随州市人民政府推进依法行政工作情况自查报告

（2009年8月）

国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）和省政府《关于加强市县政府依法行政的实施意见》（以下简称《意见》）实施以来，随州市人民政府按照国务院和省政府的要求，认真贯彻落实，做了大量工作，取得了较大成效。全市各级政府及部门依法行政意识明显增强，行政执法水平明显提高，行政执法行为和程序明显规范，依法行政制度逐步健全，向建设服务政府、信用政府、廉洁政府和法治政府的目标迈出了坚实的步伐。

一、贯彻落实《决定》和《意见》的主要做法及成效

按照文件要求，市政府召开了全市依法行政大会，贯彻落实全省市县政府依法行政工作会议，充分加强认识市县政府依法行政的重要意义，分解落实依法行政工作任务，制发了《市人民政府关于加强依法行政工作的实施意见》（随政发[2009]15号），并对全市印发了学习贯彻《决定》和《意见》的文件汇编，要求全市各级行政机关按照《决定》和《意见》的要求，制定全面推进依法行政的具体意见和配套措施，确定分阶段的工作目标和工作任务，分步实施，整体推进。每年突出1—2重点问题，切实把贯彻实施《决定》和《意见》列入各县、市、区政府以及市直各部门工作的议事日程，建立完善推进依法行政的监督检查和考核机制，不断推动依法行政各项任务的落实。

（一）大力提高依法行政的意识和能力

全面推进依法行政，需要坚实的思想基础，这在很大程度上有赖于政府领导干部及工作人员法律意识的增强。因此，我市切实加强包括政府领导干部在内的各级行政机关工作人员的法律知识学习培训工作，建立对领导干部任职前的法律知识考查和测试制度。不断加大宣传教育力度，全面提高政府领导以及行政机关工作人员的法律知识水平和依法行政能力。各地各部门都自觉把《决定》和《意见》的宣传、学习培训，作为引导各级行政机关及工作人员转变传统行政观念的一场思想革新运动，采取在新闻媒体开设宣传专栏，举办知识竞赛等方法，进行了广泛深入的宣传，依托党校、行政学院，对各级领导干部、行政执法人员进行了大规模的培训。截止目前，今年全市共举办各种层次的学习培训班26批次，培训科级以上领导干部1384人次、一般干部2486人次、行政执法人员7769人次。通过宣传和学习培训，公务人员特别是各级领导干部的合法行政意识、行政程序意识、服务责任意识等依法行政观念普遍加强。各地各部门主要领导都能把依法行政工作当作大事抓，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，并进行了相关法律知识测试，考查和测试结果作为任职的依据。各县、市、区政府和市直部门都成立了依法行政领导机构，制定了依法行政实施方案和工作措施，曾都区、广水市政府把依法行政工作纳入政府目标，每年都进行考核。法制机构作为政府在依法行政方面的参谋、助手和顾问的作用得到重视和发挥。各级领导干部运用法律手段管理经济和社会事务、解决实际问题的意识明显增强，招商引资、征地拆迁、山林土地权属纠纷等事项的处理，基本上通过法律途径解决。

（二）完善行政决策机制，规范行政决策程序

1、建立健全行政决策机制。市县两级政府及其部门恪守职权法定原则，能够在法律、法规和规章规定的权限范围内行使行政决策权。对涉及政府工作全局的重大事项作出决策的，依法提请同级权力机关讨论、决定。充分利用全体会议、常务会议和办公会议等集体决策方式，强化决策的科学性、民主性。改进政府决策工作方法，实行法制工作者、实际工作者和专家学者三结合，初步建立了公众参与、专家论证和政府决定相结合的公开透明的行政决策机制。

2、建立了专家咨询论证制度、决策征求意见制度和决策听证制度。年初，市政府成立了由25名各方面专家组成的专家咨询委员会。凡涉及社会面广、与人民群众利益密切相关的重要决策事项，事先向专家咨询和论证，如政府每年确定改善民生的十件实事都要召开座谈会、听证会、论证会以及新闻媒介等形式广泛听取意见。凡重大经济项目的决策还要进行成本效益分析。近年来我市建成和在建的重大项目如炎帝神农故里景区建设、白云湖水库、随州博物馆、污水处理厂、绕城公路、安居工程??。

3、建立健全行政决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应确定督办机构和人员，对决策执行情况进行跟踪与评价，负责决策执行的机关要定期报告决策执行情况，提请行政决策机关适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，追究主要责任人和直接责任人的责任，实现决策权和决策责任相统一。

（三）建立健全规范性文件监督管理制度

一是严格规范性文件制定权限和发布程序。围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，提出地方规范性文件制定计划。对没有列入年度立项计划，但从经济和社会发展的需要出发，急需制定规范性文件的，由政府法制机构论证提出意见后按程序调整计划。政府各部门应当严格按照年度计划的要求组织好规范性文件的起草工作，做到政策制定与改革决策相统一，制度建设与改革进程相适应。不能完成计划或需调整年度计划项目的有关部门必须书面报告原因。上位法已就某一事项作出明确规定的原则上不再制定规范性文件。各级政府及其部门坚持法制统一性原则，在法定权限内制定规范性文件，与人民群众利益关系密切的规范性文件，多数通过随州日报、随州电视台等媒介或者互联网站公开向社会征求意见，逐步拓宽了公众参与的渠道。

二是各级政府及政府各部门坚持法制统一性原则，依照《湖北省规范性文件备案审查规定》和市政府第4号令的要求，规范性文件自发布之日起15日内报送备案，做到有件必备、有备必审、有错必纠。完善公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的处理机制和办法。

三是建立健全政府规范性文件事前审查、修改和废止的工作制度以及政府规范性文件的定期清理制度。为切实做好规范性文件制定发布、备案审查和清理工作，今年年初市政府决定，对全市各级政府及其部门的规范性文件进行全面清理，并印发了《市人民政府办公室关于清理规范性文件的通知》（随政办发〔２００9〕 11号）。随州市政府办公室和法制办公室自今年3月开始，对2000年7月地级随州市成立以来，各地、各部门制定发布、备案审查的规范性文件清理工作进行了专项检查。2000年7月至2008年12月31日，我市政府制定发布的政府令编号文件11件，其中废止3件，保留8件；随政发编号文件392件，其中规范性文件75件，废止20件，失效7件，修改5件，保留43件；政府办公室制定发布随政办发编号文件470件，其中规范性文件63件，废止17件，失效31件，修改3件，保留12件。

（四）规范行政执法行为，提高行政执法效能

1、改革行政执法体制。科学划分和规范各级行政机关的职能和权限，科学、合理设置政府机构，按照精简、优化、效能的原则，对相同或相近的行政职能划归一个部门行使。整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。 如今，“官少牌子多”已成随州一景。一些职能相近的机构被合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，称“文体局”；社科联、文联、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成了一个机构。理顺了行政机关纵向和横向的职能权限，逐步实现政府职能、机构设置和人员编制法治化。机构撤并后，各单位人事、财务不单设科室，相应工作由办公室承担，财务全部集中到市财会核算中心管理。仅设一人的“单人科室”在全市占七成以上。2004年以来，我市在调查研究的基础上，进一步整合资源，理顺关系，明确责权，强化监督，在全省率先推行了建设工程招投标管理、政府采购、土地挂牌出让、国有资产交易“四项制度改革”，上面的政策法规都分别将这些职能明确到交通、建设、水利、财政、土地、国资委等部门，??立了招标投标监督管理局。并统一设立一个平台——招投标中心。这样既解决了政出多门、监管分散不利于廉政建设的问题，又解决了服务不到位的问题。截至去年底，全市进入招投标中心的交易项目达1200余项（次），交易额达42．62亿元，节约资金8．5亿元，国有资产增值5．4亿元，招标率、公开招标率、进场交易率均达100％。

2、建立健全行政执法人员资格准入制度。凡从事行政执法的人员，在符合法定条件并经法律和职业考试合格后取得执法资格，申请法律法规规章规定的行政执法证件，持证上岗，亮证执法。对不具备行政执法资格、不适宜从事行政执法工作的人员，坚决调离行政执法岗位。经过清理整顿和资格考试，全市共有281人因未取得行政执法证件而被调离行政执法岗位。有237人因调离行政执法岗位或不适宜从事行政执法工作而被收回行政执法证件。

3、积极开展综合行政执法试点工作。今年六月份市政府法制办和城管执法局赴襄樊、十堰、宜昌等地考察调研相对集中行使行政处罚权工作。拟在此基础上提出方案，重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理、安全生产管理及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机关。

4、行政执法机关在日常监管过程中，必须方便行政相对人，简化程序、减少环节、降低成本、提高工作效率。在召集行政相对人开会、培训、考试等活动中，应当尽可能就地就近进行，不得违法收取费用。去年年初市政府决定在全市开展规范行政处罚自由裁量权试点工作，确定了市建委、市交通局、市工商局、市质监局等四家试点单位，各试点单位严格按照《随州市规范行政处罚自由裁量权试点工作实施方案》（随政办发〔2008〕22号）文件要求，认真扎实的开展了此专项工作，并取得了初步成效。各试点单位抽调专班进行情况调研、法规梳理和标准的制定，并组织召开了管理人员和行政一线执法人员座谈会，广泛听取各方面的意见和建议。在制定裁量标准时，结合当地经济和本部门实际，突出重点，反复斟酌修改，如市建委提出“五个对应两个统一”，市质监局提出“五统一”，市交通局确定的五项原则等都具有很现实的指导意义，将裁量标准制定得既便于操作又科学合理。截止目前，市建委、市工商局已将本部门的行政处罚自由裁量标准汇编成册。市建委上报的《统计表》和《备案表》，涵盖建设行业法律法规条款9大类56项，编报行政处罚自由裁量权标准317项。市工商局确定了49部常用法律、法规、规章中的181项处罚条款为重点进行细化，规范，细化处罚款项数量达700余条。鉴于规范自由裁量权工作的长期性特点，各试点单位在实施过程中坚持稳步推进的方式进行，首先组织执法人员认真学习，掌握相关标准要求，按照实施行政处罚分级裁量负责机制，逐步在案件审理中予以体现和运用。在实际操作中，要求案件承办机构或承办人在调查报告中增加关于适用自由裁量的理由和依据，在案件审理中增加自由裁量的评判依据和标准。使案件的办理更加规范，避免了同案不同罚等自由裁量权随意滥用的现象和人情案、关系案、腐败案的滋生，即提高了执法人员的办案水平又保护了相对人的合法权益。今年在全市推广该项法制工作，6月份，在市工商局由市政府法制办组织召开了全市规范行政处罚自由裁量权现场观摩会。会上，市工商局做了开展规范行政处罚自由裁量权工作的经验介绍，现场观摩了市工商局今年办理的行政处罚案件，进一步增强了全市各执法单位做好规范自由裁量权工作的紧迫感，做到职权法定，权责明确，幅度合理，罚当其过。

5、建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，合理分解执法责任，实行行政执法机关一把手负总责的制度。探索建立行政执法绩效评估和奖惩办法。按照国务院和省政府关于推行行政执法责任制的意见，我市制定了《随州市推行行政执法责任制的实施方案》（随政办发[2005]45号），要求全市各行政执法部门制定推行行政执法责任制工作方案，梳理汇集执法依据，把各部门负责实施法律、法规、规章的职责，分解落实到具体的执法机构和执法岗位，依法确定职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障实施的措施，确立政府及其部门的主要负责人为依法行政的第一责任人，明确每个行政执法人员的执法责任。还要建立与其相关的行政管理公示制、评议考核制、责任追究制。

（五）完善监督机制，强化对行政行为的监督

首先，加强了对抽象行政行为的监督。我市出台的《随州市政府规范性文件制定程序规定》（市政府第4号令），对规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案作出了明确规定，近几年市政府法制办收到备案文件116件，区（市）政府法制办收到备案文件220件，对一些不适当的规范性文件依法进行了审查处理。

其次，加强了对执法主体的监督。全市开展了大规模的行政执法主体资格清理活动，并在《随州日报》上予以公告。全市共确认各类行政执法主体资格单位860个（其中行政执法主体资格单位152个，授权行政执法主体资格单位139个，委托行政执法主体资格单位569个）。同时实行行政执法人员资格准入制度。凡从事行政执法的人员，在符合法定条件并经法律和职业考试合格后取得执法资格。经过清理整顿和资格考试，全市共有281人被调离行政执法岗位。

第三，加强对执法过程的监督。认真推进行政执法责任制，建立“行政执法联系点”，开展“行政执法案卷质量评查”和“文明执法教育”活动，促进了行政执法行为进一步规范。2005年以来在市直机关执法量大面广的单位中建立了“行政执法联系点”，去年联系点由6家扩大到13家，市建委、工商局、交通局、药监局等单位已由联系点成为示范点。2006年全面推行行政执法责任制。完成了清理执法依据、界定执法职责、设定执法岗位、规范执法流程、落实执法责任等工作；2006年以来连续三年开展了“行政执法案卷质量评查”活动，累计评查行政执法案卷81062卷，案卷质量逐年提升。2008年按照全省统一部署开展了文明执法教育，全市5045名行政执法人员分别在市直、曾都、广水三个考点共计101个考场参加了全省统一考试。全市应考人数5317人，实际参考人数5317人（含补考272人）。参考人员合格率为99.7％。

第四，加强对具体行政行为的层级监督。加强行政复议法宣传，提高全社会对行政复议制度的认识，促进了行政复议渠道的畅通。开展行政复议条例培训和行政复议示范单位创建活动，促进行政复议能力建设。组织行政复议听证和案件质量抽查，提高了行政复议的公信力。行政复议受案数量逐年上升，2003年至今，全市受案累计达404件，化解了大量行政争议，促进了社会和谐。曾都区政府法制办被树为全省行政复议示范单位，随州市国家税务局被推荐为全省开展依法行政示范创建单位，张金学同志被评为全省行政复议先进个人，我市应邀参加了国务院法制办2007年在武汉召开的全国行政复议工作研讨会，并有两篇论文获奖。

（六）增强和完善社会自治功能

1、开展矛盾纠纷排查调处工作，预防和化解民事纠纷，建立健全相关制度，积极探索解决民事纠纷和劳动争议调解的新机制。完善人民调解制度，对于民事纠纷，行政机关可根据自愿、公开、公平原则予以调解，调解达成协议的，应制作调解协议书；调解不能达成协议的，应及时告知当事人救济权利和渠道。对符合法律援助条件的公民依法提供法律援助。进一步完善市、区（市）、乡镇（街道）、村（社区）四级矛盾纠纷排查、调解、处置、督办和考核机制。对矛盾纠纷排查调处实行动态管理，落实矛盾纠纷排查月报制度和季度汇总制度，做到情况明，底数清，有效提高矛盾纠纷的调处率和调处成功率。近年来，办理或协调的热点和难点案件越来越多。这些案件一般法律关系都十分复杂，影响面广，稍有不慎，就可能会影响社会稳定，对此，我市领导高度重视，投入相当大的精力调研、协调。注重人民调解、行政调解、司法调解紧密结合，建立完善长效的工作机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。

2、切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。各级政府及其部门定期听取信访工作汇报，研究信访工作，明确和落实信访工作责任，严格按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，依法规范信访秩序，积极主动地处理好群众反映的问题。积极引导群众通过行政复议和诉讼途径解决信访事项。以信访工作十项制度为基础，建立健全《重大决策和重大项目信访评估制度》、《办理群众来信工作规则》和《预防处置群体性事件实施细则》等信访制度；继续落实“一把手”负总责，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的信访领导责任制，形成了“上下联动，左右互动”的信访格局；开展富有特色的“逢四说事”活动，畅通信访渠道，使许多矛盾及时化解在萌芽状态；深入开展疑难信访问题集中治理活动，使一批群众反映的信访突出问题得到有效解决。并建立对重大疑难信访问题的调处机制，对集体上访、重复上访或重大紧急上访事项，各级政府及其部门要及时依法采取有效措施果断处理，防止事态扩大。

3、努力营造依法行政良好氛围。大力开展政府法制宣传工作，不断拓宽政府法制宣传渠道，创新宣传方式，加大宣传力度。通过自办的《政府法制》（简报）和“随州政府法制网”信息平台，各区市法制办通过简报、网站等各种平台，分别向市、区（市）四大班子领导、各级政府法制机构和行政执法机关，广泛登载各级政府依法行政和政府法制工作信息，交流全市及各区（市）、乡镇依法行政、政府法制工作、行政执法工作等方面经验。目前，省办网站刊载的法制信息总数为1080篇，其中我市247篇名列全省第一，国法办网站刊载的我省法制信息总数为822篇，我市占175篇在全国地级市中也是名列前茅。

（七）全面加强对市县政府依法行政的组织领导

1、市政府将把加强市县政府依法行政作为当前和今后一个时期建设法治政府的重点任务来抓，加强工作指导和督促检查。统一领导、协调本行政区域内依法行政工作，建立健全领导、监督和协调机制。对下级政府和政府部门违法行政、造成严重社会影响的，严肃追究该政府或者政府部门主要负责人的责任。

2、建立和实施推进依法行政工作报告制度。今年4月，印发了《关于建立和实施推进依法行政工作报告制度的通知》（随府法办[2009]4号）。要求我市各级政府要严格执行依法行政工作报告制度，每年要向本级人大常委会和上一级人民政府报告推进依法行政工作的进展情况、主要成效、突出问题和下一步安排。

二、贯彻落实《决定》和《意见》中存在的问题

一年来，我市在贯彻落实《决定》和《意见》工作中虽然取得了较大进展，但仍然存在一些问题：

（一）少数领导干部对推进依法行政的重要性认识不足，对《纲要》和《意见》的贯彻实施重视不够，认为是束缚自己的手脚、没有真正落实在行动上等现象和问题还不同程度存在。有少数单位的主要领导对依法行政工作缺乏认识，习惯于传统的行政管理方式，错误地认为行政执法就是罚款、收费；个别垂直部门的领导只接受其上级主管部门的执法监督，不接受当地政府的监督。

（二）我市政府及部门法制工作机构、人员编制不能适应依法行政的需要。曾都区和广水市政府法制办目前分别为2人和3人，市直部门有三分之一（17个）的单位还没有设立法规科。按照国务院、省政府法制办的要求，执法部门应当设立法制机构，有行政复议任务的应当配备2－3名工作人员。据法制办与编委办联合检查统计，我市多数单位没有达到要求。由于法制工作机构不健全，人员偏少，只能应付日常事务，忙于应诉和调处执法矛盾，多数单位尚未开展行政复议业务，无瑕顾及行政执法监督和政府法制的调查研究。

（三）政府法制工作发展不平衡，跟不上改革和发展的要求。有些规范性文件起草质量不高，部门痕迹较浓，行政不作为和行政乱作为现象依然存在。有些执法部门不能很好地处理经常性日常管理与突击性专项执法的关系，重审批、收费，轻监督、检查。执法监督缺乏力度，违法执法责任追究没有真正突破。全市各行政执法机关虽然都按照要求建立健全了各项执法监督制度，但落实情况还有差距。对行政不作为、乱作为等执法过错和错案的发现渠道不畅，确认标准不明、追究程序不顺和职责不清等问题依然存在，存在着只纠错、不究人，从轻处理多，真追究少的现象。科学、公正的评议考核指标体系还没有完全建立，行政执法人员的素质和政府法制机构的建设还不能适应依法治市、依法行政工作的实际需要。对于这些现象和问题，必须引起我们的高度重视，并采取切实有效的措施，真正加以解决，以不断开创依法行政工作的新局面。

三、下一步打算

贯彻落实《决定》和《意见》所存在的问题，既有客观方面的原因，更有主观方面的原因，但无论怎样讲，都证明一个事实，这就是全面推进依法行政任重而道远，用10年左右的时间建设法治政府目标的实现必须付出艰辛的努力。为了解决贯彻落实《决定》和《意见》所存在的问题，建议着力加强以下几方面的工作。

（一）进一步抓好国务院《决定》和省政府《意见》的学习宣传。国务院《决定》和省政府《意见》是当前和今后一个时期市县政府工作必须遵循的基本准则。要采取切实可行、行之有效的办法，组织全体干部特别是领导干部认真学习、深刻领会国务院《决定》和省政府《意见》的精神，做到入脑入心，学以致用。要积极争取宣传部门的重视支持，协调报社、电台、电视台和新闻网站，运用丰富多彩、人民群众喜闻乐见的形式，搞好宣传，营造贯彻落实《决定》和《意见》的良好氛围。对基层贯彻落实《决定》和《意见》工作多指导、多检查、多督办。每年定期开展贯彻落实《决定》和《意见》的检查考评工作，并将评查结果纳入政府工作目标的评议考核体系，切实提高各级政府推进依法行政，贯彻落实《决定》和《意见》的重视程度。

（二）协助领导搞好依法行政工作的谋划。要结合当前正在开展的深入学习实践科学发展观活动，联系本地区、本部门实际，认真研究科学发展观对依法行政提出的新任务、新要求，牢固树立用科学发展观指导依法行政、通过依法行政实现科学发展的工作理念，进一步开阔贯彻落实国务院《决定》和省政府《实施意见》的工作思路，并细化到推进市县政府依法行政的具体计划方案之中，使之真正落实到各个部门、各条战线，贯彻到政府的各项工作以及工作的各个环节中去。

（三）加强自身全面建设。政府法制机构作为政府在依法行政方面的参谋、助手和顾问，工作的涉及面广、关联度高、协调性强，节奏快，难度大，其机构设置和人员编制至少应当适应工作的基本的要求。很难想象一个县市区政府法制办一二个人能承担如此繁重的复杂的工作任务。平均一个单位不到3人，有的只有一个光杆司令唱“独角戏”。政府法制机构处在疲于应付甚至应付不了的状态，没有也不可能主动履行在推进依法行政工作方面的职责。是否重视政府法制机构建设，在一定程度上反映了一个地方党委依法执政、政府依法行政的能力和水平的高低。政府法制机构要围绕建设一支政治强、作风硬、素质高、业务精的队伍这个目标，在进一步加强思想建设、作风建设、制度建设、业务建设的同时，积极主动地向党委、政府汇报工作，争取党委、政府给予更多的关心、更大的支持；积极主动地与相关部门联系沟通，争取更多的理解、更大的帮助，进一步加强组织建设。

（四）尽快解决行政执法经费的财政保障问题。目前，市县两级均存在事业单位执法收费养人的现象，这是一些乱收费、执法不公的根源所在。因此必须加大财政保障力度，解决行政执法经费不足问题。各级政府及其财政部门在每年新增财政收入中应安排一定比例资金，尽快分批解决行政执法经费财政保障问题。各级政府必须将行政赔偿、补偿经费列入本级财政预算，确保行政赔偿和补偿责任落到实处。市县政府法制机构编制紧缺，任务繁重，涉及面广，财务开支较多，应当与政府办一样安排足够的财政预算。