促使犯罪率下降的警察

促使美国犯罪率最大幅度下降的警察

Eli Lehrer

文发表:交流杂志/2001年第4期；学术交流网/美国社会生活/2004年4月19日转发

多年来犯罪率上升，是美国生活中的现实，尤其是城市中心区，但近年来，这一趋势有所改变。最引人注目例子中的一个发生在马萨诸塞州(Massachusetts)东北部灰濛濛的小城洛厄尔(Lowell)。那里的新任警察局长带去了以“防患于未然”观念为基础、主要通过改善与社区关系的治安新思路。

自从爱德华·F·戴维斯三世(Edward F. Davis

III)6年前掌管警察局以来，洛厄尔的犯罪率下降了50%以上。1994年至1999年间，它的犯罪率比人口10万人以上的任何一个美国城市下降得都快。

在上个世纪90年代初期，由纺织小镇发展成高科技中心的洛厄尔经常在胜负难测的竞争中争夺新英格兰(New

England)地区拥有最危险街道的“美名”。今天，只有为数不多的人口超过10万的城市 - 他们不仅富裕而且种族单一 -

能比洛厄尔提供更安全的街道。

洛厄尔市时运不错，使用了联邦拨款和其他外来资金，但是它大部分成功可归功于该市警察部门的令人瞩目的改革。警察局长戴维斯在技术、公共关系、警官培训和责任制方面的创新将一个遭受非议和效率低下的部门改造成了美国最优秀警察局之一。

上个世纪80年代，爱德华·戴维斯领导洛厄尔市的风化与毒品纠察队(Vice and Narcotics Squad)时，年复一年该队功勋屡屡。只有编制上大得多得多的波士顿(Boston)缉毒部门比那人手不足的纠察队截获了更多的毒品。通过在联邦和州法院积极起诉，除波士顿外，洛厄尔是马萨诸塞州经常向联邦法院提起毒品案公诉的唯一城市。戴维斯所率领的小队使数十名毒品团伙头目受到长年监禁的惩罚。

但是，强硬措施未能降低犯罪率。“我们把30名便衣警察部署在人行道上装做毒品买主，人们开车经过看到一片混乱，会感到害怕，”戴维斯说。“这样做没有收到好的效果；问题一年比一年严重。”他还说道，治安长期被妨害会滋生犯罪。读了像乔治·克林(George Kelling)和玛丽·安·威科夫(Mary Ann

Wycoff)等学者的著作后，戴维斯认定卓有成效的警察部门必须在犯罪变得严重前就予以打击。因而他决定进行革新。

尽管大多数美国执法部门嘴上也说所谓的“超前”治安，但它们仍然醉心于一种模式：认为警察在减少犯罪方面作用甚微，因而必须把重点放在对紧急报警作出迅速反应和大量的拘捕行动上面。当出现劫车和贩卖毒品等重大案情时，警察部门就出动由最佳警员组成的特别行动小组。尽管居民区巡逻占了最大部分警力，但实际上并不受重视。对影响生活质量的违法活动--涂鸦、紧逼不舍地街头行乞和小量毒品买卖--的打击让位给了镇压严重罪行的行动。为了防止腐败，很少鼓励警员参与他们所巡逻的社区的活动。按照这个模式，每名警察的拘捕人数、毒品截获次数可能越来越多、违规行为“结案”率可能越来越高、接到报警后的反应速度可能越来越快，但犯罪率可能仍然呈上升趋势。

洛厄尔市警察部门以这样的模式运作时，它把自己面向社会的门关闭了。上个世纪80年代大部分时期里为《洛厄尔太阳报》（Lowell Sun)

报道警察局新闻的帕特里克·库克(Patrick

Cook)说，“有的警察想要告诉我些什么，我也想尽我所能去了解他，可是如果他真开口的话，他的前途就会有风险。即使写一篇正面报道也像要是拔掉他们的牙一样。”警察局的头头经常把库克从总部赶出来。

曾在80年代和90年代初为报纸报道过戴维斯领导的风化与毒品纠察队的库克后来在警察局任职。作为戴维斯的通讯主管，他以前所未有的规模加强与社会的联系。甚至策略会议有时也有公众代表参加。接触是双向的：几乎每次重要的社区会议都有几名警察与会。

“我们第一次出现的时候，他们可能有点怀疑。但是当我们逐渐了解了他们，这种接触着实有帮助，”克里斯蒂娜·科尔(Christine

Cole)说道。她是警察局社区联络员、戴维斯最亲密的顾问之一。“我们头一回参加[一年一度的柬埔寨泼水节]，节前他们来电话邀请，我们尽全力”协助。“现在，在计划过程中，几乎每个阶段我们都一起坐在桌旁讨论。”如今占当地人口25%到30%的柬埔寨人是80年代成批陆续来到洛厄尔的。

“我们来自警察和政府压迫老百姓的地方，没有人想跟警察发生任何关系，”柬埔寨人互助协会(Cambodian Mutual Assistance

Association)执行主任桑坎肯如是说。但是，近年来他目睹了警方和社区在几乎所有方面的关系有了极其显著的改善。

还有些不尽人意的地方。譬如，尽管在招募警员上做了积极努力，目前洛厄尔只有6名说高棉语的警察。警察局尽了最大努力：警员随身携带双语名片，各种表格都以高棉语和英语制作。桑说，“警方领导真心诚意和我们合作。”

警方与媒体的关系也有所改进。随着警察部门改变了办事方式，一系列犯罪问题和警察腐败的丑闻被警察和孩子们一起打篮球的照片所取代。警方对坏消息也不回避：警方一位高层行政管理人员中断了我对他进行的访谈，去向一名记者提供关于一位警员停职的最新信息。“如果在某些我们可能不感到骄傲的事情上不以诚相待，我们就不能期望他们写出好的报道，”库克解释说。

公众对警察部门表现出强烈的肯定态度，以至商界最近协力购买了市政府无力支付的价值20万美元的警务设备。与此成鲜明对照的是，90年代初，市中心的商家差几周的时间就要雇用私人保安公司以弥补无效的警察。

警察已在洛厄尔市的居民区完全改变了他们的形象。随着犯罪率下降，市中心附近的蓝领阶层聚居地后中心区(Back

Central)已开始适度复兴。居民们有了明亮的街景、弃置的空地变成了迫切需要的停车场，多种多样的新的青年活动也在筹划中。“以前街上有大量的毒品交易和卖淫活动，这是造成社区严重衰败的主要原因，”社区领袖芭芭拉·巴勒莫(Barbra

Palermo)说。“有了警察--他们天天在街上，了解了社区--使我们大家团结一致形成一个社区，并为解决我们的问题出力。”

自从戴维斯掌管警察局以来，进行了三次重大重组。警方新的灵活性和效率根源于这位局长改造警察队伍的能力。戴维斯接手时，该局有160名宣誓就职的警察；如今，它雇用了260人。由于提前退休一揽子计划和正常减员，多一半的人是在90年代中期以后来局工作的。 几乎所有这些新警员都参加过洛厄尔市新办的警察学校的培训项目。由当地警察负责人开设的课程取消了调查和取指纹等技术内容，重点突出了社区治安、体能训练和宪法课程。“这仍是一种战术取向。我们想让我们培养的人懂得怎么跟犯罪进行斗争，”曾经领导该局许多改革措施的副局长肯·拉瓦里(Ken

Lavalee)如是说。“警官没有必要知道如何使用某件怪怪的设备，他今后可能再也见不着它。但是，他应该知道如何保护好自己和如何警戒好社区。”

洛厄尔市郊的切姆斯福德(Chelmsford)和梅休因(Methuen)的警察局派许多警察来洛厄尔的警察学校学习，还模仿了该市的一些机构改革的措施。这些地区的犯罪率下降幅度几乎和洛厄尔一样大，尤其令人瞩目的是它们原来的犯罪率就低得多。洛厄尔不是靠简单地把非法活动赶到其他地区来降低犯罪率。几乎每个附近的城镇的犯罪率都有所降低。“那所警察学校

棒极了，”梅休因警察局局长布鲁斯·麦克杜格尔(Bruce

MacDougall)说。“那儿训练出来的人确实改变了我们警察队伍的面貌。这些新警员更愿意放下架子和平民百姓合作。”

洛厄尔警察局使警察与社区关系更密切的另一个办法是将全局分成3个近乎自治的部门。“我好像是我自己小城的警察局长，”其中一个部门的主管罗伯特·德穆拉(Robert

DeMoura)说。“我必须迅速应付情况。”像其他两个主管一样，德穆拉有他自己临街的管区办公室、巡逻警员，甚至有自己的探员。几乎所有这些警察都以从训练运动队到帮助被殴妇女临时庇护所的各种方式经常和社区保持着联系。不像其他警察局那样

- 步行巡逻和骑车巡逻只是起到建立“友善警察”形象的作用（他们有时甚至不进行拘捕惟恐有损和社区的关系）—而几乎洛厄尔每个警察都有处理紧急报警的任务。

与大多数警察局相似，洛厄尔警察局也曾尝试建立过社区警察特别小分队，它们很少处理无线电呼叫，而只关注解决社区问题和建立与居民组织的联系。曾经有一度46%的警力--大多数警察上街值勤--承担社区警务工作。书面统计材料显示效果不错：由于更多警察配置在临街管区，犯罪率迅速下降。哈佛大学城市学院(Harvard

University-Urban Institute)的一项研究热烈赞扬这一成果。

然而，从内部来看，这种大变动几乎摧毁这个警察局。“要是隔壁是个可卡因毒窟，警察不能总是微笑着分发冰棍，”戴维斯说道。“每个人必须对报警作出反应，而现在每个人确实做到了。”目前，除了调查大案的几个探员，人数不多的行政人员和一支风化纠察小队外--戴维斯说他需要它和其他警察部门联络--剩下的人差不多都要担任巡逻员、执行分管区任务的探员，或巡逻督察。接电话和保管犯罪统计资料等行政职能现在由平民承担。警员如想提升就必须加强和公众的联系。

结果，洛厄尔警察局把更多的警员部署在街上。在大多数城市，查封一处毒品住宅需要几个星期的准备工作，当地警察还经常请求派遣特别小分队支援。而在洛厄尔，警察局接到邻舍投诉后经常当天就采取行动。我在访问德穆拉时，他打断谈话去见一个在杂货店停车场的警官。“我要今天对街上那座房子采取行动。他们在那儿卖各种毒品，”德穆拉告诉他下属说。“邻居向我们投诉，我们需要让他们看到实际行动。”那天晚些时候，警察闯进了那幢涉嫌毒品的房子。“如果你把每个人配置在特别小组里，那么你永远会人手不够，”戴维斯说。“这个国家的每个警察局都说巡逻是他们的重中之重，可是一旦有案情发生，就不按这么做了。警察局长就会拿起电话，要某个特别小组出场。”

警力雄厚的巡逻不单单可以对付大案；将更多警察投入徒步巡逻也减少了不甚严重的妨害治安事件。令激进的公民自由意志论者大为懊恼的是，洛厄尔市新的社区警察打击轻微的妨害治安行为，这些行为形成一种罪犯认为可以为所欲为的环境--他们的确想对了。戴维斯承认，“在确实做到认真对待妨害治安方面还有许多工作要做。”警察局动员警察去执行许多平淡的制止违规的任务。譬如，2000年春天开展的制裁交通违规行动使交通事故减少了10%，虽然巡警抱怨不得不开那么多罚单。在其他警察局，来自一般警员的抵制可能会使这一行动流产。

缓和因严惩轻度妨害治安行为而经常引起的紧张关系的一种途径，是让警员徒步巡逻。在洛厄尔，徒步巡查受到居民和警员的一致欢迎。穷人利益拥护者喜欢徒步巡逻。“身旁有警察走过，使我们对事物有了不同反应，”市中心米德尔塞克斯街临时收容所(Middlesex Street Shelter)主任马克·科特(Mark

Cote)说。“以前是有小偷小摸、溜门撬锁等一般问题，可是真正的问题是就呆在街对面的娼妓和毒品贩子。他们派警察在这儿巡查以后，情况大大改观。”

洛厄尔警察局对当地犯罪统计资料的掌握几乎比美国任何其他警察局都好。与纽约市一样，洛厄尔警察局每两周举行一次“统计资料交流”(Compstat1)会议。会上高级警官就治安问题

和突发事件询问管区负责人。许多采用“统计资料交流”会做法的城市只是某个管区需要关注时才召开会议，而洛厄尔警察局的所有管区负责人每两周必须呈报统计资料。犯罪率若出现上升趋势，他们会遭到一连串的质问。

洛厄尔警察局的“统计资料交流”会议既包括犯罪也包括妨害治安的统计，这样的模式也改进了其他方面的工作。在会上，除了戴维斯，负责假释的主管加里·麦吉(Gary

McGee)的问题和评说最多。“我们已经把整个警务工作推向一个新的高度，”

麦吉说。“要是有个孩子有麻烦，警察知道我会去家访。我可以跟一个警察去一所住房，真正落实禁止晚间外出的规定；这是个行得通的制度。他们知道我们清楚他们住在哪儿。” 尽管洛厄尔警察局在创新上取得过硬的成绩，但仍然有些棘手的问题有待解决。自从包括当时的工会主席在内的6名警察被指控在一次工会组织的乘车出游时对一名同事进行性骚扰而面临纪律制裁后，一般警员的士气低落。虽然警察局领导热烈赞扬将人员从总部外调在街上值勤而提高了警务效率，但行政工作由越来越多的平民担任却令一些警员感到不安。 洛厄尔警察局有许多地方可供其他城市学习，但洛厄尔市犯罪率令人惊羡的下降，部分原因是该局进入戴维斯时代时资源不足。他接手时，警力的比例为平均每千人1.5个警察，是在密西西比河(Mississipi)以东警力比例最低的较大城市之一。依靠最初时来自联邦和州的拨款，戴维斯成功地将警力提高到东海岸正常的水平--平均每千人稍高于2.5名警察。平民雇员也增加了。然而，洛厄尔市的成功并非来自额外的资源。戴维斯说，“如果没有认真的改革，我们不可能成功。”

今天，洛厄尔自该市税收中获得警务量增加所需的资金已毫无问题，因为犯罪率的下降促进了经济繁荣。1993年，洛厄尔市的一个经济发展机构确认犯罪是阻碍引资入商的主要因素。由于犯罪不再是个问题，商业随之腾飞。近二、三十年来，建筑商是第一次在洛厄尔市一度颓败的市中心建造商品房屋。此外，1993年售价为52.5万美元的一座大型办公楼于1998年售得1亿多美元。

戴维斯局长还有长串未完成的目标，他仍在努力争取将洛厄尔建成美国最安全的城市。他未表示是否会考虑去更大的警察局工作。“如果我去的话，”他说，“那非得是个处在危机中的警察局。如果不是这样，确实会很难创造变革。”

虽然像纽约和洛杉矶这样城市的犯罪率有所下降，它们突然面临公众敌对的警察部门或许应该打电话给洛厄尔警察局。