土地利用总体规划专题之耕地保护

目 录

前言 ......................................................................................................... 155 1 自然和社会经济条件 ........................................................................ 155

1.1 自然条件 ...................................................................................... 155

1.2 社会经济条件 .............................................................................. 157 2 耕地与基本农田现状 ........................................................................ 157

2.1 耕地利用现状 .............................................................................. 157

2.1.1 耕地数量特征 ........................................................................ 157

2.1.2 耕地的空间分布情况 ............................................................ 158

2.1.3 现状与现行规划目标的对照 ................................................ 158

2.2 基本农田保护概况 ...................................................................... 159 3 耕地数量变化及影响因素的分析 .................................................... 160

3.1 耕地数量变化及影响因素的分析 .............................................. 160

3.1.1 耕地的动态变化分析 ............................................................ 160

3.1.2 耕地资源的主要流向 ............................................................ 160

3.1.3 耕地变化的主要因素分析 .................................................... 161 4 耕地和基本农田保护存在的问题 .................................................... 165

4.1 耕地和人均耕地数量不断减少 .................................................. 165

4.2 建设占用耕地导致耕地减少 ...................................................... 166

4.3 农业生产中“重产出，轻保护”，耕地质量有所下降 .............. 166

4.4 耕地的管理水平较低 .................................................................. 167

4.5 部分基本农田保护区划定不合理 .............................................. 167

152

5 基于粮食综合生产能力的耕地需求量的预测 ................................ 167

5.1 粮食需求量的预测 ...................................................................... 168

5.1.1 人口预测................................................................................. 168

5.1.2 粮食需求量的确定 ................................................................ 168

5.2 粮食耕地单产 .............................................................................. 169

5.2.1计算原理.................................................................................. 169

5.2.2 粮食播种面积单产的预测 .................................................... 169

5.2.3复种指数的预测 ..................................................................... 170

5.2.4粮食耕地单产确定 ................................................................. 170

5.3 耕地需求量的确定 ...................................................................... 170

5.3.1 粮作比的确定 ........................................................................ 170

5.3.2 耕地需求量的确定 ................................................................ 171 6 耕地供给量的估算 ............................................................................ 171

6.1 耕地减少量的估算 ...................................................................... 172

6.1.1 非农建设占用耕地量 ............................................................ 172

6.1.2 灾毁 ......................................................................................... 172

6.1.3 农业结构调整 ........................................................................ 172

6.1.4 生态退耕减少耕地面积预测 ................................................ 173

6.1.5 小结 ......................................................................................... 173

6.2 耕地增加量的估算 ...................................................................... 174

6.2.1 土地开发................................................................................. 174

6.2.2 土地整理................................................................................. 174 153

6.2.3 土地复垦................................................................................. 175

6.2.4 开发耕地后备资源的有利条件和不利因素 ........................ 176

6.2.5 补充耕地预测 ........................................................................ 177

6.2.6 耕地占补趋势分析 ................................................................ 179

6.3 耕地供给量的确定 ...................................................................... 182 7 耕地和基本农田保护目标的确定 .................................................... 184

7.1 耕地保有量的确定 ...................................................................... 184

7.2 基本农田保护目标的确定 .......................................................... 184

7.2.1 基本农田保护的内容和标准 ................................................ 184

7.2.2 基本农田保护目标的确定 .................................................... 187 8 加强耕地与基本农田保护的措施 .................................................... 187

8.1 重视规划的作用，严格按照规划办事 ...................................... 187

8.2 通过提高征地补偿标准来保护耕地 .......................................... 188

8.3 实行耕地发展权与生态价值补偿，提高农民种粮的积极性 .. 189

8.4 完善耕地质量与数量的动态监测体系 ...................................... 190

8.5 发挥公众参与和监督的作用 ...................................................... 190

8.6 建立健全基本农田保护法律法规 .............................................. 192

8.7 严格基本农田审批制度 .............................................................. 192

8.8 加强基本农田保护的舆论宣传 .................................................. 193

8.9 对基本农田保护区实行动态监测 .............................................. 193

8.10 建立基本农田建设投入引导和奖励机制 ................................ 194

154

前言

耕地是一种非常重要的土地资源，如何有效保护耕地一直是政府和学术界关注的焦点问题之一。耕地保护不仅关系到子孙后代的吃饭问题，而且是实现农业可持续发展的关键。从我国耕地现状及动态变化情况来看，耕地的生产力仍有一定的增长潜力，但总的形势并不容乐观。人口的增长、经济快速发展对耕地不断的占用以及要满足人民生活水平的提高对粮食需求的不断增加等都对耕地生产力的持续稳定增长形成巨大压力，人均耕地还将继续减少。

太湖县的经济和社会发展进入全面建设小康社会的新阶段，随着经济全球化趋势的深入发展，生产要素流动和产业转移的加快，以及长三角洲地区快速的发展和辐射功能持续的增长，太湖县的经济社会将会加快发展速度。经济的发展，必将带动建设用地的扩张。随着城镇化的加快，人口不断的增加，人均耕地的减少，使得耕地保护的形势十分严峻。本专题按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及建议。本专题研究以2005年为基期年，近期为2006~2010年，远期为2011~2020年。 1 自然和社会经济条件

1.1 自然条件

155

太湖县人杰地灵，历史悠久，源远流长，地处东经115°45’-116°46’，北纬30°09’-30°46’。西北与鄂东英山、蕲春县毗邻，北接岳西，东临潜山、怀宁，东南连望江，南与宿松接壤。属亚热带北缘季风气候，四季分明，气候温和，雨量充沛，光照充足，年均降雨量1462 mm，年日平均气温16.4℃，土壤以黄棕壤、红壤为主，适宜水稻、小麦、棉花、油料、茶叶、蚕茧、麻类等多种农作物生长。

太湖县属于大别山区，境内有高山、中山、低山、丘陵、平原及水域等多种地貌类型。全县地势由西北向东南呈阶梯式下降，地理环境复杂多样，地区地貌差异明显。

太湖县涧深溪多，水资源丰富。县境内有长河、华阳河两大水系。长河，发源于岳西多枝山，在杏花村南入县境，纳羊角河、同义河、薜义河、白沙河、安乐河、南阳河、黑岩河、青石河、小湖河、大湖河、寺前河、罗溪河诸水，入花凉亭水库，下龙山，傍县城，穿新仓，进潜山，汇皖河，再入长江。长河纵贯全县，境内总长81 km。华阳河发源于太（湖）宿（松）蕲（春）交界的三面尖，在望江华阳镇以东的雷口入长江。流域呈三角形，跨皖鄂两省，总面积5511.4 km2。太湖有城西、江塘、徐桥、大石四个乡镇的西南部约261.6 km2的面积属华阳河流域，占全县总面积的12.88%。本区地形低缓，地表水发育，雨量较充沛。自然条件有利于浅层孔隙水的补给，但地下水缺乏。

著名国家“4A” 级花亭湖风景名胜区面积达667 hm2，山清水秀，景色宜人。山场土地资源十分丰富，土地利用潜力巨大，生物资源丰

156

富，各类植物达719种，野生动物种类达百余种。

1.2 社会经济条件

改革开放以来，太湖县发展较快，经济持续增长，整体经济实力不断增强，城乡人民生活不断提高，各项事业取得了全面进步。不过，同发达地区相比，太湖县属于经济发展相对落后的县区，2005年全年地区生产总值27.68亿元①，只占安庆市地区生产总值6.44%，在安庆市八县中处于落后地位，需要加快社会经济发展的速度。

2005年末，太湖县辖15个乡镇，全县总人口达55.83 万人，城镇化水平为27.40%，全县人口的自然增长率为5.16‰。全县地区生产总值有所增加。全县固定资产投资完成额7.52亿元，比1996增长四倍多，年均增长52.80%。全区实现国内生产总值50.2亿元，比上年增29.1%；一、二、三产业比例为0.8︰52︰47.2。完成企业综合营销收入315.2亿元，增36.5%；实现利税12.7亿元，增50.1%；完成财政收入11.6亿元，增21.5%。财政收入、工业总产值、固定资产投资、社会商品零售总额、协议利用外资、实际利用外资、自营出口等7项主要经济指标，均在2002年基数上实现了翻番。

2 耕地与基本农田现状

2.1 耕地利用现状

2.1.1 耕地数量特征 ①数据来源于统计局提供的主要经济数据

157

2005年太湖县耕地面积34594.65 hm2,占土地总面积的17.06%，占农用地面积的20.13%。人均耕地面积为0.062 hm2/人。耕地结构组成中，绝大部分是灌溉水田，共20299.92 hm2，占耕地面积的58.68%；望天田8149.49 hm2，占耕地面积23.56%；旱地3658.31 hm2，占耕地面积的10.57%；水浇地1862.33 hm2，占耕地面积5.38%；菜地624.60 hm2，占耕地面积的1.81%（图2-1）。

图2-1 2005年耕地结构

2.1.2 耕地的空间分布情况

从太湖县土地统计簿得知，太湖县的耕地在15个乡镇都有分布，从全县耕地总体分布来说，较为广泛。主要分布在县城东南，如新仓镇、徐桥镇；以大石乡分布较少。

2.1.3 现状与现行规划目标的对照

现行规划确定到2010年耕地面积达到37615.9 hm2，根据太湖县土地利用现状调查表，2005年耕地面积达到34594.65 hm2，已完成规划目标的91.97%。

158

规划要求“全面开展土地整理，适度开发土地后备资源”，补充所占用的耕地，从而实现规划期内耕地占补平衡。结合贯彻《中华人民共和国土地管理法》有关耕地保护制度、占补平衡制度、严格按照“占一补一”的原则，做到“谁破坏，谁复垦，谁受益”，任何单位和个人占用耕地进行建设，必须开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地予以补充，并经省、市土地管理部门确认方可占用耕地，没有条件开垦的，按一定标准足额缴纳耕地开垦费，并与国土资源管理部门签订耕地开垦协议，由当地国土资源管理部门负责组织实施。根据“四查清四对照”结果，1997~2004年通过整理复垦增加耕地429.28 hm2，通过开发增加耕地133.70 hm2，1997~2004年共增加耕地562.98 hm2，完成规划目标的31.12%（表2-1）。

表2-1 全县耕地指标落实情况

项目

1997-2010年规划指标

1997-2004年实际情况 规划期间补充的耕地 合计 1809.10 562.98 整理复垦 677.60 429.28 土地开发 1131.50 133.70

2.2 基本农田保护概况

基本农田保护制度是保护耕地的基本制度，基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。国家能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，必须报国务院批准。建设占用多少基本农田，就必须补划数量相等、质量相当的耕地，确保本行政区域内土地159

利用总体规划确定的基本农田面积不减少。自从现行规划实施以来，太湖县基本农田保持32400hm2不变，保护率达到87%以上，超过国家要求的80% 的标准。

3 耕地数量变化及影响因素的分析3.1 耕地数量变化及影响因素的分析

3.1.1 耕地的动态变化分析

2005年，太湖县耕地面积34594.65 hm2，与1996年相比，减少耕地2545.46 hm2，平均每年减少282.29 hm2；人均耕地从1996年的0.07 hm2降到0.06 hm2。

1996年到2004年，太湖县耕地处于缓慢减少的阶段；2004年到2005年，耕地面积有所增加。9年来耕地面积总体呈下降趋势（图3-1）。

37500

37000

36500

36000

35500

35000

34500

34000

33500

33000

[***********][***********]2005

年份面积（hm2）

图3-1 1996-2005年太湖县耕地面积变化图

3.1.2 耕地资源的主要流向

160

现行规划确定了耕地减少的指标，其中，建设占用耕地533.3 hm2，生态退耕760 hm2,灾毁40 hm2。而1997-2004年建设实际占用耕地245.66 hm2；生态退耕1402.98 hm2，超过了规划指标642.98 hm2；灾毁1190.60 hm2，超过了规划指标1150.60 hm2；农业结构调整减少耕地272.50 hm2（表3-1）。耕地增加的主要来源是土地整理、土地开发、建设用地复垦（表2-1）。1997-2004年共增加耕地562.98 hm2，其中通过土地整理增加了耕地409.37hm2,土地开发增加耕地133.70hm2,土地复垦19.91hm2（图3-2）。

表3-1 太湖县耕地减少情况表

单位：hm2

1997-2010年

规划指标

1997-2004年

实际情况 合计 建设占用 生态退耕 灾毁 农业结构调整 0.00 1333.30 533.30 760.00 40.00 3111.74 245.66

1402.98 1190.60 272.50

图3-2 耕地增加来源结构

3.1.3 耕地变化的主要因素分析

161

（1）经济的发展

经济的发展和人民生活水平的不断提高是耕地数量变化的一个主要驱动因素。随着工业化和城市化的发展，生产用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。另一方面人民生活水平的提高，生活质量的改善，也必然影响耕地数量的变化。例如住房条件的改善，人均住宅面积的扩大要求大量耕地转向住宅建设用地；生活环境质量改善，要求增加城市中绿地面积和公共设施用地面积。因此，经济发展与耕地面积的变化息息相关。

从图3-3可以看出，太湖县地区生产总值的的增长与耕地面积呈逆向变化的趋势。随着经济的快速发展，太湖县的耕地面积不断减少。经济发达国家的经验表明，在经济的快速发展阶段，耕地减少是一个必然的代价性损失。

图3-3 1996-2005年太湖县GDP和耕地面积变化

为了定量地分析经济增长与耕地变化的关系，在此建立线形回归

162

模型，具体模型如下：

Y1=α１+β１X1

其中：Y1—太湖县历年耕地面积

X1—太湖县历年经济发展水平（地区生产总值） α１表示截距项，β１待定参数

运用统计学软件SPSS，输入太湖县1996-2005年耕地面积和地区生产总值数据，回归分析得到以下结果（图3-4）：

Y1=0.0198X1-39860

38000

[***********][***********]4000

耕地（hm2)

[***********][**************]00

GDP（万元）

图3-4 GDP与耕地变化关系

从回归结果可以看出耕地面积与地区生产总值呈负相关关系，回归方程表明遵循过去的发展轨迹，太湖县地区生产总值每增加1亿元，耕地面积就要减少198 hm2，这在一定程度上说明了经济发展对耕地利用产生的影响，同时也从定量分析的角度证明了经济增长对耕地数量变化有重要影响。在《太湖县国民经济社会发展“十一五”规划》中，预计到2010年GDP达到57亿元。经济快速发展进一步飞跃，

163

拉动大量建设用地的需求，同时造成了建设用地与耕地保护问题的尖锐矛盾。

（2）人口

如图3-5所示，随着1996年到1998年、2001年到2002年、2004年到2005年人口的增加，人均耕地处于减少的趋势。而这期间，不断的有人外出打工，导致耕地抛荒，以及自然增长率和其他原因导致耕地减少等等因素，导致人均耕地面积在人口减少的趋势下有继续减少的势头，进而导致人均拥有粮食数量下降，给粮食安全带来隐患。

56.8

0.0670.0660.0650.0640.0630.0620.0610.0600.059

[***********][***********]2005

年末人口(万人

56.656.456.256.055.855.655.455.2

m人均耕地（2h）

图3-5 1996-2005年太湖县总人口和人均耕地变化图

（3）政策因素

政策因素也是导致耕地面积变化的一个驱动因素。土地利用类型结构模式是在特定的经济系统中和政策环境下形成的，所以，政策因素在土地利用变化中也产生着十分重要的影响。往往国家一个制度或政策的导向能大大影响建设用地需求量，建设用地管理制度的加强，对建设用地的需求量就会减少，相反，建设用地管理制度政策的

164

放宽，对建设用地的需求量就会增加。

从增加农民收入、加大农地的产出效益出发，政府鼓励农业生产内部的合理、有序调整，产业的调整必然带动农用地内部结构的调整；带来的后果是农户追求产品利益最大化，导致产生经济效益相对最低的耕地向其他用地方式转变。1997 -2005年，县内因为农业结构调整减少耕地272.50 hm2。

此外，为响应国家的基本国策，政府会鼓励对农用地、农村居民点的整理，对工矿废弃地的复垦以及对未利用地的开发等，这些政策都会促使土地利用方式向耕地转变，增加耕地的数量。

4 耕地和基本农田保护存在的问题

4.1 耕地和人均耕地数量不断减少

从图4-1可以看出，耕地从1996年的37140.11hm2减少到2005年的34594.65hm2，人均耕地由1996年的0.066 hm2/人下降到2005年的0.062 hm2/人。

165

[***********][***********][1**********]000

[***********][***********]2005

年份

0.0670.0660.0650.0640.0630.0620.0610.0600.059

人均耕地（hm2/人）

耕地（hm2）

图4-1 1996-2005年耕地和人均耕地变化情况

4.2 建设占用耕地导致耕地减少

随着太湖县社会经济的全面发展，城镇化和工业化的进程不断的加快。一方面社会生产力的不断进步，各种基础设施加大投入，建设步伐不断地加快。另一方面城镇化的迅速发展，对土地的需求特别是对耕地的占用急剧膨胀，造成耕地数量减少和耕地质量的下降。城镇化虽然提高了人口的空间集聚水平和一定程度上的土地规模经营水平，但城镇化水平的提高伴随着城镇规模的扩大，而城镇外延式的发展造成耕地大面积的减少。

4.3 农业生产中“重产出，轻保护”，耕地质量有所下降

在农业生产过程中，耕地农药、化肥亩用量分别为1.02 kg、60.67 kg，农药化肥的施用量逐年增加，有机肥施用量却逐年下降，很多耕地土壤呈现氮多、磷少、钾严重不足的状况，养分失衡，耕地质量下降，“重产出，轻保护”现象十分普遍。太湖县是林业大县，林地占了

166

全县的大部分面积，耕地面积稀缺，所以要注意耕地的可持续利用，在耕地的利用过程中，要加强对耕地的保护，不要只注重耕地的产出。 4.4 耕地的管理水平较低

目前，太湖县耕地的利用和管理以农户为主，政府及有关部门对农户土地利用的指导有限，生产经营方式仍以传统的小农经济占主导地位，农户的土地利用行为凭经验，缺少科学的指导，田间管理粗放，农业发展受到限制。

4.5 部分基本农田保护区划定不合理

由于划定基本农田保护区时间仓促，有些地方没有坚持从实际出发、有利保护和发展的原则，对基本农田保护区划定具有的法律效力的重要性认识不足、宣传力度不够，再加上技术力量薄弱，未做好外业调查，只在室内图纸上划定保护区范围，结果造成有些保护区的范围、位臵划定不合理，一些经济建设预留用地不符合发展需要，基本农田保护区核查只允许在土地利用总体规划中规划区内的保护区作调整，这样就使经济发展和建设用地之间的矛盾较突出，在一定程度上制约了未来经济建设的发展，而且还可能再次出现违法占用基本农田保护区的现象。此外，由于技术上的原因，过去基本农田保护区图大多采用手工制作，有些地方还出现同时绘制的几套基本农田保护区图斑界线不一致，给土地管理工作带来不便。

5 基于粮食综合生产能力的耕地需求量的预测

167

国家为保障粮食安全、统筹区域需求，已向各省（区、市）下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的粮食需求量、粮食耕地单产和粮作比，计算出基于粮食综合生产能力的耕地需求量，其计算公式为：

粮食需求量

耕地需求量=

粮食耕地单产⨯粮作比

5.1 粮食需求量的预测 5.1.1 人口预测

耕地需求量合理与否首要的是合理预测人口规模。人口预测是指根据规划区域或单位现有人口状况和可以预计到的未来发展趋势，测算未来某个时点人口的状况，包括人口数量、人口性别和年龄构成等。根据《城乡用地结构及布局优化研究》专题对人口的预测，2010年总人口控制在57.24万人，2020年控制在60.16万人。 5.1.2 粮食需求量的确定

粮食的需求量可以用规划年人均粮食消费量乘以总人口来确定。人均粮食消费量有两种标准，即小康水平和富裕水平下两种不同的人均粮食消费量。小康水平下人均粮食消费标准为每人每年消费450 kg粮食，富裕水平下人均粮食消费标准为每人每年消费510 kg粮食，根据太湖县“十一五规划”，我们采用小康水平下的人均粮食消费量450 kg，用人口数乘以人均粮食消费量，可以得出2010年小康水平下太湖县粮食需求量为257580000 kg，2020年太湖县的粮食需求量

168

为270720000 kg。 5.2 粮食耕地单产 5.2.1计算原理

统计部门提供的粮食播种面积单产是由产量和耕地面积相除得到的，农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据，造成播种面积单产在统计上的误差。因此，根据复种指数将粮食播种面积单产换算成粮食的耕地单产。这样，粮食耕地单产的计算原理为：

F=F0(1+d)n⨯k=p⨯k

式中：F—规划年粮食耕地单产；

F0—基期年粮食播种面积单产； d—粮食播种面积单产增长率； P—粮食播面单产； k—复种指数。

5.2.2 粮食播种面积单产的预测

粮食播面单产，指的是粮食总产量和粮食播种面积的比值。根据太湖县农业局提供的粮食生产情况统计表，2005年太湖县粮食播种面积为40063.00 hm2，粮食总产量为212873.00 t，播面单产为5313.476kg/hm2。随着农业科技进步和体制创新，在农业投入逐步加大的前提下，考虑到高效肥料的使用、高产品种的推广，水利设施改善，未来一定时期太湖县播面单产还有提高的潜力。结合太湖县近几年的粮食单产增长速度，我们确定2006~2010年间粮食单产的增长率

169

为1%，2011~2020年粮食单产的增长率为0.8%，通过公式计算得到：

F2010=F0(1+d)n⨯k=5313.46×(1+1%)5=5584.50 kg/hm2

F2020=F0(1+d)n⨯k=5584.50×(1+0.8%)10=6047.69 kg/hm2

5.2.3复种指数的预测

复种指数是指某一地区全年播种面积和耕地总面积之比。据了解，全国平均复种指数为158%。根据太湖县农业局统计资料，近几年来太湖县平均复种指数为150%，太湖县2010年和2020年复种指数有待提高并趋于稳定。根据太湖县农业部门提供的资料，参考周边地区的复种指数，预计2010年和2020年复种指数仍保持在150%。 5.2.4粮食耕地单产确定

通过以上对2010年和2020年粮食播种面积单产和复种指数的确定，我们可以用粮食播种面积单产乘以复种指数求得2010年和2020年的粮食耕地单产，如表5-1：

表5-1 2010年和2020年粮食耕地单产 粮食播面单产 （kg/hm2） 5584.50 6047.69

复种指数 （%） 150 150

粮食耕地单产 （kg/hm2） 8376.75 9071.54

2010年 2020年

5.3 耕地需求量的确定 5.3.1 粮作比的确定

170

粮作比是指粮食作物（包括谷物、豆类和薯类）的耕地面积占耕地总播种面积的比例。1989年粮作比为68.43%，2004年粮作比为76.96%，还有继续增长的趋势，根据太湖县农业局提供的资料，基于考虑太湖县经济发展、经济作物面积调整及粮食总产量保证等多方面因素，确定太湖县粮作比在2010年为85%，2020年为90%。 5.3.2 耕地需求量的确定

粮食自给率是粮食生产量占粮食消费量的比重。一个地区的粮食自给率的高低主要取决于该地区包括土地资源、水资源等自然条件的禀赋，劳动力、资金和技术等生产要素的投入。除此之外，该地区工业化水平、经济政策和对外贸易条件等都对其粮食自给率产生重要影响。根据太湖县粮食局提供的资料，我们确定太湖县规划期间粮食的自给率为90%。根据以上参数，可按公式：耕地需求量=粮食需求量/粮食耕地单产/粮作比，计算自给率为90% 的需求量，计算结果如表5-2：

表5-2 2010年和2020年耕地的需求量

2010年 2020年

粮食需求量

（kg） 257580000 270720000

粮食耕地单产 粮作比 粮食自给率（kg/hm2） （%） (%) 8376.75 9071.54

85 90

90 90

耕地的需求量

（hm2） 32558.18 29842.78

6 耕地供给量的估算

耕地可供给量的估算，是以现有耕地面积为基础，通过分析测算

171

规划期间耕地的增加量和减少量来确定的，耕地增加供给的途径主要包括土地开发、整理、复垦和农业结构调整。耕地减少的主要原因有非农建设占用耕地、生态退耕和农业结构调整。农业结构调整使耕地的增加和减少并存，但通过农业结构调整导致的耕地减少数量超过增加数量，因此，只在耕地减少的因素中考虑农业结构调整。

6.1 耕地减少量的估算

6.1.1 非农建设占用耕地量

非农建设用地包括城乡居民点、交通、水利以及工矿建设用地等。 根据《城乡用地结构与布局优化研究》专题预测的结果，2006~2010年太湖县新增建设用地占用耕地478.56 hm2，2011~2020年新增建设用地占用耕地1028.91 hm2，共计减少1507.47 hm2。

6.1.2 灾毁

根据“四查清、四对照”报告，1997~2004年灾毁面积1190.60 hm2，年均灾毁耕地面积170.09 hm2。随着社会经济发展，水利设施的不断完善，全县抗灾减灾能力逐年增强，灾毁损失耕地面积大幅减少，据此预测2006~2010年每年灾毁耕地25 hm2，2011~2020年每年灾毁耕地20 hm2，即2006~2010年灾毁耕地损失为125 hm2，2011~2020年灾毁200 hm2，规划期间灾毁耕地共325 hm2。

6.1.3 农业结构调整

农业结构调整是市场经济发展的必然结果，是农村发展和农民增

172

收的重要手段。在农业结构调整的过程中，要严格的保护耕地。根据太湖县“四查清、四对照”结果，1997~2004年，太湖县农业内部结构调整导致耕地面积减少272.5 hm2，平均每年因为农业结构调整减少耕地38.93 hm2。预计近期（2006~2010年）和远期（2011~2020年）每年农业结构调整占用的耕地分别在54 hm2和69.5hm2左右比较合适。因此，2006~2010年，因农业结构调整导致耕地面积将减少270hm2，2011~2020年，因农业结构调整而减少的耕地面积将达到695 hm2左右，规划期间因农业结构调整减少耕地共965 hm2。

6.1.4 生态退耕减少耕地面积预测

生态退耕规模取决于生态退耕的标准。从全国尺度看，根据《退耕还林条例》，纳入退耕还林的退耕地包括水土流失严重的，沙化、盐碱化、石漠化严重的，生态地位重要的、粮食产量低而不稳定的耕地。根据太湖县“四查清、四对照”结果，1996~2004年，太湖县生态退耕导致耕地面积减少1402.98 hm2，平均每年减少200.43 hm2。根据国家对于生态退耕的政策，结合太湖县的实际情况，预计2006~2010年，因生态退耕减少耕地的面积为300 hm2，2011~2020年，因生态退耕而减少的耕地面积将达到500hm2，规划期间因生态退耕减少耕地共800 hm2。

6.1.5 小结

通过对因非农建设占用、灾毁、农业结构调整、生态退耕导致耕地减少量的估算，推断2006年至2020年耕地共减少了3597.88 hm2173

（表6-1）。

表6-1 近期和远期耕地减少情况

单位：hm2

年份

2006~2010

2011~2020

合 计 非农建设 0.00 1507.47 1507.47 农业结构调整 0.00 965.41 965.41 灾毁 0.00 325.00 325.00 生态退耕 0.00 800.00 800.00 小计 0.00 3597.88 3597.88

6.2 耕地增加量的估算

6.2.1 土地开发

土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。

根据《土地资源利用现状及变化趋势研究》专题，预计2006年至2020年可开发耕地潜力区面积为2786.64 hm2，可增加耕地面积997.80 hm2。

6.2.2 土地整理

土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动，包括农田整理和农村居民点整理两部分。

根据《土地资源利用现状及变化趋势研究》专题，2006~2020年农用地整理可增加耕地潜力区面积52248.84 hm2，可增加耕地

174

1567.47hm2；2006~2020年农村居民点整理可增加耕地潜力区面积2917.95 hm2，可增加耕地1750.77 hm2；这样，通过土地整理，可增加耕地潜力区面积为55166.79 hm2，可增加耕地3318.24 hm2；

6.2.3 土地复垦

土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。

根据《土地资源利用现状及变化趋势研究》，预计2006年至2020年可复垦潜力区面积为2773.21 hm2，可增加耕地面积582.10 hm2。

通过以上对各种耕地可增加潜力的估算，2006年到2020年耕地增加的潜力明细如下表6-2：土地开发潜力区面积为2786.64 hm2，可增加耕地面积997.80 hm2；土地整理潜力区面积为55166.79 hm2，可增加耕地面积3318.24 hm2；土地复垦潜力区面积为2773.21 hm2，可增加耕地面积582.10hm2，2006年到2020年增加耕地的潜力区面积共60726.64 hm2，可增加耕地面积4898.14 hm2。

表6-2 太湖县可增加耕地潜力

单位：hm2

增加耕地系数（%）

潜力区面积

补充耕地 土地 开发 35.81 2786.64 997.80 土地整理 农用地 整理 3.00 52248.84 1567.47 农村居民点整理 60.00 2917.95 1750.77 土地 复垦 20.99 2773.21 60726.64 582.10 4898.14 合计 175

6.2.4 开发耕地后备资源的有利条件和不利因素

（1）开发耕地后备资源的有利条件

①政策、法律、奖金上的保障

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：实行耕地占补平衡制度，“占一补一”，凡因建设占用耕地必须补充同等数量、质量的耕地或交纳耕地开垦费，并规定地方各级人民政府负有实施耕地占补平衡的法定义务。太湖县国土资源局承担着保证耕地占补平衡的重要任务，因而已将土地开发整理和复垦工作作为太湖县国土资源局的主要业务工作，为搞好此项工作，多方努力，在努力申请财政专项资金支持的同时，还积极引进社会资金参与此项工作。

②农民积极参与

太湖县是农业大县，然而林地多、耕地少，通过后备资源的开发可以增加耕地，这关系到农民的切身利益，他们迫切盼望开发土地以生产致富。但广大农民缺乏必需资金，无力开垦。由国家投入资金开发土地，建成后归农民使用。农民涌跃参与土地开发，积极投工投劳，使太湖县土地开发整理工作得到广大农民的支持，保证了此项工作的顺利实施。

（2）开发耕地后备资源的的不利因素有：

①目前可开发利用土地资源大多分布在山区边缘和缺水地带，具有技术投资大，开发周期长，近期效益不明显的特点。资金缺乏可能导致很多适宜开发的不能进行合理的开垦利用。

②缺乏统一的组织管理和科学的规划论证，没有统一规划和水土

176

保持措施，缺乏鼓励和激发农民从事土地开发积极性的优惠政策，很多地方都是农民自发盲目的进行掠夺式开垦，水土流失和生态环境破坏严重。

③可开发利用土地资源本身自然条件的限制，耕作层厚度薄，土壤肥力差。已开垦的没有能及时进行培土培肥、改良土壤，造成地力下降。而且，水资源供应不均匀，易受干旱，严重影响农作物的生长和产量。

6.2.5 补充耕地预测

考虑到开发耕地后备资源的有利和不利因素，耕地可增加潜力可能只有其中一部分可以增加耕地，根据《太湖县土地开发整理专项规划（1997~2010年）》和近年建设用地与土地开发整理补充耕地实际情况，综合考虑太湖县宜耕土地后备资源与国土生态环境状况、自然条件、投入水平以及经济社会发展和生态环境建设对土地开发整理的客观要求，为确保实现太湖县建设占用耕地占补平衡，努力实现土地利用总体规划确定的耕地保护目标，确定2006~2020年全县土地开发整理总体目标为：土地开发整理实施面积48806.79 hm2，增加耕地3597.88hm2。其中土地开发面积2622.70 hm2，可增加耕地1311.35 hm2；土地整理面积44940.84 hm2，可增加耕地2025.44 hm2；土地复垦面积1243.88 hm2，可增加耕地面积261.09 hm2。

（1）近期目标（2006~2010年）

全县土地开发整理复垦实施面积 16536.27 hm2，增加耕地177

1173.56 hm2。其中土地开发767.56 hm2，增加耕地383.78 hm2；土地整理15288.81hm2，增加耕地689.05hm2；土地复垦 479.90 hm2，增加耕地100.73 hm2。

（2）远期目标（2011~2020年）

全县土地开发整理复垦实施面积32271.15 hm2，增加耕地2424.32 hm2。其中土地开发1855.14 hm2，增加耕地927.57 hm2；土地整理 29652.03hm2，增加耕地1336.39 hm2；土地复垦 763.98 hm2，增加耕地160.36 hm2。

表6-3 太湖县耕地增加

单位：hm2

年份

2006~2010

2011~2020

合 计 土地开发 383.78 927.57 1311.35 土地整理 689.05 1336.39 2025.44 土地复垦 100.73 160.36 261.09 小计 1173.56 2424.32 3597.88

（3）补充耕地成本估算

按照全国的土地开发整理投资成本的平均标准，土地整理新增耕地每亩10500元，土地复垦新增耕地每亩8180元，土地开发新增耕地每亩2650元。2006~2020年土地开发新增耕地1311.35 hm2，土地整理新增耕地2025.44 hm2，土地复垦新增耕地面积261.09 hm2，通过计算，土地开发需要0.52亿元，土地整理需要3.19亿元，土地复垦需要0.32亿元，总投资4.03亿元（表6-4）。

178

表6-4 太湖县土地后备资源开发投资预算表

类型

土地整理

土地复垦

未利用地开发

合计 新增单位面积新增单位面积 耕地投资标准 耕地投资标准 （元／亩） （万元／hm2） 10500 8180 2650 —— 15.75 12.27 3.98 —— 新增耕地 面积 （hm2） 2025.44 261.09 1311.35 3597.88 投资规模 （亿元） 3.19 0.32 0.52 4.03

预计规划近期（2006~2010年）土地后备资源开发总投资为1.36亿元，其中土地整理所占比重最高；远期（2011~2020年）土地后备资源开发总投资为2.67亿元，其中土地整理所占比重最高（表6-5）。

表6-5 太湖县土地后备资源开发分期安排

类型

总额（亿元） 比例（%）

土地整理

土地复垦

未利用地开发

合计 1.09 0.12 0.15 1.36 80.15 8.82 11.03 100 总额（亿元） 2.1 0.2 0.37 2.67 比例（%） 78.65 7.49 13.86 100 近期（2006~2010） 远期（2011~2020）

6.2.6 耕地占补趋势分析

（1）耕地后备资源开发利用可行性分析

①经济可行性

规划期内全县土地后备资源开发总投资额为4.03亿元，开发后可新增耕地3597.88 hm2。根据太湖县耕地产出现状，新增耕地产值约1.50万元/ （hm2·年），净收益0.99万元/（hm2·年），那么，新增耕地的年产值达到5396.82万元，投资回收期约11年。

179

②生态可行性

太湖县属于北亚热带季风气候，热量丰富，雨量充沛、光照足、霜期短，能够满足农作物生长的需要。太湖县的耕地后备资源，符合国土资源部可复垦耕地后备资源要求，能够切实做到在不造成水土流失，不破坏当地生态环境的前提下开发利用。另外对太湖县工矿废弃地的复垦，还将有效治理当地水土流失，改善生态环境，从而为今后本县土地开发整理工作提供保证。

③社会可行性

开发、复垦耕地后备资源，是切实贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》耕地占补平衡制度的主要途径。通过开发、复垦耕地后备资源增加耕地面积，补偿太湖县因建设、生态退耕而减少的耕地，使得全县耕地总量不减少，保障基本的农业生产用地需要，遏制耕地减少趋势，帮助农民生产致富，并可创造大量就业机会，带动太湖县经济发展。

（2）耕地后备资源可持续利用分析

耕地后备资源的开发利用是拓宽农业生产领域，充分合理利用太湖县有限的土地资源，挖掘土地生产潜力，改善用地结构的一项重要措施。要使耕地后备资源能够满足子孙后代的需要，实现可持续利用，应注意以下几个问题：

①以保护生态环境为前提

土地开发整理工作应首先坚持这一原则，土地开发只能在不造成水土流失，不破坏生态环境的前提下进行。否则不但达不到增加耕地

180

的目的，还将造成生态环境恶化的诸多严重后果。

②开发与保护相结合

强调环境保护并非单纯的自然主义，在生态适宜的前提下，坚持生态效益与经济效益，近期效益与长期效益，开发利用和资源保护并重，以达到二者的最佳结合。

③因地制宜，注重实效

土地开发整理工作要根据各地不同的自然、社会条件，不仅要考虑项目的自然条件，更要考虑项目的社会需求，在开发中切实保护农民的利益，在开发出高质量的耕地的同时，注重耕地建成后的经营管理，把土地开发整理与扶贫工作相结合，充分发挥土地的社会效益，使土地开发整理工作不仅增加耕地面积，而且在建立农村产业化生产基地，帮助农民增收致富方面发挥重大作用。

④加强宣传，动员社会力量参与，科技培训和示范工作

耕地后备资源的开发利用，是贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》，关系太湖县社会经济全面持续稳定发展，帮助农民增收致富的大事，各级党委、政府要从战略的高度来认识其重要性和紧迫性，把此项工作作为重要的政府职责纳入议事日程，落实好各项组织实施工作，同时由于这项工作涉入面广，土地部门要加强宣传，动员社会力量广泛参与。要采用先进手段作好示范点，真正使农民尝到甜头。以点带面，激发他们参与和投入的积极性，并向他们传授先进的科学技术，提高技能，改变落后的生产管理模式。

⑤严格奖金管理，加强验收检查

181

太湖县土地利用总体规划修编前期调研专题之二

土地开发整理资金要实行专项管理，专项用于土地开发整理，建

立严格的工程质量监督管理制度，杜绝“豆腐渣”工程，严把项目验收

关，对确实达到规定新增耕地验收标准，具备耕种条件的，才给予验

收确认耕地指标，使土地开发整理建成项目成为高产稳产农田。

⑥加强法制建设，实行规范管理

制定耕地后备资源保护和开发利用的地方性法规，把土地开发利

用保护纳入法制轨道，实行规范化管理，实行项目承包责任制。

⑦加大科技投入，实行基本农田管理

在土地开发整理工作中，要加强科学研究，采用先进技术，加强

土地开发项目的环境影响研究评价，在项目工程建设中，要搞好项目

规划设计，采用先进工程技术，建立高质量农田。

项目建成后，经开发复垦并验收合格的新增耕地，划入当地基本

农田，实行基本农田管理，制定切实有效的经营管理措施，确保一切

复垦后的耕地不再撂荒，使地力得到培肥。严禁建设占用，使土地开

发整理工作的目标能最终实现，使新增耕地发挥应有的效益。

6.3 耕地供给量的确定

耕地供给量等于基期年耕地的面积加上规划期间耕地增加的面

积减去耕地减少的面积，即：

耕地的供给量＝开发增加耕地+复垦增加耕地+整理增加耕地-

（建设占用耕地+农业结构调整减少的耕地+灾毁+生态退耕）。

耕地供给量计算的来源去向如表6-6，2010年耕地的供给量为

34594.65hm2，2020年耕地的供给量为34594.65 hm2。

182

耕地和基本农田保护研究

表6-6 近期和远期耕地增加与减少情况

单位：hm2

耕地增加

年限

土地开发 土地整理 土地复垦 小计 非农建设 农业结构

调整

270.00

695.41 耕地减少 耕地 灾毁 生态退耕 小计 净增 2006~2010 2011~2020 383.78 927.57 689.05 1336.39 100.73 160.36 1173.56 2424.32 478.56 1028.91 125.00 200.00 300.00 500.00 1173.56 2424.32 0.00 0.00

合 计 1311.35 2025.44 261.09 3597.88 1507.47 965.41 325.00 800.00 3597.88 0.00 183

7 耕地和基本农田保护目标的确定

7.1 耕地保有量的确定

耕地保有量指在一定区域内的耕地总数量。它等于上一年结转的耕地数量扣除年内各项建设占用的耕地数量，扣除年内生态建设退耕和灾毁耕地的数量，加上年内土地开垦、土地整理增加的耕地的数量。在综合分析影响耕地变化的因素及耕地供需基本能够达到平衡的基础上，根据上述太湖县耕地增减变化预测可得，2006~2010年和2011~2020年耕地没有变化，因此，2010年耕地的保有量为34594.65hm2，2020年耕地的保有量为34594.65 hm2。

7.2 基本农田保护目标的确定

7.2.1 基本农田保护的内容和标准

基本农田是指为满足经济建设和人口增长用粮而必须长年用于粮食生产的农田，包括水田、旱地、菜地等。现阶段的基本农田可以理解为根据一定时期人口和国民经济对农产品需求，以及对建设用地预测而确定的长期不得占用或保护期内不得占用的耕地；或从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地的需求，而必须确保的耕地。基本农田是粮食生产的重要基础，保护基本农田是耕地保护的重中之重，对保护地区粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。

184

（1）确保基本农田数量

依据土地利用总体规划划定的基本农田保护区，任何单位和个人不得违法改变或占用，确保基本农田的数量标准。严禁违反法律规定擅自通过调整县、乡级土地利用总体规划，改变基本农田区位，把城镇周边和交通沿线的基本农田调整到其他地区。城镇各类非农建设用地要严格控制在土地利用总体规划和城镇规划确定的建设用地范围内；单独选址建设项目选址、选线要尽可能避免占用基本农田。农业建设用地布局要符合土地利用总体规划，不得以农业结构调整的名义改变基本农田数量和布局。严格按照《中华人民共和国退耕还林条例》规定的条件和范围实施退耕还林。不得擅自将基本农田保护区内耕作条件良好、不会造成严重水土流失的耕地纳入还林范围。

（2）切实提高基本农田质量

加大基本农田质量建设力度。采取各种有效措施提高耕地产出水平，推广绿肥种植、秸秆还田技术，加大对使用有机肥料的支持力度，培肥基本农田地力；加大推广应用配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级。加大对基本农田保护区农田水利建设的投入，改造和配套水利灌溉排水设施，增加基本农田的有效灌溉面积。大力开展基本农田土地整理。各级政府投资的土地整理项目要向基本农田保护区集中，落实基本农田土地整理任务。建立基本农田建设集中投入制度。加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度；农田水利建设、农业综合开发、土地开发整理、耕地质量建设、农田林网建设185

等资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜；制定扶持政策积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高水准的基本农田，切实提高基本农田的生产能力。

（3）严禁违法占用基本农田

严格执行《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按照法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。规范基本农田补划行为。符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。

（4）不得擅自改变基本农田用途

严格执行《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》要求的保护基本农田“五个不准”，确保基本农田的规定用途不改变。绿色通道建设不得超出《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定的范围。基本农田上农业结构调整应在种植业范围进行，任何单位和个人不得签订在基本农田上造林的合同；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。已在基本农田上进行农业结构调整的，仍要

186

按基本农田进行保护；对耕作层和基本农田基础设施造成破坏的，要限期恢复，确保基本农田数量不因农业结构调整而减少，质量不因农业结构调整而降低。

7.2.2 基本农田保护目标的确定

根据《基本农田保护条例》第九条，省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。根据以上确定的基本农田保护面积的内容和标准，在这里确定高、中、低三种方案：

① 高方案：将现行规划确定的基本农田保护面积32400 hm2，作为2020年的基本农田保护面积。

②中方案：选取耕地保护率85%乘以2020年耕地保有量，即29405.45 hm2作为规划期基本农田保护面积。

③低方案：以2020年太湖县实际的耕地需求量29019.22 hm2确定为基本农田保护面积。

综合考虑太湖县现有耕地保有量、耕地质量分布，进一步落实现有基本农田总量不减少，质量不降低和划入基本农田保护区的要求，建议2020年基本农田的保护目标为29019.22hm2。

8 加强耕地与基本农田保护的措施

8.1 重视规划的作用，严格按照规划办事

前几年，由于多种原因，在许多地区出现了不按规划办事的情况，187

尤其是城市扩张所引起的建设用地占用耕地情况更是严重，建设用地的增量指标屡屡被突破，大片农田，甚至基本农田被占用，规划文本成了“纸上画画，墙上挂挂”的一纸空文。针对这一现状，必须加强规划执行力的建设。

首先，规划的编制要建立在科学性和公众参与的基础之上，要保护一定的耕地，但也要使土地供应和保护与社会经济发展相协调，不能走向制约社会经济发展的另一个极端。

土地利用总体规划一旦经过人大常委会审议通过是具有法律效力的。规划一旦形成，一切用地行为都必须按照规划的有关规定来办，对于违反规划的一定要一查到底、及时纠正。只有这样，才能发挥总体规划在调控土地供应和保护耕地工作中的龙头作用。

8.2 通过提高征地补偿标准来保护耕地

从产权制度学的理论来看，明晰的产权将有利于对产权客体的保护。应该说，我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》对农民集体土地的产权界定还是清楚的。目前，对农民集体土地的产权侵犯是历史惯性使然。

明晰的产权能促使市场价格能够充分反映价值，竞争会使人们为取得耕地的出价达到最高。同时，明晰的产权也将对土地所有者的土地发展权给予保护。所谓土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权。土地发展权在流转过程中，存在着巨大的价值，而发展权的所有者可获得可观的收益。现在，关于农地的发展权究竟是应该归国家所有还

188

是农民自身所有在法律上并没有明文规定；但是，我国的政策走向是越来越保护农民的土地发展权。为此，2004年国务院发布了第28号文件，再次强调提高征地补偿标准，不降低农民生活标准。

因此，要根据产权理论，通过提高征用耕地的补偿标准来增加建设占用耕地的成本，即提高耕地向建设用地转移的门槛，利用经济杠杠保护耕地。这种建立在产权明晰基础上的转移成本的增加，促使建设用地更加集约高效地利用，会减缓建设用地的扩张速度，减少城市扩张对耕地资源的需求量，从而可以有效地保护耕地资源。

8.3 实行耕地发展权与生态价值补偿，提高农民种粮的积极性

土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权。农用地转为建设用地的流转过程中，存在着巨大的增值，发展权的所有者可获得可观的收益。因此，限制耕地转为建设用地，等于剥夺了农民的发展权。

关于农地的这种发展权究竟是应该归国家所有还是农民自身所有在法律上并没有明文规定。但毫无疑问，由于限制耕地转为建设用地，使农民失去了获得土地增值收益的机会，或者说，继续耕种土地，增加了机会成本。另一方面，划为耕地保护区的农民，和划入“农转非”区域的农民，在身份上，或在生活水平上，也出现巨大差异，也不公平。因此，对于划入耕地或基本农田保护区的农民，应该给予发展权补偿。至于补偿额，应该随着国家经济的逐步发展而逐渐提高。

土地是自然生态系统的基础因子，土地互相联结在一起，不能移动和分割。因此，每块土地利用的后果，不仅影响本区域内的自然生189

态环境和经济效益，而且必然影响到邻近地区甚至整个国家和社会的生态环境和经济效益，产生巨大的社会效益，这就是土地利用的外部效应。如上所述，耕地具有生态价值，对于农民来说，耕种土地给社会带来了生态服务价值，产生了外部经济。

政府应该通过经济补偿，鼓励外部经济活动，惩罚外部不经济的行为。这也是通过经济手段促进土地保护的主要理论依据之所在。因此，太湖县应该给予农民种田的生态效益补贴。

8.4 完善耕地质量与数量的动态监测体系

详尽及时地了解耕地资源的质量和数量状况，可以准确地评价耕地保护政策的实施效果，并在此基础上及时对现有耕地保护方案进行调整，使之与社会经济发展相适应，真正起到保护耕地的作用。

建立耕地资源的动态监测体系，不但要依靠遥感、信息处理技术的发展，实现动态实时、全方位的监测；还要依靠实地调查，采用定时、定点、定人的监测制度；同时，还要依靠地方政府的大力支持。

8.5 发挥公众参与和监督的作用

耕地面积的多少和质量的好坏直接关系到所有人的衣、食、住、行，参与保护耕地既是公民的一项基本权利，也是不容推辞的义务。耕地保护事业只有在全民的广泛参与、支持和监督下，才具有强大的生命力。现行有关土地管理和耕地保护的法律法规也确定了公众参与这一原则。《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究方面成绩显著的

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单位和个人，由人民政府给予奖励。”《城乡规划法》第10条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”《基本农田保护条例》第6条规定：“一切单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权对侵占、破坏基本农田及其他违反本条例的行为进行检举、控告。”

国外一些国家将公共参与机制引入到土地利用规划过程中，取得了良好的成效。我们也应该学习国外科学的做法，将公众参与机制引入到耕地保护工作之中。首先，提高全民族耕地保护意识和法制观念。只有当全体公民认识了耕地保护的必要性和重要性之后，才能把保护耕地变成自己的自觉行动，才能树立“保护耕地，人人有责”的社会风尚。有必要利用各种新闻媒介、教育手段，开展耕地保护的方针、政策、法律法规及耕地国情宣传和教育，使广大公众认识到耕地问题的严重性，增强危机感，将耕地保护意识深入人心。其次，增强透明度、决策公开化，充分发挥人民群众的监督作用。政府有关耕地问题的决策，应程序化、规划化、法制化，使公众了解决策的过程，为社会主义民主的行使提供可能性。政府同时应该定期向社会发布耕地状况公报，使公众了解当地耕地面积和质量的情况，促使其关心耕地问题，为他们监督政府实施耕地保护目标提供可比依据，以便于群众对耕地保护工作进行有效的监督。同时，鼓励成立民间耕地保护社会团体，开展耕地保护宣传、耕地科学学术交流、耕地保护科技成果推广、耕地科学知识咨询等活动，将会有效提高全民族的耕地保护意识并为政府决策提供参谋。

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8.6 建立健全基本农田保护法律法规

完善《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》中有关基本农田保护的条款，强化对基本农田占用、变更法律程序，基本农田保护制度应含基本农田保护责任制；基本农田保护区用途管制制度；基本农田严格审批制度、基本农田占补平衡制度；基本农田质量保护制度。政府应根据实际情况制定更加严格的基本农田保护法则、法律法规。

“三分划定，七分管理”，划定基本农田保护区，必须制定相应的保护措施，并通过当地政府批准，才能具有行政效力，严格加强管理，保障措施的认真执行，防止和有效制止乱占滥用耕地，确保划定基本农田保护区的严肃性，调动群众投入的积极性，真正取信于民。经过试点，总结出一套切实有效的保护措施：一是保护区内不准建住宅、工厂、砖瓦窑及其他非农业固定设施；二是不准种果树、挖鱼塘、造林；三是不准挖沙取土破坏农田；四是不再批准占用基本农田保护区内耕地；五是如确需占用，须经县以上人民政府批准，并由用地单位高价承担基本农田保护区补偿费和农田保护费，负责建立新的基本农田；六是制定奖惩制度，对保护基本农田成绩卓著者奖，违犯基本农田保护制度者罚。

8.7 严格基本农田审批制度

切实加强对土地开发利用的管理。对于非公益性项目开发，绝对禁止占用基本农田。城市扩区要科学规划，从严控制。基本农田经批

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准转用后要向社会公开，便于集体经济组织，尤其是广大当地农民与有关方面的监督。并加强基本农田调整后期的抽查、监督管理，每年对基本农田进行不定期核查，使太湖县基本农田保护的可持续性更有保障。

8.8 加强基本农田保护的舆论宣传

我国耕地保护和基本农田保护的基本国策，土地管理部门应该借此机会，求真务实地开展一场基本农田保护宣传活动，让社会各界充分认识基本农田保护的必要性和重要性，强化基本农田保护的法制意识，形成一个人人知道农田保护，人人遵守农田保护，人人监督农田保护的社会环境，将基本农田保护工作做得扎扎实实，深入持久。

8.9 对基本农田保护区实行动态监测

随时掌握基本农田保护区规划的实施情况，耕地发展变化趋势，为政府在保护基本农田战略决策中提供科学依据。首先，应在全区建立基本农田遥感动态监测系统，随时监测基本农田保护区用地计划、规划执行情况、记录储存，研究分析基本农田变化态势，层层反馈，以乡为单位汇总，以县为单位综合平衡，建立层层上报制度。

基本农田的数量和质量是一个动态综合体，跟踪管理的目的在于保证基本农田的数量和质量，通过基本农田保护规划和动态管理工程、园林绿化工程、调节保护措施，以提高基本农田保护的环境、经济、社会等综合效益。通过标准化、规范化，对基本农田进行定性定量分析研究，使基本农田保护与土地利用规划、城乡规划相协调，用193

地计划和基本农田保护规划相协调，采用动态监测方法，建立基本农田数据库动态分析系统，运用3S技术进行定位、定性、定量分析对比，并随时通过动态监测手段，掌握基本农田的变化趋势，保证耕地总量的动态平衡。

8.10 建立基本农田建设投入引导和奖励机制

基本农田的划定为农业重点投入指明了方向，也就是农业投入的重点要放在基本农田区域内。要提倡和鼓励农业生产者在其耕种的基本农田区内，增加投入，大力加强基本农田的基础设施建设，改善农业生产条件，积极应用新技术、新品种，增施有机肥料，合理施用化肥，保持和培肥基本农田的地力，为优质、高产、高效、无公害农业体系的建设提供有力保障。国家和地方要对有利于提高基本农田质量、增加有效利用面积和改善土地生产条件的活动，在资金、技术等方面给予大力支持。要重点扶持和开展一些基本农田保护区的农地整理项目，通过项目的实施使基本农田质量和生产经营者收益都得到明显的提高。通过树立基本农田建设和生产经营的示范典型，起到“以点带面”的作用，引导大家增加对基本农田的投入，使农业投入倾向于投在基本农田上，防止各项投入的低效或浪费。

各地要以基本农田划定成果为基础，根据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等有关法律和法规，同时结合当地的实际，制定具体的基本农田保护实施办法、基本农田奖惩制度等政策与制度，鼓励全社会各部门、各单位及个人积极保护基本农田，要在人力、物力、财力和技术等方面给予保护者必要的支持与扶持。对

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在改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，促进基本农田保护方面做出贡献的单位或个人，给予必要的表彰奖励（包括精神奖励和物质奖励），形成基本农田保护奖励激励机制，以引导和促进保护基本农田。

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