公共管理学拓展试题库

《公共管理学》拓展试题题库

名词解释：（建议每题8分左右，共19题）

一章

公共管理

所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；

（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理研究的P途径与B途径

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。 B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

二章

新公共管理

“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

三章

公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

四章

公共管理职能

公共管理职能是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。它包括程序性职能和任务性职能两方面。

五章

公共政策

公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

六章

绩效

所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。

绩效管理

所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。

七章

公共权力

公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。公共权力的内涵包括以下几点：

（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者。

（2）公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。

（3）公共权力的最终作用对象是公共事务。

（4）公共权力的目标是谋取公共利益。

八章

政府

所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。

政府再造

“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。

九章

非营利组织

非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。

十章

公共物品

公共物品（Public goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Private goods）而言的共享性物质产品和服务项目。纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。

拥挤性的公共物品

拥挤性的公共物品（congestible public goods）是混合物品的一种。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。

价格排他性的公共物品

价格排他性的公共物品（price-excludable public goods）是另一种混合物品。所谓价格排

他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这类物品或服务的特点是一方面，它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。

十一章

战略管理及特征

战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。其特征包括：全面性；长期性；方向性；目的性；统一性；重大性；主动性。

战略规划

战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。

十二章

企业型政府

所谓“企业型政府”（Businesslike Government），是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。

民营化

民营化（Privatization），是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）、共同生产（Co- Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。

简答题：（建议每题15分左右，21题）

一章

公共管理学及其特点

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：

（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）

层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

二章

新公共管理运动中的西方政府行政改革对策的共同点

综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。

1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。

3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。

5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

作为一个新时期的公共管理与行政管理的主要区别

公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。

在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：

第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；

第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；

第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

新公共管理的时代特征

1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。

与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2. 新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。

基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3. 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。

三章

公共组织与非公共组织的区别

1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。

2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。

3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

科层制组织的特征

科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要特征是：

1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。

2．工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一

个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3．管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：

（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

四章

公共管理的程序性职能与任务性职能的构成

1.公共管理的程序性职能构成

（1）决策

（2）组织

（3）领导

（4）控制

2. 公共管理的任务性职能构成

（1）经济职能

（2）政治职能

（3）社会职能

（4）文化职能

五章

公共政策的性质

1.公共政策的利益倾向性

2.公共政策的目标导向性

3.公共政策的合法性与强制性

4.公共政策的稳定性与时效性

5.公共政策的多样性和多效性

公共政策制定的原则

1.公正无偏的原则。

2.资源集中配置原则。

3.个人受益原则。

4.延续性原则。

5.预见性或挑战性原则。

6.信息完备原则。

7.一致性。

8.弹性政策原则。

六章

公共部门绩效评估的“4E”取向

1．经济（Economic）

经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2．效率（Efficiency）

效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。

效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。

3．效能（Effectiveness）

效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。

效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。

4．公平（Equity）

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

影响公共部门绩效的因素

1. 外部因素

（1）政治因素。

（2）经济因素。

（3）社会因素。

（4）科学技术因素。

2、内部因素

（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。

（2）人员因素。

七章

公共责任的性质

公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。具有以下几点性质：

（1）公共责任是一种任务。

（2）公共责任是一种义务。

（3）公共责任是监控与约束的条件。

八章

政府与市场的区别

1.运行目的

2.运行方式及特点

3.运行的结果

4.担负的职能

政府与企业的关系

纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：

（一）政府规制型——美英模式

这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：

1. 充分鼓励自由竞争

2. 主要用财政和货币政策来调控市场

3. 不制定政府经济计划和系统的产业政策

4. 对企业依法实行必要而严格的管制

（二）政府引导型——欧洲模式

以德国和法国为主要代表，基本特点：

1. 自由竞争与政府控制并存

2. 经济杠杆与政府引导并用

3. 经济增长与社会福利并重

（三）政府主导型——东亚模式

以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：

1. 政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则

2. 利用利益机制诱导企业的行为

3. 利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展

4. 通过行政指导来说服企业服从政府的意图

九章

非营利组织的特点

1.组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等。

2.民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配。

3.非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配。

4.自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理。

5.志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加。

6.非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动。

7.非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

十章

公共物品的特性

1.效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。

2.消费的非竞争性。

消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

3.受益的非排他性。

受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。

公共物品供给的特点

1.政府是公共物品的供给主体

2.公共物品的供给具有规模性

3.公共物品的供给往往无差异

4.公共物品的供给具有非均衡性

十一章

战略管理与战略规划、非战略管理、功能管理的区别

1.战略管理与战略规划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”

2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。

3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。

SWOT分析

SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：

SO（strengths－opportunities，优势－机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。

WO（weakness－opportunities，弱点—机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。

ST（strengths－threats，优势—威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。 WT（weakness－threats，弱点—威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。

十二章

政府再造的“5C策略”

1. 核心策略（Core Strategy）。

2. 结果策略（Consequences Strategy）。

3. 顾客策略（Customers Strategy）。

4. 控制策略（Control Strategy）。

5. 文化策略（Culture Strategy）。

BOT模式的涵义

BOT模式是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现。它由兴建（Build）、营运（Operate）、转移（Transfer）3个阶段构成，即由民间部门组成特许公司，与政府签订合约，在政府特许年限内由特许公司自备资金兴建工程；工程完工后，政府给予民间公司一定年限内的特许经营权，以回收成本，并取得合理利润；民间公司经营期满后，将产权及经营权转交给政府。

BOT也可理解为兴建（Build）、拥有（Own）和转移（Transfer）。

广义地说，BOT泛指以各种特许合约方式进行的所有权与经营权转移的计划。

论述题：（每题25分左右，13题）

一章

公共管理与私部门管理有何区别

1、公共利益目标与私人利益目标

2、垄断强制性与自由竞争性

3、制衡性与自主性

4、多元理性与经济理性

5、政府机制与市场机制

二章

公共选择理论关于“政府失败”的论述

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。

1. 公共决策失效。

相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公

共决策失效。

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：

（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

（3）决策信息的不完全性。

（4）选民的“短见效应”。

（5）选民的“理性而无知”。

2. 政府工作机构的低效率。

（1）缺乏竞争性压力。

（2）没有降低成本的激励机制。

（3）缺乏监督信息。

3. 政府的内部性与扩张。

政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

4. 政府的寻租活动。

寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

三章

公共组织变革的主要动因和内容

1.公共组织变革的主要动因

引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：

（1）经济体制的转轨推动公共组织的变革

经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。

（2）政治制度的更迭导致公共组织的变革

政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。

2.公共组织变革的主要内容

（1）公共组织职能的变革

从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。

从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

（2）公共组织结构的变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。

在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。

从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

（3）公共组织权力关系的变革

随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。

首先，公共组织向社会组织还权。

其次，横向分权。

最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

四章

我国传统公共管理体系的特征及其发展趋势

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。

1.传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：

（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。

2.我国公共管理职能体系的发展方向

（1）职能重心的转移

公共管理职能体系由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。

（2）公共管理职能体系的转变

国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；国家防卫职能也将适当加强。

（3）职能方式的转变

在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机

结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制；在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移；在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。

（4）职能关系的转变

中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变；政企关系的转变；党政关系及各国家权力机关间关系的转变；政府与其他公共管理主体间关系的转变。

五章

公共管理中如何进行激励和控制

激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。

1.激励及激励理论

激励理论的要点包括：

（1） 目标引导行为。

（2） 期望理论。

（3） 成就需要理论。

（4） 强化理论（Reinforcement theory）。

（5） 公平理论（Equity theory）。

2.激励与控制

激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。

六章

目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限

目标管理（Management by objectives，MBO）是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

1. 目标管理的优点

目标管理的优点至少有5个方面。

（1）激励明显。

（2）管理有效。

（3）任务明确。

（4）控制有力。

（5）自行管理。

2．目标管理的局限。

（1）容易注重短期目标。

（2）设置目标存在困难。

（3）难以权变。

3.目标管理在公共部门应用的限制

（1）由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。

（2） 目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。

（3）公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

（4）目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。

七章

公共权力监控的机制

对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。

1. 外部监控机制

（1）立法监控

立法组织监控的主要内容一般包括：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法性，处理其他公共组织之间的争端等。

在实行“三权分立”宪法原则的国家中，公共权力被分为3个部分：立法、司法和行政。

在中国，实行的是人民代表大会制度，它既不同于西方的议会制，也不同于总统制。根据我国的宪法、有关组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有：听取和审议政府工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预算和决算，审查政府的法规，决定和命令，视察和检查，受理申诉和检举，罢黜职务等。

（2）司法监控

当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。

（3）政党和社会团体监控

政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。

（4）社会监控

社会监控是指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。

（5）舆论监控

随着社会的发展与进步，舆论监控日益成为社会关注的焦点，成为社会调控公共权力关系的重要手段。

2. 内部监控机制

（1）结构监控

结构监控是一种最主要的内部监控形式，它是指与公共组织结构形式相关的监控机制。结构监控包括两种类型：纵向监控（又称为垂直监控）和横向监控（又称为职能监控）。

（2）纪律监控

（3）法律监控

3. 对公共权力监控的原则

（1）合法性原则。

（2）公正性原则。

（3）经常性原则。

（4）广泛性原则。

（5）系统性原则。

如何正确处理对公共权力监控中的问题

（一）公共权力监控中存在的问题

1. 对被监控者实施监控的问题

（1） 专业知识与信息不对称。

（2） 专职地位的优势。

（3） 人事制度的保护性质。

（4） 被监控者设法逃避监控。

2. 对监控者实施监控的问题

（1） 监控者内在动力不足。

（2） 对监控者的公共权力的监控与约束。

（3） 监控者之间的协调。

3. 政治指导的监控手段缺乏。

4. 组织结构和功能的分割问题

5. 公共权力的监控成本问题

公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。

（二）正确处理监控中的问题

1. 建立监控机构

2. 完善监控机制

3. 提高监控机构绩效

4. 发挥社会监督的作用

（1） 社会公众参与监督

（2） 舆论监督

八章

西方国家“政府再造”的特征及对我国的启示

1.西方国家的“政府再造”具有如下特征：

（1）与行政环境变化相适应。

（2）着重于政府如何运作。

（3）广泛采用私营部门的管理方式。

（4）基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。

（5）重新探索政府与社会的关系。

西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。

政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

2.西方国家“政府再造”理论对我国的启示

“政府再造”一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。

学习借鉴西方国家的“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。

我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行

私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。

九章

非营利组织的作用与局限

1.非营利组织的作用

（1）非营利组织的基本社会作用

（2）非营利组织的基本政治作用

（3）非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能

2.非营利组织发展的局限性

目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主要表现如下。

（1）志愿组织的非志愿性：这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，慈善不足。

（2）独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有什么区别。

（3）政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面上看是政府职能转移的过程，但事实上，这并不能完全说明政府职能就完成了转移。

（4）受到责任和腐败问题的困扰：非营利组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。

十章

政府提供公共物品的方式

1.政府提供不等于政府直接生产

2.政府供给的两种方式

从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：

（1）政府与私人签定生产合同。

（2）授权经营。

（3）出让经营权。

（4）政府经济资助。

（5）政府参股。

十一章

公共部门战略管理存在的问题及其改进

1.公共部门战略管理的问题

概括起来，对公共部门战略管理的问题存在着7种主要的批评意见。

（1）正式的战略计划过程被描述得比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。它的设计过于抽象，因此对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。

（2）正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。

（3）正式的过程与创造性和革新相违背。虽然战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。

（4）公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题。战略管理在私营部门中取得的成绩足以表明它是有相当效果的一种模式，但是把它完全照搬到公共部门就会产生问题。如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。

（5）责任问题。如果战略是组织制定的，其内容若损害了政治官员的利益，就会造成追究责任的问题。这种观点主张，当战略是政治过程总体的组成部分时，它是或应该是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂起钩来。

（6）目标设定的困难。公共部门由于自身的公共性，因而往往存在着多重目标，而这些目标之间又经常是相互冲突或矛盾的。组织目标的含糊不清使得公共部门组织在设计战略目标时困难重重。

（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。公共部门行政人员频繁的调动与战略管理的长期性产生矛盾，既影响了战略管理的持续性与连贯性，也影响了决策者对实行战略管理的积极性。

2.公共部门战略管理的改进

（1）战略管理思维比计划更重要。

（2）重视战略规划与战略实施间的有效配合。

（3）重视战略管理的实施。

（4）重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。

（5）重视组织长期目标的设计。

十二章

公共管理顾客导向的内涵

1. 站在顾客本位进行思考。组织关心的是顾客而非自身，重视的是问题而非产出。顾客导向的政府管理，是一种“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向到顾客那里，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客的需求为转移，并以顾客的满意度作为政府运行的最大使命和考评标准。

2. 将顾客视为主要资产。组织真正的资产是顾客，而非收支平衡、盈利增加或其他。组织一旦失去顾客，也就失去了它全部的资产。顾客导向的政府把顾客视为组织的主要资产，政府像管理其他资源一样对顾客进行管理。

3. 以顾客满意作为组织目标。组织的最终目标只有一个——顾客满意，组织的工作重点在于达到顾客的合理期待和愿望。顾客导向的政府必须做到顾客至上，民众优先，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

4. 建立与顾客之间的长期互动关系。组织不仅根据顾客的需要来设计、提供理想的产品与服务，而且重视与顾客的直接互动，随时了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。