关于我国行政诉讼适用调解制度的探讨

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Ｏ９ ２（ 丘）

｛　占 Ｉ缸 金 　 Ｉ｝

Ｊ关于国行我政讼诉适用调制度的解探讨　王

蕾　晓摘 要 我国法律

文明定行规诉讼政适用不解，调 原因要主在 于行政权的职可处不分性。事 实上， 而政行职是可以权有限　

分处 的　 美 、国 等 国家国和地 区 的 法立和司 法实践 也 认 可了解 在调 行诉政 讼的适 中用， 在行德政 诉讼 中适 用调解有 其 势　 所优也 在符合构 建和 谐会 社的政治 背 景 笔者在 。 进 了行一 列可系行性论 的基证础 提 上 出了构 我 建国行政诉 讼 调 制度 的具解　

体构。 想　

关键

词

行政 诉

讼行政

诉讼 调解 制

度撤诉

公权力

文　 编 号 ：０章　Ｏ ９（ ９Ｏ－０ ２ ２１０＿ ２ｏ ）２ ２３ － ９５ ３　 ０３．

％ ３ ８，比上升同 １． ％ 。 我国政诉行 中讼速率高撇真正的因在　原 ２２１ 于当前３行诉讼政乏 缺好良的制度环 ，境行政 权乏缺制 ，约 告原乏缺　

谋’基中 诉止 。从 讼 撇诉的 效 果 来 ， 看于由双方 当事人 的 案外和 解 议协　

图分中类 号 ：　２Ｄ ９

文５标献识码 ： 　Ａ

２

年０５月， 政行诉讼 （法０５ 《修建议稿）在北改京 与部实分务官界　 》员

及专 家 见面 ， 这 在 ２是 ００ 年 ４出 炉 的 改 建修议稿 基 的 础上又 次 一 大‘

　

修 ”稿 ，中 ，政 诉 ｒ是 讼 否应建 调解 立 制 ，度 建 立何 调 解 制度 　 本 的已安 全。 院缺 乏 独立 性和 权威 性 。撤诉 是 告 、 原告 法 院和‘ ’其 ｌ行Ｊ 如 法 被 　

合

成为大一焦点。另 ，外高最 民人法院长 院扬 于 ２肖０ ０ ７年 ３ ２ 　 月日 在８ 第五 全 国行次政 判审 工 会作 议上 提出 ：要 紧抓 制 有 关 定行政 讼　诉 “调协解 问题的 司和解释法为妥，善理处行政争议 提供有依据 效。 可”　 ，见 讨行探政诉讼中是否可 以 调解一问这在行题诉政讼即将修法之　

改际 具 现极 实意 。 　义

不 有具同调解 议协样一确的定力 执与力行 根，据行 诉政法的讼定规， 　 告原撤以后诉不以同得一事向由 民人院法次再起（ 按撤诉处理诉除　的 外 ）行机政若关反悔不行履和协解议， 原，即丧告了请求失 法司救济　 的权 利 ，这原告对益权的保护极 为不利的是。 政行讼法诉对撤后禁诉　止以 同 一理 由再 起 诉 的 定规与 行 政 诉 中讼 双 方 当 事人的案 外 和 解 广　的泛存在产生 大巨矛盾的 ，作原为的公告民 、 人或法者其他组 织权利的　

《

中人 民华共干围 政行讼诉法 ５》¨ 第０

条规定：民法院审人行理政 “　 案 ， 不件用调解适 ”及 ６第 条第三款７规定： 赔偿诉讼可以 适用解调” “ 奠　 了行定诉讼 政除中偿赔诉讼外适用调不的基本解度制格局 。 ， 然 　 而行自政判开审展 来以 ，行政件案诉率撤长期居高不下已是不争的事实，　 大量 的政 诉行撇讼诉际上是实没调解书有调解 ， 只的由是法律于禁的　 而止转 用了 “ ” 一诉 定形法式 。 政 行 诉讼拒 绝 调 解原 的 则面正 临 　 这 严 撇峻的 考 验 和 挑战， 因 而不得 不 我让们 对 “存在 即 合 理”的 这 制～度 产　生质疑 现实存在。的物 固然有事其理 合一面的 但并，就是非事物应　 然的状。如态一个果什法规不范能好地很释现实，解不能很 好解决现　地 实问， 日题益受现实到质的疑被而迫离游制于度边缘 ， 么的仅不 　却那 本身它的存在到受疑质 而对且 国的法治进我 程ｌ着很也的大害。危订 　

无法一通行过政诉讼得理到想 的保，护 也很容易起 引相人对行与政体　 主间的信之 危任机， 同时也 降 低了法院 威的 。 法信当者设初立止调禁　 立制解的本度则意是心调担解损会原害告利或 公共益利益 事，上实 ，　 止禁解不仅未能真调正保原告和护会社公的利益共，棚反 却在诉讼程序　

外悄然地进以行侵害　着 “ 案囚和解外” 而 诉撇的这 非正种撇诉常　的 象现， 重严背离 了政行诉的 讼目的，使 政诉行不适讼用调制解的立　度 法意完全落空 本。“ 实上， 事允许调解未 必损害告原益利者公或共利 益　 不允许，调也不见得能解够护保告利益和公原利益。共０” 其与“ 案　

外让解 和”这 种相变 的解调为规成 法律避和避规司法督监的具，工　 不如 从制度上 加以 规范，以 消弭论 理实与践重严脱所产生节的尴尬 。因　 政诉讼不行适调解制度用存在而问的　题 立 凋解设制度， 将事人的协当过程和商容内置司于法查之审， 显下 　然行虽政诉法讼文明规定民人法院审行政理案不适件调解 用， 但 　，此 司法在践实， 变相中调解是遍存在 普，的这很大 度 反映在程政行 诉　讼得尤 紧为迫必和要。此对 ， 法不律应再保持沉。默　 法 关 于 诉 撒制度 的具 规 定 与体 法司实 相践脱 这 节 一问 题上 　。 二、 政诉 讼 适用 解 调制度 的可 行性 分 析 　行 据根 行政 诉讼 法 规 的 定，政 诉 讼 巾 的撤诉 可 以分 为申撒 诉请、 行 　（ 传） 观 统点 反 的　 一驳 对 原告 同 意 告被改 变具 体 政行 行 为并中 撤 诉 、请为 清中撒 诉以及 按 　撤视 第一 ， 行政 诉不可调解是讼基于“ 公力权不

可处分” 传统解的释 ，　 处理诉四情况。对种 于中请撤 诉与告原同意被改变告具体政行行为 　但 公“权可不分”处 的涵内应“ 是权不公任可意分处” 。行政法并治非　种刻 的法扳，治行政主 体有享定的一处分权， 既不会 及危行法政　 这两治 利情，况　 人民法 有审 院查的义务，被 对告具体 行政为行的变正改

、　

一

确合 法 ，原同告意并申请 撇 诉， 的院可法 以许； 准被告对具体政行行　 为的 改变 正确不 ， 了规 避诉 讼 无而原 则地 更变行 政 为 的行， 为 即 使 告原 　 诉撤 ，民法院 不也准 许 。果 人民 院 法 实原查 的告撇 诉 由 足于他 人　 如 人 诈 、欺 迫 提 出 而的 不 应， 当准 撤 诉予。 胁 亦 　 撤

诉 制度 的规 定 是ｆ 于行 政诉讼 告 原权 的 利 需 亟司 法 保障的 考 　＿ ｝； ，虑 体具到司实法 【践这一规定成了空 却楼中阁， 但ｆ １ 于法院迫于由压　力 或 于出息 事 人宁考 虑 而 于怠刘撇 诉 中请行 审使查 议 ， 对 原告的撤 面　诉 中 　， 法院儿于是 一路灯绿 数，万 的十 撇诉件案中告中原清诉撤但

　原

则的贯彻 也，一种必是需和然必。如果我 把国们比家作一股份有个 　限公，司则 民人人和民 代表大会足就司公股 东的股和代表东会， 他　 大们公司的最足高 力权机。 而行关政机关则公是的司事会董 ， 权是机力 　的执关行机。现代关司公作运表明，董 会事权 力虽然的来源股东， 　于 向要股 会东负 责， 事实 ， 上 事会对 公 司 事 务享 有除 大 决重策 事 项 但　董 以 的很大外处权分 ，如任选经理等。 离 开董事会一了定限度处的　分权 ，公司 的运作必陷入将以难想象的困 。境同 理， 如行政果主毫体 无 　分权 处，国家、 则 社会管　理 必不有能效进行。而 现实存在的地中 方 政　府的问权交水、 土地易备储制度等也行政足体主对政职行享有有　权

限处分 权有力的证。明 　二第 我，应当承们在现认行政代管活动ｒ 理 Ｉ，行 机关政有必要 、 有　 的１ ，是指原多对被 诉具告体政行行为持 有 异议 ，撒其诉 非心并甘愿　情公共 利益的 提前下， 根据实际要需行在政　 而是受程外力响， 影诉撇原告权时益未得到保，护 法对撇院诉申 请以　予可能在 损不害国利益 家 准许的、情况掘。 巾《围法律年鉴 》《 民院法年鉴 和 人 》统 计 １９ ，　 年阶序段和行政讼阶段 诉有具其行政职对的处分权权。现代行 法政　理 从９２ 至 ０２ ０年 ，３ 国人 民法 院 一 审 行 政案件 诉撒 案结率 分 别 为 ： ３． 　 论 认 为 ， “全７ ％、 ５ 行政管理

已不仅再足仅行政关机单意方志的体现 ，更多的时 　４１７ ４ ％＿ 、．Ｏ ．％、 ４ ３ ５６ 、 ３ ％９ ５ ．、％ ．、 ５％％Ｏ、７８ ３ ＿ ％、 ． ２　 ５． 、 ％７３ ９ ８４４ ． － ％３、 ０８ ３３％ 、候 ，ｌ政 管表现为行理机关政与 政相行对的方合，作这利 ｛ 亍 只合作有的 　 ． 。０３ １” 又％最高据民人法院 统 ：０计 年 ，６全 行政国案中， ６件 ０２ 在 行政 行　政才能行政机使关约行政成节，本 提行高效政，率 行政 使的目 得以 机 关完　或改变行善决定后，原告 自政愿撤诉 ３ １６件的 占，总的数 　圆满现。实 ４ 对相对２而言 人 与合作，行政 的，参 能使 自 己益受， 享受政　

作 者简行介： 晓 蕾 ， 法律硕王 士 ，京南道铁 业技 职学院教 术 师

３　２３

　法

不准院撇许 的　案少之又少件 ，导致大量的在 撤诉案件 中， 这 正非　 撤常诉的案 占村件 Ｉ大的比当　例非 常撤诉是相对于正正常 诉而撇　

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益的权护保 彰和显法司正公 ，相强对人行政诉对讼的正感和公认　 增 感同， 树行立诉政讼 的信 ，心从 而好较体现 地行政 了讼诉 目的的 。同时 ， 　于是 自愿由达成协的议， 当人 的真 事实 思表示意， 是 般都会一自 觉　主 动行 ， 履因而不在存执行 问的 。题 如果不 讲“律法效果和 会社 效的　 统果一一判而之，了 赢未的高必兴， 的 气冲天 怨， 当输事 申人诉止 ，不矛 　纠盾仍旧纷于没处有解决状的 态， 至甚可进一能步激 。 肖化扬 长院　岫 在全国高 法级院院长会议讲上针话是民事诉讼，对但 对以要建后立　的 行政讼调诉解无不导指意义 。

　机关提供

高的质量 服务。 行政机关的相对 人的这种合作越与分充 ，两　 者双的可能性赢就 越 大。

第 三　， 量 的自 由裁 量 行政行 为 行为政 主体 行 使 一定的 分 权 处留 大　 下 了很空间大 。被 告政行机关在意 识到 诉被体具行 政行确有 错误　 为时 主，改动变具行体行 政， 为也是一种理 问题处方的法。 要法律、 只法　 规予行 政主体一 赋定幅或度围的裁范权量， 说即明行 政相对人履应　

（ 也） 诉政 讼 适可用 调解 制 度 比的 实证 较 三 　 实并保行持的法相稳定对 性 立，法 总比较是原 的。则这就为 政行主 的　体在 调 解序与诉程讼程序 的关上系，各国 普采取的遍调是优解先　的 由自裁留下 量了大很空 间行政职。 权的个适案用离开行政不体 主　的 则原 　。 掂

量、 较 、估、 衡 和 决 定 。本 身 就隐含 了 对 行 政 权职 的处 分 。 　比 权评这 ０ 美 国有 些法院 鼓 励在当人事选 调解择推和行Ａ Ｄ 。Ｒ 面方不遗　余 第，蹦公 力 权实的 ， 不现仅仅只在合存性法问 题， 有合还性理 　 问 力美。国是Ａ ＤＲ的 发源地 ，运用取得 了其异常惊 的人 果成据 美。　 国法司》杂志 统 计 ，邦联 法 院归 档 的 讼诉 中有 ９ 的 案％件 未并 过 审通 　 ０题 。对合 理性问就应题 当 可以调 ， 另一个角解度来看， 从 调 解际实　就《

行的

义务具变有动可 能的 ，性就 在存 解调的余 地在。我们 的 代 ， 这 时“　 只 有少 很的则非常规确定 不，于某一天会要至它们 出证明来自身 作　为顺 应 某个 的之手段目存而在的当性正 为。 适应了复杂变的社多现　会　

列行政是行为的合性的确认理接和 ， 受多很法合问性题也恰恰可 通以　过 合理性题的处理在问际实予上 以 解。 如果决说， 行 行为合法性要政 求　对是行机政及其关作工员行 使人法职定的权严格束，约么行 政行 那　为 理合 性的原则求要是对则行政机关及 其工作 员在 人自裁量中由对　 其行的为一保种措护施另一和类价标评 。 方面，准 行政 机关的合一法　 行 政由于法律授在权范围内，依照法律 所确定程的 严格执行序而得　到 保护 ； 一 方 面 ， 机政关 又 因 在 法律 明 授示权 或 者消极 默 许 范 的围　另 行 内 ，基行政 目于， 的自由酌斟 自，选择主出具体做政 行为行而获得 自来 　社 会 的 同认 。们 常 常 在 行 政诉 讼 中过 分 调强了合 法性 审 查 ， 慎审　 我将 的目光锁定在 行机政关做出的行的政 内容否在是 法范围之 内， 定忽　 而 了行政 略行为合的理要性求 在某。些情下 形 ，当 官依法法出做确 认一 　个行政行为法的合决， 判有却可因为这能行个不具 为合有理性而法无　 获最佳得 社的 效会果。调 恰可 解在合以 的幅度 内，法 供 行政机提 和　关

判而 是通 过调 解、 解 和 等 式获 得方解 。决 国美在 公 法 领域 ， 录 存 在　 大

着“ 辩

诉交易 ” 传的 统惯习 诉交，赋 予易告被 自人处分己权的利 辩 体，　 了对被 告人人现权的 尊和重维护。 案该 此以 方式审种 ， 社会反结 应 良　 好， 明 解符调 合 刑事诉 讼 实 践的要求 表 着，刑 事诉 的讼发 展方 向 说， 代 　 有可具适用的法基础 理 者认。为： 笔 同 样是 公 权利 ， 纯 专 粹 政 、在 治惩 　传的统强烈的抗对性的刑公诉事件案 中能入调解引机 制 而作 ，为全完　 以调可和 的 属 人 民 部内 矛 盾 的

行 争政议 为 何却 不 能 ？昵 　法 国 律法明 规文定 以有， 度 限地进 行 和 解 ，邦德 国 行 政 法　院可 联法 第１ ６规定：条只 参 与人对要解和的标的有处分 权， ０ “ 为完全 部或分　终 诉讼 ， 参与人结在法院做可笔出 录，或 指在 或委定 派的官法前做　面 出录笔以达成和 。解法 庭和解也 可以过 以法 通、 主审法官或编院报制　 法官告建 做 泌的出定形式，裁书面 式方在法达院 。成效仿德 法国律　的” 国台我湾区， 也在 《 地政诉行法》讼用 ｌ 中个０条 文 （第 从 ９２条第到　

相对人一１ 统个认识一的机： 双方契全完 以可法 院主在持下， 以协 商　的 ２８条 ）２规定了 行政诉讼和解 制 ，度实质规 定 为第２ ９ 条： 事人当　其 １ “ 方式确 定 哪行种为式最方具合理性。 过这种合 ，意通 体 了现 淡化合 法 　 就 讼 标 的 具 诉 有处 分 并 不权 违 反公益 者 行 ， 政法 院 不问 诉 讼程 序　 如监性督 强、 化决解纠功纷的新能的 法理念司， 既保障 案件 的法了律 效　何 ， 随 试时 行和 　解　 得 ”果 ， 达到最佳 的 社 会效 果 。 　 又所谓他山之 石可 ，以攻。玉笔者为 认国外政 诉行 讼 调解『适　的 ｛】 （） 政 诉 讼调 的解制 度价 值　 二行 ，用 给我国起 一点启以示和借鉴的用作 可 。　 第一 ， 活 效、 捷、 合 诉讼 解， 决纠 的 目 纷 ： 的有灵 活 、 灵 高便 符具 高　 、 三　 语结依 法治国观念渐深入逐心人， 构建 社会主义和社谐的理念也会　 效、被便捷 成、低廉等特 本点我国的 讼诉解调 被，为是根植于誉国我传统　 普通民众 渐渐接受 和，社惜会构的建须借 必助法律于度的制动与保　 推 障 ，须 建立 在 民 主法与治 的 础基上 ， 亚里必 士德多 说曾过 ：治 应 该 包 　 法 已立成的 律法得获遍的服普从，而 家大所服 的法从 律　 行政诉又讼中 能由，法 主院调解持解决， 仅不快能解速纷争，决而且能促　 两重 意括： 义成双 握方手 言 和 ， 国合 人 “和 为 ”贵 传 观 念统 才 真，正 是原 　告 应该是本身 制定 得 良的法好律行政诉讼禁。调解制度在 行政止审判　 符 以的 这 反 出该映度存在制严着重缺的 ， 当初的立陷　法 使 期所盼的， 也是 维护原合告权法的益效保证 有“。 到迟的 义 正是非即　 现中实 到的遭败，挫正 义 ” 以说明足率的价值效 。，我们 为 ，认 要只诉讼当 事人成达 调解协 意　图完 落 空全 ，不合时已宜认。 到识这一度制弊的端， 不意【并睐 对　 着律必法须有具稳定性， 但 不凝 能固变 不 ，司

法的　议 的成本低 于判 决的 本，成而 且意愿过通解调解他决 们间的之纷 ，纠 制度该能只残抱守， 缺 　法律对陈规的 固坚顽 持 　那么在交易成本此低情的下， 当况事人为 此调解议的协达和成履而行　 真 正 危险于对在 理 合革改胆 怯和 抵的制

，法律 文 化 土上 沃的 一只 奇 葩， 有 “方 经 验 ” 称 。从实 的 角践度 　素东 美 看， 解 有判 决无 法比拟 的 特 殊 优 势 ，别 是 在 方双实 力过于 殊悬 的　 调特

行政案

调解， 在现件代 行法政论理中找 了到合理 理由 ，符又构合　在 但第二 ， 从 根本化上解官民矛 盾 维，相对护人的合 法益权，实现了 　社建和 谐 社 会 政 治之 背 景，时 代 的 需 下 要 呼已之 出欲　 ，如 何建 一　 从构 效果会法｛与效果 的 统一 ＿ ： ｝ ｛政行判审与党和国家 大局及的ｑ 心工作联 个 具　有行 诉 讼政 点特的行 政 诉 讼 调解 度制， 而 使 政 诉行讼 调 解 度　 １ 制 使更还 系紧 密， 涉及社 会稳定 的群性、 集团体性的件案，多政治敏 性感 。高虽 　 有效更、 科 地 发学挥 作用 我 ， 国行 诉政 讼 走 困出境， 需 不要断 探　 这 　 然我 国的 民 主法 制建 进 程设不 断推进 ， 大多 数人 仍 视 但 “民告 官” 为畏 　 索， 将 一 是个 漫 长的 程 。过途。 相人对 知明 自己行政与关地机位殊悬而鼓勇足起诉 ， 明气 官　民 说注释 　：矛 盾 异的常 锐 。 尖 果如设 立 调解 制 度 ，院 就 可 在以 自 、 法愿的前　 浊 合共

同花 费 定 的一人 力 、 和 力 时 ，间是 值 得 的。 。物 就 　

提

下持主双方 平心气和地行进 调解 。于由解更调人性富化， 有人更　情味 ，成 则赢 ，双 “成不 也输 方无” 因颇此当事人的青受 。崃院 通对　 ， 法过双 当事方人进排行疏解 导 说，服敦育， 对法律照、 规的具法体规定，一　 面，方 能使行政促机主关动承错认误或失误 ， 诚真 与对栩人平 等协： 　 商另 一方面 ， 机政关 与 对 相 平人等 对话 从 而能 使 相 人 对 除 怨 气消， 行 　本

着“ 以和为 贵” 思 想和 从 后 的 生产今 、 活 实 的际出 发 ， 的生自愿 做出让 　

以上①数据出自２ ０ ０ ４． 年国中律年 法鉴 　 ． ②完行政善诉专讼家谈 法制 日报．． ０２年 ３ ２日月．２０ 　③ 【本 杰明 ・荚 Ｊ卡多．佐司 法过程的质性． 苏 译． 商务力印书馆．９８ 版 ．年６ １９ 第 ０ 贝．　 ［ 哈特④穆 特 ・德Ｊ毛雷尔　 行政 学法总 ．论高家 伟 译．法 出版社律．０ ０ 年版　１ ４ —０２ 第 　２

８１ ．页４ 　

⑤周林彬　 法院调 解制度成的本分析 法律．用 ．０适１ １ ）第２ 页 ． ２ ０（．２ｌ 　 ⑥ ２ ０ ０年４１ ２月 】日６ ．扬肖全国在高级法 院长院会议上讲 话． 　 Ａ⑦ＤＲ 是 Ａｌｒ ａ ？ｉｓ ｕ ？ ｅｏｕｉ ｔ ｎ ｔ ｅ Ｄ ｔｉＲ ｓ ｌｔ ｎ缩的写， 思是诉讼意纠外 纷决方解或式叫 ｅ ｖｐ ｅ 　ｏ非诉讼 解决制机 等。是西方国 家决纠纷的解用常方式 ，调解以为 要标主， 是志西国家 方｝诉 　ｊ】 讼

推崇 向自理治 念发展的结．果 　据 ⑧解 ， 行政诉了法 讼订修列入己届十全国大常人 会 委５年立规划法 ０ ，５年 ５ｑ ２， 　 ０ 　 《行政 讼诉（法 改修议稿） 已经建 我．们看到 了将要入正式进法程序立的行政 讼法修诉稿　订 》止

。步这 样 互让 互 、 凉 等 商促协成 了 双方 握 手 言 和 ，而使 纷 争 得到 平　从

彻底解

。 此决举使相人对感到 法 既讲法 院又讲理情， 理能感到觉说　有理 的方地 ，有利 改于相对变对人民法 人“ 院官相官互” 和作工硬的错生　 误看法， 利有于政行关对机政行 务的事效长 管理 ， 利有 于对 相合人法　

‘的毛 　． 中行坯 诉政讼中是否建应调立解制 ，度 其如 何立调解制度 己建成 一为焦点大　 　 大稿修里体所的现先 的法进律理念和 立法精也神 以足我们让欣 慰 　

３． ３　３