入世后对我国外资政策中国民待遇的重新认识

作者：罗勇袁开洪凌丹

国际贸易问题 2002年11期

　　一、国民待遇与我国实行非国民待遇的原因

　　对外资实行国民待遇指的是给予外国投资者在市场准入、经营管理和税收等方面与国内投资者同等的待遇。它是世贸组织的基本原则之一，是非歧视原则的组成部分（另一为最惠国待遇）。而非国民待遇则是指东道国对外国投资者采取的类似情况下不同于本国居民的待遇。非国民待遇包括两个相反的部分：一是低国民待遇，也称限制政策或消极鼓励等，是东道国在类似情况下给予外国投资者低于本国居民的待遇；二是超国民待遇，也称优惠政策或积极鼓励等，是东道国在类似情况下给予外国投资者高于本国居民的待遇。对于前者，世贸组织是坚决反对的，受到歧视或限制的外资可以提起诉讼，受到伤害的国家也会采取针锋相对的报复措施；对于后者，世贸组织虽不提倡，但也没有明文禁止，起码不认为违反了国民待遇原则。

　　近年来，随着经济全球化进程的加快，跨国投资成为影响一国竞争力的国际资源，各国（特别是我国周边国家）对外国投资者的争夺趋于白热化，甚至展开了优惠政策竞赛，如韩国、印度，近年来大力推行投资自由化和鼓励外商投资。我国同其他发展中国家一样，对外商投资实行的是非国民待遇政策。这主要是由于我国在实行对外开放、引进外资的过程中，不可能一开始就对外商投资实行完全等同于本国自然人和法人的国民待遇。实行非国民待遇是一种在市场机制不完善的情况下政府引导投资或限制投资的行为，它们的实行是与我国特定的经济发展阶段相适应的。当前我国正处于经济体制转型期间，鼓励外资进入能有效地缓解我国国内建设资金不足的问题。但与此同时，我国一些关系国计民生的行业又不能对外资完全开放，以免造成对国内重要幼稚产业的冲击，于是对一些部门和领域的外商投资进行了一定的限制。

　　二、我国对外商投资实行非国民待遇的主要表现

　　1.超国民待遇

　　（1）税收优惠。 我国对外商投资所给予的优惠措施最集中地体现在对外商投资企业的税收政策上。这些税收优惠主要表现在企业所得税、流转税和海关关税等方面。

　　（2）进出口经营权。外商投资企业只要一经我国政府批准成立， 便有了自营进出口权。

　　（3）外汇管理优惠。我国对内资企业实行的是银行结汇售汇制， 而外资企业在实行银行结售汇的同时，还享有开立外汇帐号、保留一定数量的经常项目收入的优惠。

　　（4）信贷优惠。我国外资法律明确规定， 允许外商投资企业从境内外筹措资金，而且审批手续相对简单。而国内企业如想向境外借款，必须经过严格的审批程序，国家还有统一的外资额度限制。

　　（5）企业设立程序。 《中外合资经营企业合营各方出资的若干规定》中允许外资企业在没有足额交纳注册资本的情况下设立，而《公司法》则规定中资企业不可以这样做。

　　2.低国民待遇

　　（1）对外商投资的部门和领域进行限制。 根据《外商投资产业指导目录》，我国限制外商投资的产业主要有：广播影视业、新闻业、武器生产业、贸易金融业、轻工业、交通运输、邮电通讯业和农、林、牧、渔业及相关工业中的一些具体行业等。由此看来，目前在我国外国投资者可以进行投资的领域比国内投资者要少一些。

　　（2）我国的外商投资法规中尽管没有明文规定当地成分要求， 但却有外商投资企业所需的设备、原材料、燃料等物质，在同等条件下应当在我国购买的规定。

　　（3）在服务收费方面，对外资企业存在一定的低国民待遇。 如外资企业在国内采购原材料、获得水电气供应等方面的价格高于内资企业。

　　（4）要求外资企业实现外汇自我平衡， 即含有以出口为先决条件才可进口的要求。

　　（5）我国虽允许外资设立独资、合资银行或分行， 并且地域限制已经取消，但是在外资银行经营的业务上是有限制的，外资保险公司在业务经营方面与内资保险公司相比，也存在一些差别。

　　三、我国对外资实行非国民待遇的利弊分析

　　1.积极影响

　　（1 ）对外资实行超国民待遇在一定程度上抵消了外资在我国所受到的低国民待遇的负作用，从而在内、外资企业竞争之间营造了一种相对公平的市场环境。

　　（2）超国民待遇增强了我国对外商投资的吸引力， 使我国在利用外资的国际竞争中处于相对有利的地位。2001年我国在利用外商投资方面居世界第五位，自1993年以来一直在发展中国家中居第一位。

　　（3）从利用外资的实践来看， 对外商投资实行超国民待遇确实起到了扩大利用外资的积极作用。改革开放以来，我国累计利用外资总额超过了5000亿美元。“九五”时期外商投资企业固定资产投资约占同期全社会固定资产投资总额的5000亿美元。“九五”时期外商投资企业固定资产投资约占同期全社会固定资产投资总额的10％，外商投资企业工业产值年均增长12％，工业增加值占全国工业增加值的比重从1996年的不足10％增至2000年的22.5％；出口年均增长18％，占全国出口总额的比重从1996年的40.7％上升到2000年的47.9％。大量流入的外资对弥补我国经济建设资金的缺口、引进国外先进的技术和管理经验、扩大对外贸易、提供就业机会、促进产业结构升级、推动市场经济体制的建立和发展以及促进我国经济同世界经济接轨等都发挥了重要的作用。

　　（4）我国作为发展中国家，在一定时期和一定条件下， 对外商投资实行低国民待遇有利于保护民族经济，使之不至于受到外国投资的强烈冲击，从而有利于本国民族工业的建立和发展；同时，实行一定程度的低国民待遇也符合我国总体经济水平比较低的实际国情，可以使我国在利用外资方面避免承担过重的负担。

　　2.不利影响

　　（1）有悖于国际惯例。资本在国际间的流动，目的是追求利润，实现其自身最大幅度的增值，而这一过程应当通过市场竞争机制来实现。但发展中国家通过优惠政策竞赛来吸引外资，这不仅在某种程度上扭曲了国际资本的流向，也降低了东道国和整个世界的福利水平，我国入世后，为了与世贸组织规则接轨，我国政府有关部门应通过修改法规的方式对非国民待遇进行适当的调整。

　　（2）不利于我国东部地区和中西部地区经济的整体均衡发展。 我国对外商投资的优惠政策，较多地集中在东部沿海地区，这些地区吸引了全国80％以上的外商投资，而中西部地区由于自然条件的限制，吸引外资的数额较小。因而现行的超国民待遇政策的实行会进一步拉大东部地区与中西部地区之间原有的差距，不利于我国各地区经济的均衡发展和社会稳定。

　　（3）超国民待遇造成了内、外资企业之间的不公平竞争， 间接地损害了内资企业的利益，加重了内资企业的负担。给予外资企业的超国民待遇已在事实上成为外资企业的经营优势，使内资企业在同等条件下无法与之展开公平竞争，面临的困难加大。

　　（4）容易引发外资企业和内资企业的违法行为， 导致国家财政收入的损失。如给予外资企业“免二减三”的税收优惠，结果致使一些外国投资者钻减免税的空子，搞假投资；更为严重的是，超国民待遇的优惠政策使许多内资企业为享受外资优惠而设法搞假外资，使我国外资税收优惠政策明显走样，产生了极坏的影响。

　　（5）造成了国内立法的冲突。 我国外资法规中的一些规定与其他法律存在着不一致的地方。如在企业设立程序方面，对内资企业的要求比对外资企业要严格，因而有损法律体系的完整性。

　　（6 ）长期对外资实行低国民待遇将不利于我国整体投资环境的改善，从而使我国在吸引外资的国际竞争中处于劣势。

　　四、入世后实行国民待遇的对策建议

　　入世后，我国在享有作为一个发展中国家的权利的同时，也要承诺和履行世贸组织的各项义务。国民待遇作为多边国际贸易体制的一项重要原则，世贸组织各成员也都必须遵守。我国目前正在积极地采取措施解决低国民待遇和超国民待遇的问题，正在向逐步给予外国投资者以国民待遇的方向发展。在这一过程中应当注意采取以下一些对策和措施：

　　1.实行国民待遇必须遵循对等互惠的原则

　　对关系到我国国计民生的行业，是否实行国民待遇应采取谨慎和逐步的方式，应视其他缔约方给予本国的待遇而定。

　　2.把落实产业政策与实施国民待遇结合起来

　　在实施国民待遇时应采取以产业倾斜为主、地区倾斜为辅的政策，应配合产业政策的实施。原先对外商投资的政策倾斜，主要体现在地域上，今后的发展趋势，应主要体现在产业上。地域倾斜应与产业政策相结合，应向中西部落后地区倾斜。对国家鼓励投资的项目，如基础设施、原材料、能源、农业、高科技项目等，还应有一定的优惠政策，甚至还允许有更大的优惠幅度。而对一般性的服务、工业加工项目等，则应逐步取消或一次性取消对其的优惠政策。入世后，不论是产业倾斜政策还是地区倾斜政策，都应做到对内、外资企业实行同等待遇。

　　3.统一和完善外商投资方面的政策法律

　　要尽快实现内、外资政策与法规的全面统一，使内、外资企业真正在一个相同的法律框架和环境下运行。在对原有的外资政策与法规进行合并与修改补充的同时，还应加强新法规的制定。没有全面统一的法规，国民待遇的实施就无从谈起。

　　4.加强投资环境的建设

　　要继续加强国内投资环境的软、硬件建设，形成国内市场对外资的更大的吸引力，逐步降低优惠政策在吸引外资中的作用，依靠国内日趋成熟的市场经济环境和体制来吸引外资。这是我国能否最终实现对外国投资者国民待遇的一个重要条件。

　　5.对目前存在的低国民待遇应逐步加以取消

　　要进一步拓宽外商投资的领域，减少禁止和限制外资进入的产业数量；逐步取消外商投资企业在业务经营上与内资企业的差别待遇；取消对外商投资企业的差别收费。

　　6.超国民待遇政策要与我国目前的投资环境相适应

　　鉴于外商投资所起的作用以及我国目前的投资环境状况，决定了我国入世后短期内的发展仍需超国民待遇来支撑。而这种超国民待遇政策要有自己的特点，即面对我国区域间外商投资极不平衡的现实状况，并结合我国西部大开发战略，对区域间实行分层次、有区别的对待：对中西部地区仍以引资目的为主设立的外资企业可实行超国民待遇，但优惠幅度不宜过大，因为我国目前还有大量的内资可进行替代；对东部沿海地区以引进技术目的为主设立的外资企业可实行超国民待遇，而且优惠幅度还应提高。

　　五、在给予外商投资国民待遇方面应注意的一些问题

　　1.给予外国投资者国民待遇并不等于不能给予外国投资者优惠待遇

　　我国入世后，对外国投资者实行国民待遇，其关键是给予外国投资者以不低于本国投资者的待遇，但并不等于不能给予外国投资者某些优惠待遇。从国际上看，发展中国家，甚至一些发达国家对外商投资都实行一定的优惠政策，甚至为此展开了优惠政策竞赛。虽然吸引外资的“囚徒困境”和“零和博弈”已被引起了广泛注意，世贸组织也呼吁各国不要搞优惠政策竞赛，但同样成为共识的是，在一个具有普遍约束力的针对外资优惠政策国际竞争的多边协调机制形成之前，一个国家是无法单独行动的，否则只能使这个国家自己陷入困境。再者，我国的市场经济体制、市场、基础设施等方面的不足也需要优惠政策加以弥补。

　　2.对外商投资实行国民待遇不可能一蹴而就

　　根据我国的实际情况，入世后，我国对外商投资实行国民待遇也要经过一定的过渡期，要有步骤、分阶段地实施。笔者建议采取的步骤可以是“先易后难，先大后小，先低后超”，即首先取消那些最明显、最容易解决的非国民待遇；然后取消那些对企业公平竞争和市场经济体制建设影响较大的非国民待遇；最后，在此基础上要注意先取消低国民待遇，然后再取消超国民待遇，从而最终实现对外商投资的全面的国民待遇。对外商投资实行国民待遇的一个根本目的就是出于建立国内公平的市场竞争环境的需要，因为平等竞争可以推动利用外资事业的发展，这说明实行国民待遇也是一项有利于外资发展的措施。所以，我们在实施国民待遇的过程中始终要注意所采取的每一项政策都要考虑到条件的成熟程度，都应从整体上有利于扩大利用外资。

作者介绍：罗勇，袁开洪，凌丹，武汉理工大学经济学院