地价的法。比方地主有价值一千元，可定价为一千，或多至二千；就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损；赢利八千，当归国家。这于国计民生，皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝，这是最简便易行之法。……中国行了社会革命之后，私人永远不用纳税，但收地租一项，已成地球上最富的国。这社会的国家，决非他国所能及的。 ”

蒋介石败退台湾后，把平均地权具体化为：“第一，在交通发达之处及都市之土地，凡涨价者，借征收增值税之方法，以达到‘涨价归公’的目的，用意乃在求消除贫富之不均，故增值税，亦可谓为实行‘涨价归公’手段之一种。

“其次，则为现代都市政府如对其土地照价收买、区段征收、土地重划、超额土地之收购以及都市整建(如违章建筑)等之通例，亦皆为‘涨价归公’之手段，政府可以发行都市土地债券，以筹集基金而实施之。此种良法美意，如能在都市实施，则不仅为平均地权，而实亦为消除贫富不均，并且为建设都市之张本。

“第三，在交通未发达以及土地未开发之处——即乡村土地，如农田山地，其地价变动性较少，则可征收田赋或实物，而免征地价税，以便于‘耕者有其田’政策之实行。”

蒋以“增值税”代替全部“增值”，而说“增值税亦可谓实行‘涨价归公’手段之一种”。而孙中山的胃口，绝不止于“增值税”，而是“所增之价”的全部。孙中山的“平均地权”思想在上世纪50年代台湾土改中以“耕者有其田”政策加以落实，即通过“三七五减租条例”、公地放领及政府向大地主征收土地再移转给农民等三个途径。

其中“减租条例”最为关键，这等于是一场不流血的土地革命，让佃农实质上取得无限期的土地租约。虽然名义上，租约是六年一期，但只要佃户愿意续约，地主就不能片面解约，地主想要解约，通常必须经协议割让一部分土地作为补偿；同时，地租最高限定为收成的37.5%，因此，地主对名下的土地失去了实际支配权，只剩下有限的收租权，有些大地主宁可配合政策，让政府征收以换取国营企业的股票。

上世纪70年代末，改革开放后土地价值逐渐显化。伴随工业化、城市化进程，土地价值的上涨和分配如何处置成为当务之急。1982年《宪法》一方面“允许土地使用权有偿转让”，另一方面规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。

到了1998年，全国人大重新修订《土地管理法》，除了沿用1982宪法按城市和农村采取两种土地所有制并行而隔离的框架，又附加两条涉及土地农转非的制度安排和增值收益归属规定：其一是 “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；二是“国家从事经济建设，可以依法征用集体所有的土地”，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”

由此可见，把土地分为城市和农村两类，按所有制管理，以及农地转为非农地必须经过国家征用和城市土地国有，其背后的理论依据就是“涨价归公”，即土地的价值增值来源于国家基础设施投资，农村土地转为城市建设，必须将土地国有化，原来的土地所有者农民集体不能分享土地级差收益。

目前引起热议和广泛关注的房地产税，其背后的理论依据仍然是，买多套房屋的人或房屋价值更高的人，占有了更多，因而需要通过征税来实现社会公平。

溯源“涨价归公论”

亨利·乔治对土地问题的研究，源于他对19世纪美欧城市化进程中贫富两极分化的关注。1869年，亨利·乔治一次到纽约访问，他在这座最大的城市看到，在物质巨大进步的同时，贫富差距反而更加触目惊心。这种反差促使他开始思考导致贫困的原因。

不久回到旧金山后，他发现城市周边的农民以高价售卖土地。这种情形在他所处的年代正在变得越来越普遍。西部大开发带来土地投机；铁路的开辟带来土地价格上涨；加州金矿的挖掘、港口开发，旧金山肥沃的土地被政府几无代价地划给新到来者……

他感到，“贫困和低工资与此有关，人口增长导致紧邻城市区的土地价格上涨,迫使利用此土地的人为此要付出更多的劳动。” 1877年，乔治开始写那本影响深远的《进步与贫困》，并于两年后出版。这本书要解答的问题是，为何财富的增长并没有消除贫困。

正如他在该书引言所表明的：“人们期待劳动节约型的发明能够改善劳动者的条件，使贫困得到真正消除。但事实并非如此。文明世界的所有阶层都在抱怨，工人阶级充满遭遇和焦虑。生产力的增长并没有减轻贫困。与进步相随的贫困是我们时代的大问题。现代进步带来的增加的物质财富被用于奢侈消费，拉大了拥有者和需要者之间的鸿沟。这种进步是不真实的，是不能持久的。”

在他看来，“工人阶级中到处存在的匮乏和困苦，工业萧条的反复突发，雇佣机会的稀少，资本的呆滞，工资趋向饥饿点，这些现象随着物质进步愈演愈烈。其原因在于，所有人生活于其上和借以为生的土地成为某些人的独占财产。”

为什么说土地私有制是贫困之源呢？ 乔治是这样阐述他的观点的。假定有两种生产要素，一种是劳动,另一种是土地。劳动是人力的利用，当将它作用于土地为人的效用目的而生产时，就构成了财富。一块土地“租金”就是其潜在年收益。

在亨利·乔治看来，土地有两种独特的属性：其一，土地和其他自然资源是自然赋予的。“每个人对自然资源都有平等的需要，也有将他的劳动用于自然资源的平等权利。当土地被服从于私人利润时，这种权利就受到了妨碍。因此，他就被以支付租金的方式受到掠夺。”其二，土地价值的提高是全社会努力的结果。“土地的价值不依赖于单个土地所有者的努力，它受无数人的合作努力的影响。修路、建工厂、以及供应给水系统、警察保护，等等，使得一块土地比其他块土地更令人期待。整个社会通过这些活动增进了土地的自然财富。”

亨利·乔治认为，在文明的早期阶段，人们把土地看作公共财产，本能地承认人对自然的赐予有平等的权利。“土地的公共所有权到处都是首先被承认的。人类的基本和持久的概念是所有人对土地有平等的权利。社会的全体成员——我们应该说——全体公民都有使用和享受这个社会土地的平等权利。”

在加州掘金时期，经普遍同意，宣布这批含金矿的土地应保留为公共财产。在这片土地上，任何人不准占有他能合理使用的土地，占有时间不得超过他继续利用的限度。不允许任何人占着造物主的恩赐而不工作。随着加州金矿业的衰落，私有财产观念终于盛行起来。它封锁了自然机会，使矿地所有人有权力且不准任何其他人使用他本人不想使用的土地。于是在许多情况下矿地就这样闲置着，其目的是等候高价。

随着文明的进步，人口持续增长，技术的进步，给予土地越来越大的效用，土地的价值提升，也给所有者带来越来越多的财富。但是，在经济发展中，土地不同于其他产品。如果对一种劳动产品的需求上升，可以通过生产更多这种产品来控制其价格，因为更多的供应诱使其价格下降。但是，由于土地的数量是固定的，因此不可能靠增加供应来压低其价格。因此，对土地的更大需求使其价值更加上升。这样，预期未来土地升值的人持有土地，导致土地的人为稀缺，由此提高土地的价格。

因此，他得出，物质进步下贫困的增加，是土地私有的结果。“不是劳动者人数增加比资本更快，不是人口压迫食物，不是机器使工作机会稀少，不是劳动与资本存在真正的对抗，而完全是由于土地变得更加昂贵，由于劳动获得自然机会的条件越来越苛刻。公有土地正在缩减，土地财产正在集中，对借以为生的土地没有合法权利者的比例逐步变得越来越大。”

在现行法律下，土地的收益赋予持有土地权利的人，然而它作为自然的礼物和社会的礼物都不能将其土地的价值归属于个人所有者。这一将上升的土地价值不公正地归于他们的现象，是生产者相对贫困的根本原因。地租是地主私自占用的收入，等于土地私有权向劳动和资本征收的税。

他认为：“土地是住所，是人类在其上取得全部需要的仓库。”“人人都有使用土地的平等权利，正如人人都有呼吸空气的平等权利一样。”因此，他认为社会财富的增加，技术不断的进步，独占地租的不断上升，地主坐享其成，不劳而获，而工人却日趋困穷，实属极不合理。所以，在他看来，土地的“私有是盗窃，地租是赃物”。

土地国有不能收税

在他看来，土地私有带来人类贫困问题。为了解决该问题，亨利·乔治提出过“宣布土地为公共财产”的政治主张。既然“土地私有不符合正义,它否定自然权利，必须用充公地租的方式实行土地共有。” “我们应当满足公正的法则，我们应当满足所有的经济要求，废除所有的私人权利，宣布所有土地为公共财产。”

但是，他的这一主张毫无意外地遭致主流经济学家的批驳，因为主流经济学家认为，“土地私有对于合适地使用土地是必需的”，这不容置疑。而亨利·乔治挑战的恰恰是这一被称为常识的观点。他认为，把土地恢复为公有财产，决不会妨碍土地的适当使用和改良。为了引导他耕种或改良土地，没有必要对他说“这块土地是你的”，只要对他说“这块土地上由你的劳动和资本生产的东西将是你的”即可，保证一个人可以收获，他就愿意播种；保证他可以拥有他要建造的房屋，他就愿意造屋。

亨利·乔治的的辩论并没有就此打住，他进一步提出：“承认土地私有，才妨害了土地的恰当利用。”他的理由是，“如果土地成为公有财产，在需要使用或改良土地时，就立即得到使用和改良。如果土地是私有财产，本可建造房屋或种上庄稼，现在就会为满足土地所有人的随心所欲而被闲置，因为地主留着等待更高的价格。”

因此，土地私有是浪费的、不可靠的方法。于是，亨利·乔治提出了他作为政治学家的宣言：“除非保证在我们中间出生的最贫穷的孩子对他出生的土地有平等权利，我决不能说建立了共和国！要消灭奴隶制必须消灭土地私有！除非恢复最初的原则，除非承认平等的自然观念，除非承认所有人对土地的平等权利，否则我们的自由制度是有名无实的……”

但是，当回到具体实施策略时，亨利·乔治提出的解决方案也变得现实起来。他在气吞山河般地陈述完自己的政治主张后，又不得不考虑如何操作的问题，“这一计划虽然完全可行，但对我们来讲似乎不是最好的……这样做将会遭至对现行习俗和思想习惯不必要的冲击——这是要避免的。”

当时著名学者赫伯特·斯宾塞曾提出:“分散的土地所有制将合并为公众集体有份的所有制。土地不再为个人拥有，它将为巨大的法人团体——社会——所有”。针对此，亨利·乔治在操作层面提出，“不必使用正式充公全部土地的办法”，“不必使政府机构不必要的扩大”。

他指出：“我提议的不是收购私有土地，也不是充公私有土地。前者是不公正的，后者是不必要的……没有必要充公土地，只有必要充公地租。把地租收作公用，没有必要由国家麻烦地出租土地，以致由此造成徇私、勾结和舞弊的机会……”

“我们已经以税收方式征收少许地租，我们只需要在征税方式中作某些改变，把地租全部征收就行了。用这个方法，国家不必自称地主，也不必承担一点新的职能，就成为全国惟一的地主。”“在形式上，土地所有人一点不变。不需剥夺一个土地所有人，也不需对任何人拥有土地的数量施加限制。国家用税收取得地租。土地成为真正的公有财产，社会上每个成员将分享拥有土地的好处。”

至此，我们已经尽可能还原了亨利·乔治的观点和主张。这位满怀悲悯的政治家和学者在寻求贫困问题的解决之道时，以土地私有制导致地主以地租侵蚀劳动者的工资为由，得出土地私有制是贫困之源。但他同时也明确指出，地租和税收只能择其一，不能一方面把土地收归国有，另一方面又对该土地上的不动产征税。

对作者的这一观点，一个世纪以来，争论从来没有平息过。对他的批评集中于：没有看到除地租以外的其他导致工人贫困的原因；他对公有制下资源使用效率的分析中没有正视“公地的悲剧”和“搭便车问题”；他提出要把土地增值收益由全体公民享有，存在实施成本和委托-代理等问题。

而赞成亨利·乔治的人则依据他的理论发展出一整套利用土地增值收益进行城市建设和公共品提供的理论。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨还为此提出“亨利·乔治定理”。在中国，一百多年来，可谓最激进地实现了亨利·乔治的理想设计。1949年后，我们依靠政权的力量废除了被亨利·乔治视为贫困之源的土地私有制。改革开放后，我们又建立起农村和城市两种土地所有制、土地非农化就必须首先征为国有的制度架构，形成了土地增值收益归政府所有的分配原则。

更值得关注的是，中国当前的土地非农化进程中，土地已经事实上国有化。当前，在地方政府已代表人民出让并获得土地出让收益的前提下，有关方面还企图在政府出让并继续握有所有权的土地上征收实质上的物业税，因而引起社会哗然。在现有土地制度下，政府一手以土地所有者收租，另一手以政府名义收税，这不能不引发公众其公正性的质疑。

由此可见，中国土地制度变化的走向，早已大大偏离亨利·乔治依靠土地利益的公平分配解决贫富差距和社会公正的初衷。如果不能及时、根本改革现有土地制度，必将酿成更大的社会问题和政治问题。这恐怕是所有利得者和利益受损者都不愿意见到的。

刘守英为国务院发展研究中心农村部研究员