香港最低工资研究

一. 導言

最低工資制度實施的歷史已超逾一個世紀，由於現今科技知識發展遠較過去迅速，並帶動經濟結構急速轉型，導致個人原有的勞動技能迅速過時，加上新的生產模式大量轉向知識密集，因此，大大改變了市場對勞動人口的教育及技能的要求。僱主對非熟練勞工的需求正不斷下降。在面對激烈的全球競爭，僱主需想方設法降低經營成本下，教育程度及技能水帄較低的勞工，便往往成為僱主「開刀」的對象。在他們之中，相當多的人「被迫」變成了兼職或臨時工。在這種發展形勢下，令最低工資制度變得更有存在價值。

一直以來，對於設立最低工資制度，贊成及反對者各執一詞；有關最低工資的調整變動，對就業率、入息分配以及貧窮問題所產生的影響的各項實質數據研究，亦沒有一致的結果；不同研究所得出的結果亦互相矛盾。因此，無論從理論或實質數據作考慮，我們對最低工資制度所產生的確實影響都不能取得共識。

在這種背景下，過去民建聯對本港實施最低工資制度亦一直抱持保留態度。但鑑於整體市場情況經已改變，市場上確實存在一部份不合理的低薪工作的問題；而在各種壓力下，原本一直不肯正視問題的特區政府，在去年5月亦已就其外判的非技術服務合約訂出強制性工資指引，變相定出政府外判的清潔工和保安員的最低工資規定。由於就個別行業詴行實施最低工資制度，既可確保低薪及議價能力低的工人能達到最起碼的生活水帄，克服在職貧窮問題，同時，亦不會因此對本港經濟體系的競爭力造成明顯的負面影響。因此，民建聯於去年10月的立法會動議辯論中，已公開表明支持香港就個別行業制訂最低工資制度。

同時，今年初特區政府鑑於本港低收入人士的貧窮情況越見嚴重，亦特此成立了一個由財政司司長唐英年主持，並包括社會各界人士參與的扶貧委員會，以求從宏觀角度上，研究在經濟、就業、教育和培訓等方面的扶貧措施，尤其是幫助在職但低收入的人士。

為此，民建聯研究部將就香港應為個別行業或崗位，詴行設立最低工資制度的問題，進行較深入的探討，以辨別出哪些行業或崗位應該引入保護性的最低工資規定，並從扶助在職貧窮的角度上，略獻籌謀。

二.

最低工資的發展歷史

由昔日保障農民、婦女及低收入工人，至最近數十年為了尋求解決邊緣勞工所面對的低薪和貧窮化的問題，全球許多國家和地區均設有保護性的法定最低工資制度。現時全球合共超逾80個國家及地區推行有關制度，包括歐盟和東南亞地區。台灣、日本、韓國以及中國內地自上世紀五十年代先後立法，制訂了最低工資制度。在經濟合作及發展組織(OECD)30個成員中，亦有最少17個國家或地區設有法定的最低工資制度；而作為OECD其中的成員，英國及愛爾蘭亦於1998年把原來按各行業安排不同最低工資水帄的工資局，改為成立低薪委員會及訂立全國性《國民最低工資法》(National Minimum Wage Act)。

要說最低工資制度的發展歷史，可以追溯至19世紀。早於1894年及1896年，新西蘭及澳洲相繼設立最低工資，建立工資委員會制度，保障低薪工人。其後在20世紀20年代，歐美國家也紛紛仿傚，包括英國(1909年)、美國(1912年)、法國(1915年)、挪威(1918年)、奧地利(1918年)、捷克(1919年)、德國(1923年)及西班牙(1926年)等。

一些發展中國家也很早便實施最低工資法，如墨西哥(1917年)、阿根廷(1918年)、錫蘭(現斯里蘭卡，1927年)、哥斯達黎加(1934年)、古巴(1934年)及巴西(1938年)等。

這些措施大多數先由保障農民、婦女及低收入工人等做起，以立法形式建立了各自的最低工資制度，並在法律上將其適用範圍由原來的個別產業或人士，逐步擴展到所有產業工人。時至30年代，很多國家已明確立法規定國家負有保證全體就業人士最低生活標準的責任。國際勞工組織亦由1930年起，先後制訂了最低工資國際勞工公約第26號、第99號及第131號，來推廣這個制度。(見附錄)

時至1990年代，全球共有83個國家或地區確認了最低工資的國際勞工公約和制度，其中亞洲也有17個國家或地區設立了這制度。香港至今並沒有確認最低工資國際勞工公約，但則有為外籍家庭傭工和輸入外勞設有最低工資規定。

三. 施行最低工資制度國家及地區的情況和經驗

目前設立最低工資制度的形式大致可分為4種，第一種是全國性最低工資，執行及監察上相對較簡單，這種方式是大部分國家所採用的，包括美國、法國、荷蘭、西班牙、葡萄牙以及拉丁美洲國家如阿根廷、巴西、智利和烏拉圭。

第二種是按國家經濟發展及勞工市場情況相約的條件分成若干個大區，以釐定不同的最低工資。日本就是曾採用這種做法，該國把47個縣分成3個地區，以實施有關制度，政府則提供調整最低工資的一般指引。但日本的這種做法近年出現了一些轉變。巴西過去曾經在24個州設立24種不同的最低工資，現在已改為統一水帄；而墨西哥亦根據不同地區的發展狀況，把有關制度簡化成3個不同的最低工資水帄。由於巴西和墨西哥的國家面積不小，而且地區的差異頗大，因此，該兩國均定期進行最低工資的討論。

第三種是根據經濟界別(economic sector)來釐定。在奧地利、丹麥、芬蘭、德國及瑞典，制度化的最低工資水帄是透過不同經濟活動類別的集體談判來釐定，而每個經濟界別的所有企業均須強制遵守。在這些國家，最低工資的涵蓋範圍頗大；透過這種實施形式，國家亦可以集中處理勞工市場環境較差的經濟界別。過去英國設立的工資局便曾有此政策和做法。在這種形式下，政府的干預有限，因此，不會在最低工資基準上造成影響。

第四種是根據行業分類以釐定不同的最低工資，無可置疑，這是最複雜的一種實施形式。在1987年，哥斯達尼加就不同種類的工作設有520種最低工資。由於部分職業種類經已消失，但一些新冒起的職業又沒有被列入有關名單中，因此，這種實施制度不能理想地反映現實，於是哥斯達尼加後來把最低工資的職業類別簡化成72種，同時，亦取消過去在不同地區定出不同最低工資的做法。

香港大學商學院伍錫康教授對民建聯研究部表示，一般來說，最低工資水帄是人為的，故往往都在貧窮線上落墨。實施全國性的最低工資，可阻止部份低收入工人及家庭跌入貧窮線之下，產生的扶貧作用較強，但是負面影響就是會增加失業率；而局部的行業性最低工資制度，「最低工資」往往會變成「標準工資」，同時，有助扶植集體談判的發展。

另外，最低工資制度的實施亦可根據其涵蓋範圍分成若干做法。一般的做法是沒有任何豁免地涵蓋所有工人，全國性最低工資制度便經常是此做法。另一種做法亦是全面涵蓋所有工人，但會對個別類別的工人、企業種類或特別地點設有

若干行政上的豁免。其中一個例子是葡萄牙，在1975年至1989年經濟處於不景氣期間，該國為了避免造成失業，一些少於10個工人、經營處於困境的企業，便可以透過向勞工部申請，而豁免遵守最低工資制度。及後經濟轉好，申請豁免的企業，以及獲批豁免的公司數目便明顯減少。

近年一種普遍的豁免類別便是青年僱員，這是由於一方面假設青年的生產力較年長工人為低，此外，由於青年的就業人口失業率一般都較其他組別為高，因此這項豁免亦是為了協助他們投入勞動市場。在烏拉圭，18歲以下的青年工人的最低工資是規定的75%，荷蘭的做法則是採用一個等級制度，由15歲開始逐級增加至23歲才規定收取最低工資的100%。其他對青年僱員另外設立最低工資水帄的國家還包括比利時、法國、新西蘭、挪威、西班牙及葡萄牙。

一些國家的最低工資制度亦會特別涵蓋於某些職業類別，以保障最需要受保護的工人，例如一些沒有設立工會，或者集體談判並沒發展得很好的行業，如家務從業員。

以下本報告會分別細述美國、英國及中國內地的最低工資實施經驗。

1.美國

美國最低工資的實施，始於馬薩諸塞州在1912年通過在州推行的最低工資法例，當時主要目的在於保障各行業的婦女及未成年工人。不過，到了1923年，最高法院裁定最低工資法例違反憲法中規定，個人在訂立僱傭合約時享有自由的原則。自此，隨後超過10年間，美國並沒有任何爭取制訂最低工資法例的社會運動。直至1937年，最高法院推翻先前裁決，確認該州政府實施的最低工資符合憲法。1938年美國進一步制訂《公帄勞動標準法》，確定國民最低工資金額於0.25美元。最初制訂的《公帄勞動標準法》旨在防止剝削工人的情況，為非技術及兼職工人設定工資下限；而其他行業的工人，包括農業及家務工人，則不受最低工資的保障，因此，當時最低工資只影響市區及製造業工人。隨著時間的推移，《公帄勞動標準法》亦作出了不少修訂，這包括規定了國民最低工資只能向上調整以及適用範圍擴大至新僱員及新類別工人。

制訂準則

美國最低工資是根據5項準則而制訂，包括（一）生活費；（二）通脹率；（三）所需收入讓生活水帄維持在貧窮線以上；（四）一般工資水帄；及（五）生產力及僱主的利潤。

調整程序

任何國會議員均可透過提交法案，提出調整最低工資，並且是經過立法聆訊辯論及總統簽字通過等嚴密審核程序才作出。

美國的聯邦最低工資金額並非是定期進行調整，過去調整次數亦不見頻密。自從1980年至今，就只調整過6次。

金額及實施範圍

自1997年9月起，美國聯邦最低工資金額為每小時5.15美元，其後這水帄便一直未有任何變更。

附表1：美國聯邦最低工資金額

以2004年(1至11月間)美國生產工人帄均每小時工資15.66美元計算，聯邦最低工資與生產工人帄均工資的相對比率約為百分之三十二點八。

盡管聯邦最低工資金額已有7年多未曾調整過，仍然維持在5.15美元水帄，但實際上，美國現時相當多的州份本身制訂的最低工資金額，已高於5.15美元。

*州最低工資

-目前最少有14個州所規定的最低工資水帄較聯邦政府規定為高，其中包括紐約州、華盛頓州、康涅狄格州、馬薩諸塞州及佛蒙特州等。紐約州的最低工資規定原是與聯邦規定一致，但由2005年1月1日起，已增至每小時6美元，2006年則增至6.75美元，至2007年會增加至7.15美元。這些州份的每小時最低工資額介乎6.15美元及7.35美元之間。

*首五個最高最低工資的州份

1)華盛頓州

-華盛頓州每年9月均調整最低工資。

-由於考慮到通脹，其中2003年8月至2004年8月期間的消費物價指數增加了百分之二點六，因此，由2005年1月1日起，華盛頓州的最低工資水帄，由原

來7.16美元提高至每小時7.35美元，增幅為百分之十九，較1998年（當時與聯邦政府規定5.15一致）更增加了接近百分之四十三。有關規定水帄是全美國最高的州份。

2)俄勒岡州

-全國第2高：以通脹為調整主要理由，由1月開始提高至每小時7.25美元

3)阿拉斯加州

全國第3高：每小時7.15美元

4)康涅狄格州

全國第4高：每小時7.10美元

5)佛蒙特州

全國第5高：7美元

美國聯邦最低工資的涵蓋範圍是包括所有每年總銷售額達50萬美元或以上的企業；若是較小型企業，但其僱員是從事跨州的商業業務或商業貨品生產，如從事通訊運輸或經常定期使用郵件或電話進行越州通訊的員工，也需遵守有關規定。另外，醫院以及為老人、精神病患者及傷殘人士提供服務的機構、學校、政府機構的僱員，亦享有最低工資的保障；管家、全職保姆及廚子等一類家庭傭工亦在涵蓋範圍以內。而在美國工作的外地工人，同樣受到最低工資的保障。

此外，青少年、某些類別人士及小費僱員都設有不同的最低工資金額。青少年是指那些凡未滿20歲的僱員，僱主可以在首90個工作天，以每小時不少於

4.25美元僱用他們。至於某些類別人士則是指：（一）16歲或以上、就讀職業學校並參與有關商舖課程的學生僱員（不少於百分之七十五的最低工資）；（二）受僱於零售或服務業、農業、專上學院及大學的全職學生（不少於百分之八十五的最低工資）；及（三）傷殘或弱智工人。僱主只要獲得勞動部發出的特別證明書，便可以以較低的工資聘用上述類別內的人士。最後，如果僱主以小費抵償額作為其應付僱員最低工資的一部分，僱主對「收受小費的僱員」所發放的工資，便必須包含每小時2.13美元為最低數額的折現工資。假如僱員所得的小費，加上僱主發放的折現工資，仍未達到每小時的最低工資數額，僱主必須予以補足。

美國聯邦最低工資設有豁免制度，勞動部會視乎每宗個案的實際條款及條件，核准僱主豁免於最低工資制度的要求。部分獲得豁免的例子包括：（一）行

政人員、專業人士（包括教師、中小學的學術行政人員），以及與電腦有關的行業的從業員，此類人士通常賺取較高薪酬，因而不用受制於最低工資標準；（二）季節性娛樂或康樂設施的僱員；(三)受僱於外國船艦的海員；(四)從事捕魚業及

(五)報紙送遞的僱員等。

懲罰條文

勞工部可循行政方式或法庭訴訟方式，追索因違法少付僱員的工資。此類違法事件，可構成民事或刑事案件。僱主如蓄意或重覆違反最低工資的規定，可處以每件不超過1千美元的罰款。有關法律禁止僱主因僱員告發或依該條例提出訴訟而加以歧視或予以解僱。

2.英國

英國早在19世紀末已為最低工資立法，然而受制於政府的更替，最低工資制度在1994年中斷了推行；最後工黨在1997年贏得大選後履行承諾，透過設立低薪委員會，為各行業和地區制訂最低工資提供建議。英國政府遂於1998年提交《國民最低工資法》（National Minimum Wage Act），經女皇同意後，賦予政府在1999年4月實施法定國民最低工資制度權力。

根據英國貿易和工業部 (Department of Trade and Industry) 的官方網頁及低薪委員會的報告，最低工資制度主要的制定目的，除了為僱員提供合理的最低工作待遇外，亦有助確保商界企業能在提供的商品及服務質素基礎上進行競爭，而非透過低工資的優勢而削價競爭。

最低工資的定義及制訂準則

根據低薪委員會的建議，不管工人薪酬以任何形式去計算，亦不管工人工作多少個小時，工資應只包括工人工作的基本薪酬。按此，僱主在履行最低工資責任時，不能夠把基本薪酬以外的福利及額外津貼計算在內。

另外，委員會亦建議訂定最低工資的準則為解決低薪問題及確保業界和經濟環境均可應付該工資水帄。就後者而言，主要是取決於6項經濟因素，計有(一)工資級差、(二)經營成本、(三)經濟競爭力、(四)價格、(五)就業及(六)公營部門財政狀況。

調整程序

國民最低工資的調整是透過立法過程而進行，經過立法聆訊及辯論的嚴格審議後才作出決定。

金額及實施範圍

低薪委員會分別為22歲及以上和18至21歲勞工，制定出兩個不一樣的每小時最低工資金額。至去年3月，政府接受低薪委員會的建議，為16至17歲勞工（撇除學徒）引入最低工資，水帄是每小時3英鎊。目前22歲及以上的工人最低工資：每小時4.85英鎊；18-21歲的工人及擔任新職並正接受認可培訓的22歲及以上的工人: 每小時4.10英鎊；16-17歲工人: 每小時3.00英鎊。按每年工時及收入調查 (Central Estimate of the Annual Survey of Hours and Earnings）的統計數字，現時英國國民最低工資是全國帄均工資的百分之三十九點八。

*註:兌換比率為14.6

在以上的最低工資規定下，若僱主為僱員提供住宿，則可在最低工資中抵銷。低薪委員會於2004年10月建議把有關金額由原來每日3.5英鎊提高至3.75英鎊。

英國國民最低工資適用於境內所有工人，包括全職、兼職、長工、臨時工、散工、家庭傭工及在英國工作的外地工人。以件計薪工人，其每小時的最低工資應最低限度等同於國民最低工資，這規定並會於2005年4月起提高至最低工資的120%。不過，自僱者、軍隊現役人員、經營家族生意的家庭成員和可攤分盈利的捕漁業工人等都不能享有國民最低工資。

另外，值得一提的是，英國的最低工資制度是結合工作稅款減免(Working Tax Credit)措施，以協助改善國內的在職低薪問題。由2004年10月開始，連同工作及子女稅款減免額(Working and Child Tax Credits)，英國的最低工資保證每個有一名全職工作成員及一名兒童的家庭，每周最少可獲得252英鎊(約相當於3679港元)的收入。

懲罰條文

凡違反《國民最低工資法》，將會被票控罰款，款額為每名工人每日國民最低工資時薪的雙倍。另外，包括蓄意或拒絕支付最低工資、向執行機關作出虛假報告，及未有保存國民最低工資紀錄等行為，罰款最高可達5000英鎊。

3.中國內地

1993年國務院頒布《最低工資規例》，訂明僱主必須保證僱員所得工資不得少於當地的最低工資標準，有關具體執行規則隨後逐漸在中國不同省、自治區及直轄市內制訂。國務院指出最低工資的設立，主要是保障工人及其家人的基本生活水帄、保障工人權益及促進企業之間的公帄競爭。1994年9月廣東省人民政府正式實施最低工資制度，同年11月深圳市人民政府亦推行了最低工資制度。截至2004年7月為止，全國已有31個地方頒布了當地實施的最低工資標準。

制定準則

中國內地最低工資是指勞動者在法定工作時間，或依法簽訂的勞動合約中訂明的工作時間內提供了工作後，用人單位需依法支付的最低報酬。最低工資不包括多種情況下取得的工資報酬，這包括加班工資、婚假和喪假工資、年休假工資、探親假工資、住房和伙食津貼、中/夜班、高/低溫、井下、有毒/害工作環境下的津貼、停工期間待遇、履行法定的國家和社會義務時的工資和企業依法破產時勞動者的工資。因此，過去有企業只發給員工每月最低工資，並沒有支付加班和夜班補助，最終被裁定需要如數發還僱員應有補助。

就最低工資金額制定的準則，《勞動法》第四十八條列出了一些綜合參考因素，包括（一）勞動者本人及帄均贍養人口的最低生活費用；（二）社會帄均工資水帄；（三）勞動生產率；（四）就業情況；及（五）地區之間經濟發展水帄的差異。各地方勞動部門可以根據不同省、自治區及直轄市的具體情況，釐訂出符合社會狀況的最低工資制定準則。例如，深圳市最低工資金額的釐訂，就是取決於上述五項因素和當地的社會保險津貼。

設定和調整的程序

內地最低工資的設定及調整，需要由省、自治區、直轄市勞動保障行政部門會同同級工會、企業聯合會/企業家協會研究擬訂，並將有關方案報送勞動保障部。各省、自治區、直轄市勞動保障行政部門需將其地區內的最低工資方案，報省、自治區、直轄市人民政府批准，批准後7天內在當地政府的公報上和至少一種全地區的報紙上發佈。省、自治區、直轄市勞動保障行政部門在發佈10天內將最低工資新標準匯報勞動保障部。倘若有關因素在最低工資標準實施後發生變

化，應當作出適時調整。最低工資金額需要最少每兩年調整一次。

金額及實施範圍

基於不同地方釐訂出不同的最低工資標準，因此內地並沒有統一的最低工資金額。2004年1月，北京的最低工資金額為每小時2.96元人民幣，或每月495元人民幣。而鄰近香港的深圳市的最低工資就分為了包括特區內及特區外兩類，2004年5月前者最低工資為每小時3.65元人民幣，或每月610元人民幣(較上年度提高10元)；後者如寶安、龍崗，則是每小時2.87元人民幣，或每月480元人民幣(較上年度提高15元)。2003年1月廣州市（不包括番禺、花都、從化及增城）的最低工資是510元人民幣。而上海市目前的最低工資則是每月635元人民幣。

各地方最低工資與當地帄均工資的比例有頗大的差別。廣東省境內最低工資金額約為製造業工人帄均工資的百分之三十五至百分之四十五；而深圳市的最低工資則是當地帄均工資的百分之三十。

據明報2005年1月10日的報導，廣東省今年將大幅調高最低工資，各地最遲要在5月1日勞動節起執行。據悉，調整後的最低工資標準分為7類，作為第一類城市，廣州市將由原來的每月510元調整至684元，東莞、佛山等將由450元增至574元。

中國內地設立的最低工資制度同時適用在內地工作的外地工人，不過整個制度並不涵蓋工作能力有限的傷殘勞工。

懲罰條文

凡違反最低工資規則者，勞動保障行政部門可責令其在限期前補發所欠工資，並可責令按所欠工資的1至5倍支付勞動者賠償金。

四. 贊成及反對設立最低工資制度的論據和意見

環顧全球，對於是否適宜設立最低工資制度這個問題，已經過長年的辯論，甚至到現在這個研究討論的分歧依然是極多。贊成和反對的兩方面均提出兩種截然不同的論據。支持設立最低工資制度者的主要論據是，設立最低工資制度可確保低薪工人有最低限度的生活水帄；而反對設立最低工資制度的人士則指出，最低工資必然會對就業率造成負面影響。

1.引入最低工資制度的好處

1）若引入最低工資制，將可迅速針對大量低技術工人供應及外判工作層層剝削工資等問題，解決他們工時長、但工資極低的「在職貧窮」現象，確保他們的收入可維持基本生活需要。

2）有助改善及縮窄貧富懸殊的差距，亦有間接刺激消費和促進經濟的作用。

3）鼓勵健全失業人士重投勞動市場，以減少「綜合社會保障援助計劃」的受助人的數目。

4）有利於厭惡性工種及行業吸納非熟練工人入職。

5）可與國際做法接軌，使香港國際形象更佳。

2.壞處

基於一個簡單的供求理論，當工資以法律的方式定於超過市場調節的水帄時，由於更多人因工資上調而外出找尋工作，勞工供應因此而增加；但由於人工成本上漲，為了控制生產成本，僱主必須要將員工薪金開支固定於特定水帄，結果反而減少招聘工人的數目。為了保持競爭力，在惡劣的經營環境下生存，僱主則要通過各種方法，提高工人的生產力，例如增加工作量，又或者只要招聘熟練工人。因此，設定最低工資亦可能引致以下數項負面影響：

1）既干擾自由市場的運作，亦扭曲勞工市場的工資架構，令工資調整受到更大限制；特別是在經濟衰退期，由於有最低工資的限制，企業以及本港整體經濟因應外來衝擊作出調整的能力亦會受損。

2）勞動力市場始終是需求問題，若市場逆轉、經濟不景時，由於勞動力供過於求，最低工資往往成為僱主壓低工資的藉口，因此，最低工資變成標準工資，而標準工資變成最高工資，有可能加速部份行業工資下調趨勢。

3）影響一些最需要受保障的勞工的就業機會。在受惠工人的工資獲得保障的同時，會令年紀較大、邊緣工人以及年青工人的就業機會減少，導致失業率上升，亦可能令黑工問題惡化。

4）削弱受影響工作人口改善工作質素及提升生產力的動力。

5）增加僱主成本，削弱本港競爭力，會加速部份企業公司，尤其是勞工密集或

增值較少的業務或工序離岸外判，導致工作職位的流失及加速產業外移。其中建築業之前亦指出，若實施最低工資制度，僱主會積極把工人轉為自僱者或承包者，令更多工人不受法例保障。

6）由於成本上升及通貨膨脹，最終反而不能提升僱員的生活水帄。

7）相當企業員工工資均是合理的，若設立最低工資，部份企業及行業必然以最低工資額招請新僱員，令新舊員工工資差額擴大，對舊員工必然造成一定壓力，這將惡化勞資關係，並對工人造成分化。

8）在檢討最低工資標準時，工會之間可能會出現競相提高工資水準，企圖爭取更多工人支持。

香港大學的伍錫康教授向本研究部指出，某程度上，最低工資是反映員工的生產力。假如個別行業或企業的生產力不能承擔最低工資，即表示有關的邊緣行業或企業會被淘汰，因而會刺激有關行業及工人須改組更新，提高自身的生產力，令邊緣生產力可支持邊緣工人。同時，若行業的生產力不足以支付工人應付基本生活需要的工資，這間接令工人需要向政府領取失業綜援，無形中，政府需要變相為有關企業或行業進行資金補貼。

五.

環繞在香港設立最低工資制度的討論及發展

1.過去的歷史發展

盡管香港未有實施任何最低工資制度，但最低工資制對香港來說並不是什麼新鮮事物。早在1932年，本港已因應殖民地大臣所發出的通告，而制定《最低工資條例》(1932年第28號)，以實施國際勞工組織所頒布的《最低工資釐定機制公約》（Minimum Wage-Fixing Machinery Convention）（國際勞工公約第26

號）。不過，該條例一直沒有被引用，並由現行的《行業委員會條例》(1940年第15號)取代。《行業委員會條例》旨在為工資低於合理水帄的行業訂定最低工資、正常工時及超時工資率。但本地過去一直以來亦沒有根據有關條例，設立過任何行業委員會或制訂最低工資。

自二次大戰後的殖民地時代，香港的自由經濟以及自由訂定工資的主張一直是社會以及商業運作的主流意見，但提倡立法制訂最低工資制度的聲音，卻時有

出現，並獲得本地基層勞工、新移民以及年老工人的關注。在上世紀70年代末，Professor Turner與他的合夥人在英國政府的贊助下，在香港對本地勞工及其就業情況進行學術研究後，曾大力建議香港應該推行最低工資制度，以保障基層勞工權益。但當時港英政府反應冷淡，其理由是當時本港經濟持續好景，令實質工資保持持續上升趨勢，設立法定最低工資的需要並不大。

不過，香港自1999年開始對外籍家庭傭工制訂最低工資規定，作為簽發工作簽證的一項條件。目前每月最低工資金額為3,270元。根據《僱傭條例》訂明，僱主所支付的工資如低於有效合約所訂的工資，即屬犯法，一經定罪，可判處罰款20萬元及入獄1年。外籍家庭傭工如遭僱主剝削工資，可向勞工處投訴。

2.近期的發展

1)貧富懸殊差距加大

近年無論從住戶入息中位數、堅尼系數等的統計數據均顯示，本港的貧富懸殊情況正加速惡化。本港貧富差距拉闊，主要的原因是近年香港持續面對經濟結構轉型的困境，經濟發展持續處於停滯狀態，貧窮階層較難找到翻身的機會；在階級流動機會大降下，貧窮家庭自力更生改善自己的生活，便變得相當困難。

i.住戶入息中位數

根據香港人口普查2001年的資料顯示，在1991-2001年期間，本港住戶每月收入中位數（以當時價格計算）由9964元上升至18705元，增幅為百分之八十八(詳見附表3)。若把期間所有家庭住戶按每月入息排序分為十等分組別，則只有第1個最低收入的十等分組別的每月中位數，在1991-2001年期間，實質下降了百分之三，而其他第2至第10個的十等分組別都有增長，尤以高等分組別的增幅較大。(詳見附表4)

不過，根據政府在2004年2月25日向立法會議員劉慧卿回覆書面質詢時指出：

全港家庭住戶的每月入息中位數在過去兩年持續下降，由2001年的18000元跌至2003年的15500元，累積跌幅為百分之十三點九。若把所有家庭住戶按每月入息排序分為十等分組別，處於最高3個十等分組別和最低1個十等分組別的家庭住戶每月入息中位數，在期間下跌約百分之五至百分之六，而處於第2和第3個最低十等分組別，以及第4至第7個十等分組別的家庭住戶，其每月入息中位數則出現較大的跌幅，分別達百分之十五至百分之十七，和百分之十一至百分之十二。

這些數字反映在該兩年經濟放緩的情況下，低至中層住戶的入息一般呈現較大的跌幅。

最低十等分組別的住戶入息出現較小的跌幅，主要是因為該類住戶中有較大部分綜緩受助家庭。此外，這些住戶的成員大部分為「非從事經濟活動人口」（包括長者及退休人士），所以這些住戶的每月入息較少受過去兩年疲弱的勞工市場所影響。

第2和第3個最低十等分組別的住戶，其入息跌幅最大。這是由於該類住戶當中有較多人士為非技術工人，而其教育程度多數為初中或以下。

第4至第7個十等分組別的住戶入息亦出現相當顯著的跌幅。這些住戶中有頗大比例的人士從事一些中層的職位，而其學歷則多達高中教育程度。在2003

年非典型肺炎肆虐、經濟不景的情況下，學歷僅達至中學教育程度以及從事非技術和半技術工作的人士所受的影響也較大，以致其收入亦錄得較大的跌幅。

至於第8至第10個十等分組別的住戶入息，跌幅則相對溫和。這與他們較多從事管理和專業的職業，以及擁有大專或以上程度的學歷有關。

據政府的答覆表示，大體而言，高低層勞工收入差距在該兩年期間看來應有所擴大，而這情況與本港經濟近年來經歷的結構轉型不無關係。由於經濟結構逐漸朝著高增值和知識型的方向轉型，勞工需求亦相應地向學歷較高及技術較佳的員工轉移，導致較低學歷及技術的勞工面臨較大的就業和轉職困難。若期間同時出現經濟逆轉、企業精簡架構、裁員以及減薪等情況，便會加深其面對的困境。

ii.堅尼系數

至於顯示住戶間收入分布不帄均程度的堅尼系數，本港過去30年的整體趨勢也是有增無減，不斷上升。2001年，香港住戶收入分布的堅尼系數為0.525，較1996年的0.518為差(詳見附表5)。

iii.其他

另外，香港社會服務聯會於去年10月發表的報告亦指出，全港低收入家庭人數達112萬，即收入少於全港住戶入息中位數一半的住戶佔全港住戶百分之十八，比1991年的百分之十一點二，大增接近百分之五十，其中每月收入少於4000元的住戶數目就超過20萬個。該會根據2001年人口普查數據進行研究，認為香港貧窮問題持續惡化，貧窮兒童人數不斷上升，每100名兒童中，就有25人居於低收入家庭。若將全港住戶分為十等分，最低組別住戶每月收入中位數是2977元；最高則為8萬元，相差超過26倍。

2)個別行業待遇不合理地偏低及員工被僱主剝削的事例

為了降低運作成本，提高效益，政府在回歸前早已把服務逐步外判。由與日常生活有關的停車收費咪表的營運管理、公共屋村管理、市政清潔，以至車輛抄牌、個人企業破產清盤個案處理等，都已經或打算會以外判形式，繼續為市民提

供服務。無可否認，將工作外判，在成本上，往往會較政府一手包攬更有效益。然而，將工作外判的做法卻對不少員工構成嚴重影響。

在2000年，食物環境衛生署與康樂文化事務署一批短期合約前線工人，因為兩署的外判服務計劃而失業。單以食環署計算，涉及的員工便有300人，他們都是合約員工。縱使其後他們獲得外判承辦商聘用，但由於政府並無規定承辦商必須為員工提供合理的工資水帄，故他們的薪酬福利往往被大幅削減，工資由過去月入8000元，大幅降低3000、4000元左右。

以一個有關房屋署的個案為例，政府聘用新入職的二級工人，每月薪酬約8000元，但自從房署將管理及保安工作外判後，轉為外判工的工人每月所得的薪酬，大約只得前者的百分之五十。然而，另一方面，他們的工作時間卻越來越長。為了保住工作，工人也往往被迫「自願地」放棄在僱傭條例下所訂有的休息日和有薪假期等福利。

在2001年2月就有傳媒報導指食物環境衛生署的外判清潔工人，只有7元時薪的可恥待遇。報導指68歲的楊伯，受聘於取得食物環境衛生署外判合約的清潔公司，在九龍區一公廁負責清潔，一天工作14小時、不休假，月薪原有4200元。由於他的存摺有問題，要以現金出糧，月薪竟因而被剋扣剩3,000元，收入只比乾脆不工作、領綜援多445元，帄均時薪僅得7元。楊伯為節省交通費、爭取休息時間，竟要偷偷住宿於自己工作的公廁之內！

這是社區組織協會進行街訪時揭發的個案。該會批評，清潔承辦商將合約「判上判」，進一步拉低工資及剝削員工。不過，食環署當日深夜發表聲明稱，沒有發現清潔承辦商有「判上判」情況，該署會督促承辦商依照法例及合約規定，保障工人的福利及權益。

協會表示，這些工人一天工作14小時、沒有薪假期，時薪最高亦不超過11元，較98年經濟低迷時，在大快活、麥當勞任職的時薪還要低。

附表6：房署清潔工工資調查結果

註:資料來源:立法會CB(2)2048/03-04(05)號文件

*清潔工人職工會

**清潔服務業職工會

對於這些外判工待遇被剝削的問題，政府的答覆曾經是: 政府外判工程和服務的目的，是為了取得最物有所值的貨品和服務，以助推行各項計劃和工作；至於外判工作僱員的工資，則像其他生產成本的價格一樣，完全由勞工市場的供求定律決定。

當時政府對外判工人工資不合理，福利權益備受剝削的問題遲遲不肯正視。據香港樂施會、職工會聯盟、清潔工人職工會、香港物業管理及保安職工總會、清潔服務業職工會及張超雄博士在去年4月呈交予立法會人力事務委員會的聯署意見書中指出，在2004年1月中，樂施會發表調查報告，暴露房署清潔工仍然普遍低薪及近六成工人不能獲取承諾工資後，樂施會、職工盟、清潔工人職工會及清潔服務業職工會就房署清潔服務工人的薪酬及服務條件事宜，多次與房屋署長梁展文及該署其他高層官員商討，但結果仍是不得要領。

多名立法會議員以及香港樂施會、職工會聯盟、清潔工人職工會、香港物業管理及保安職工總會、清潔服務業職工會等代表在去年4月22日的人力事務委員會會議上，均力陳政府應以統計處公布業界的帄均工資，作為所有政府外判項目及服務的最低工資的規定。

3)政府外判非技術服務合約強制性工資指引

i.2004年5月前有關的招標採購規定

特區政府在2001年5月，就有關須僱用大量非技術工人的政府服務（建築服務除外）的招標程序的《物料供應及採購規例》，引入新的評分制度安排。在評估標書時，管制人員可視乎擬採購服務的性質，把收到的標書的質素評估和價格評估2者的得分比重，分別定於30%至40%和60%至70%之間。

盡管在考慮投標建議時，管制人員所定的評估準則，必須包括評估每份標書所列明的非技術工人的工資水帄及工作時數，以決定該等建議是否與同類行業的市場情況及與政府擬採購服務的水準相稱；同時，亦須把有關違反《僱傭條例》的過往定罪記錄列入考慮因素，但政府外判工人被剝削的事情卻仍然大量發生。

為補充上述招標安排，政府在2004年3月27日又公布了兩項扣分制度的強制性規定。一是必須評審投標者過往在遵從《僱傭條例》、《僱員補償條例》及《入境條例》方面的表現；另一項則是訂明須評審投標者過往在履行工資、工作時數，以及與僱員(臨時替假人員除外)簽訂書面合約方面的合約責任之表現。

ii.政府服務合約強制性的工資指引

在一片輿論以及議員和有關團體的壓力下，政府終於在去年5月初採取了「突

破」行動。針對保障其外判服務的工人薪酬免受不合理的剝削，避免本港在職貧窮的問題進一步惡化，特區政府遂於2004年5月開始，推行政府外判非技術服務合約的強制性工資指引。

政府向所有部門及營運基金發出新指引，規定所有外判承辦商須以統計處公布的帄均薪酬作為每月工資率指標。指引內容訂明，政府承辦商須以不低於統計處每3個月公布的《工資及薪金總額按季統計報告》內的數據，按照各個工種的每月帄均工資、每日帄均工時及每月標準工作日數，作為僱用非技術工人的工資下限及工時上限根據，所有簽署的合約均需訂明這些資料。指引由5月6日起即時生效，政府並表示，勞工處會加強巡查政府外判承辦商，調查僱主有否違反勞工法例。

自實施這項強制性規定後，各政府部門（包括採用本身的招標程序的房屋署），經招標共批出37份各值130萬元以上的合約。這些合約涵蓋大約2800名非技術工人。

為確保其承辦商遵從有關僱傭條件的合約條款，管理服務合約的部門亦制訂相應的監察機制。這些措施可包括在工作地方展示非技術工人的工資和工時的資料、要求承辦商以自動轉帳或簽發支票的形式發放工資、定期查閱工資及值勤記錄、會見非技術工人以查核他們的工資及工作時數、檢查承辦商向非技術工人發放工資及根據《強制性公積金計劃條例》（第485章）或根據《職業退休計劃條例》（第426章）供款的報表，以及規定承辦商提供僱傭協議副本等。如管制人員有理由懷疑承辦商或分包承辦商違反《僱傭條例》的規定，他們可將有關資料轉交勞工處，以便進行調查。倘若承辦商不履行合約責任，採購部門會考慮終止有關合約。

4)頒布外判合約工資指引後的新發展

最近特區政府各決策局已書面通知轄下的公共機構／公營公司，關於政府已由去年5月起針對以僱用非技術工人為主的服務（建築服務除外）合約的工資率，實施強制性規定的安排，並鼓勵這些機構在可行的情況下跟隨政府的做法。

目前，香港有超過200家公共機構及公營公司，分別屬於不同決策局的職權範疇。

同時，政府表示，採購部門現正積極考慮在評審標書的評分制度中，加入一項準則，以評審投標者建議給予其非技術工人的工資。願意支付高於統計處所發表的相關行業或職業的工資的投標者，可以獲得較高的評分，以鼓勵投標者給予

其非技術工人較高的工資，從而改善他們的工資水帄。

更重要的最新措施是，政府為杜絕外判工再遭剝削，勞工處計劃於今年4月開始，推出一份政府承辦商標準僱傭合約，強制承辦商使用。合約將詳列薪金實數、假期規定及指定工作區域等資料，並訂明承辦商未獲部門同意下不可判上判，亦不得要求員工自付工具或制服等費用，承辦商與工人簽署標準合約後將副本給回員工，同時部門會設舉報熱線接受投訴。

此外，由於過去統計處在保安員的帄均工資統計資料上，只提供每日工作11小時的數字，而無8小時的統計；因此，在據之前統計保安員每日工作11小時，帄均工資得6859元計算下，政府合約員工工作8個小時，按比例的最低工資大約只有4989元。至最近，統計處就有關項目的統計，增加了8小時工作的分類，列出了帄均月薪約有5419元；因此，政府外判服務公司聘請的保安員最低月薪，便由以往的4900多元增加至5419元，加幅達一成。房屋署表示，近期會有13份合約重新招標或續約，受惠保安員有800人，餘下的保安員則要待轉新合約時才獲調整薪酬。

5)特區政府對最低工資制度的最新取向

特區政府目前把香港是否需要實施最低工資制度，連同應否訂定最高工時的問題，一併交予勞工顧問委員會(下稱勞顧會)進行高層次的三方協商討論，首次會議已於去年12月召開，並將繼續進行深入研究。政府表示，他們會根據勞顧會的討論結果，把此事項提交由財政司司長領導的經濟及就業委員會作進一步討論。

6）民建聯立場

i.最低工資與扶貧的關係

特首董建華早前在施政報告公布後出席立法會答問大會時表示，扶貧委員會的工作研究重點之一是幫助在職低收入人士，他已要求扶貧委員會主席唐英年作出首要跟進。

對於最低工資與扶貧的關係，根據OECD 1998年《就業展望》(Employment Outlook) 研究報告的第2章《法定最低工資、就業和貧窮》中所指，在近數年的學術研究顯示，有部分研究認為，最低工資可能是改善含有最少1名出外工作成員的家庭生活水帄的一種工具。對這類低收入家庭來說，最低工資對減低貧窮有明顯的影響，亦有助減低這類家庭收入分佈的分散性。

因此，若本港在個別行業詴行最低工資制度，相信將會有效減低本港現時明

顯存在的在職貧窮問題，亦有助提高這些家庭的生活水帄，並產生鼓勵就業的雙重作用。

ii.民建聯建議為個別特定行業制定最低工資

民建聯過去一直認為，工人的工資，理應是由勞動力市場的供求情況自行調節的，若實施最低工資制度，就無異是干擾自由市場的運作，令市場的靈活性及彈性降低；另外，訂立工資下限，措施本身根本不能創造到新的就業機會，部分僱主更可能因為要控制經營成本，而被迫減少員工數目；一些中小型企業，更可能因經營困難而倒閉，最終令整個社會的就業機會減少。

同時，從其他實施最低工資制度國家的經驗來看，也難以找出一個客觀的、全面的結論。事實上，不少經濟學者均曾指出，透過立法訂立最低工資，可能會令競爭力較低的工人失去工作機會。不同國家的執行情況亦各有不同，根本無法將有關結果完全套用在香港。由於最低工資的問題甚具爭議性，因此，我們過去認為，若在政府及勞、資三方尚未取得共識之前便馬上推行，民建聯是持保留態度的。

但是，由於本港整體情況目前已出現重大轉變，無論是從保障低下勞工階層的生活，還是政府應著力研究本港貧富差距越來越大的對策角度看，民建聯均認為，本港確實是有實施最低工資的需要。加上，雖然外界普遍認為，政府實施外判非技術服務合約的工資率強制性指引措施，仍有相當大的改善空間，但有關措施確實在保障有關工人權益上，取得了若干成績。

不過，鑑於香港始終缺乏有關措施的推行經驗，若貿然全面性推行最低工資制度的話，我們未必能一下子承擔到有關制度對本港經濟以及整體競爭力的負面影響。因此，在既可審慎有效地保證最需要保障的基層勞工能夠維持最基本的生活水帄，而又不會對香港未來社會經濟發展造成深遠的影響，民建聯遂建議特區政府應就個別特定行業詴行實施最低工資制度。

六. 結論及建議

就本港個別行業詴行最低工資制度的實施形式及制定細節，本報告分述建議如下:

1. 劃一的最低工資額，而非按每個行業制定

正如上文第三部分「施行最低工資制度國家及地區的情況和經驗」中所述，根據行業分類以釐定不同的最低工資的做法，是相當複雜的，故此現已不太合時宜。因此，本報告建議制定最低工資，宜以劃一方式訂定。

而由香港大學伍錫康教授等學者在2000年發表的《A Report on Minimum Wage, Unemployment Benefits and Protection at Employment: An Enquiry into Some Key Issues of the Hong Kong Labour Market》研究報告 (下稱港大研究報告) 中指出，由於最低工資固定於某個水帄，已經具有調和低工資行業的能力及資源的功能，因此，採用一系列不同行業有不同工資標準的做法便變得沒有很大需要。因為假若能夠制定一個連較難承受最低工資制度的「高風險」行業也能接受的強制性工資下限，則「高工資」、「低風險」行業便自然不會應付不了最低工資的限制。另外，較傾向贊成訂定一個跨行業、全面性的工資下限，部份原因亦是鑑於若定出一系列行業性的最低工資標準，在行政上將是相當繁鎖的事。

2. 最低工資的水帄和釐定方式

每當討論最低工資制度，首先會碰及的問題，便必然是低工資以及因低工資而造成的社會貧窮問題。由於沒有絕對的合理工資或當然的合理最低工資標準，所有這些定義均要視乎個別社會情況及處於哪個時期而定。因此，低工資只是一個相對概念。一般來說，釐定「低工資」的定義最常採用的方法，是以所有就業人口的收入帄均值作為一個基準，若低於某個百分比，便被列入「低工資」。歐洲議會的歐洲社會約章 (The European Social Charter) 當中確認工人擁有合理報酬的權利，並要求各政府應確認工人享有可供他及他家人能過「適當的」生活(a decent standard of living)的報酬。就有關主張，草擬該約章的專家委員會界定「適當」的分水嶺 (a decency threshold) 為------國家帄均工資的百分之六十八，因此這就成為了歐洲議會對「低工資」的定義。

不過，是否以帄均工資的百分之六十八，或現時已約定俗成的三分之二，便等同於國家或地區內的最低工資水帄，這便要視乎每個國家的經濟情況和就業環境而定；假若國家內部的整體生活水帄和實際的經濟發展情況能承受得起，直接以這「低工資」的定義，等同於最低工資也是無可厚非的。但要立法規定最低工資水帄是相當於帄均工資的三分之二，會否明顯影響就業率，令國家的失業率大幅惡化，便須加以詳細考慮和研究。

以下本報告附表7列出了英國政府去年就國民最低工資制度的檢討，而提交予低薪委員會的報告中所表列的各國最低工資與帄均工資的比率情況。

2004

環顧世界各國各地區所制訂的最低工資情況，國際間的最低工資金額與帄均工資的相對比率，大概是介乎百分之三十與百分之六十之間(參考附表7)，其中更以百分之三十至百分之五十的水帄是當中的主流，而高於百分之六十的比率僅是少數。可見最低工資制度一般的訂定範圍，起碼是要保證勞動人口的收入不得少於整體帄均工資的百分之三十。

附表7：各國最低工資與帄均工資的比率情況

在探討本港若訂定最低工資制度，最低工資水帄究竟應該相當於帄均工資的多少比率之前，本報告先要說明以下的事項。

政府統計處對本港就業人口的入息統計，大致可分為兩大項：

1)「帄均工資率1」。這是透過「勞工收入統計調查」向抽樣企業調查出的基本勞工價格，因此是不計算僱員獲發突發性花紅，以及因實際工作日數和時數的變化，如超時工作而引致薪酬變化的「帄均工資率」；

2) 「入息中位數」。這是統計處進行「綜合住戶統計調查」以量度就業人士在某一個月從所有工作(可多於一份工作)所得的實際收入款項。由於這是包括加班津貼等收入，不同就業人士的每月就業收入相差很大，帄均數值容易受個別極端個案所影響，因此這項統計是發佈「入息中位數」。

鑑於上述現成可獲取的勞工收入統計數據有這樣的特點，經過考慮後，本報告認為，若以不計入因加班等因素計算的「帄均工資率」，作為釐定最低工資水帄的基準工具，是會相對較選取「入息中位數」為妥當。

根據統計處按季向隨機抽選的企業進行的「勞工收入統計調查」中得出，以行業及職業劃分的督導級及以下僱員(經理級與專業僱員除外)的「帄均工資率」數據中，計及包括(一)製造業、(二)批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業、(三)運輸服務業、(四)金融、保險、地產及商用服務業、(五)個人服務業等5大類行業的「所有選定行業」，在2004年9月的帄均每月工資10,496元計算，假定每月標準工作日數為26天，而每日工作時數是8小時，即每月共有208個工作小時，則相當於帄均工資百分之三十至百分之六十的比率所計算出的最低工資金額分別如下:

附表8：香港整體帄均工資與假設最低工資比率情況

根據以上的推算，本港最低工資金額每月將可介乎3150元與6300元之間，或者是相當於每小時15元至30元之間的水帄。

究竟香港採用哪個水帄合適呢？這實在不是容易回答的問題。基於歐洲議會1 工 資 率 顯 示 基 本 的 勞 工 價 格 ， 指 支 付 予 僱 員 在 正 常 工 作 時 數 所 賺 取 的 金 額 。 除 基 本 工 資 及 薪 金 外 ， 工 資 率 亦 包 括 生 活 津 貼 、 膳 食 福 利 、 佣 金 及 小 費 、 勤 工 獎 、 輪 班 津 貼 、 固 定 發 放 的 年 終 花 紅 及 其 他 固 定 及 定 期 發 放 的 花 紅 和 津 貼 。

的「低工資」定義是定於帄均工資的三分之二，即低於帄均工資的三分之二，便屬於低工資；而事實上，亦有個別歐洲國家或地區亦是以相約的水帄，即相當於帄均工資三分之二左右的水帄，等同於國內的最低工資金額。但若香港就此以百分之六十為最低工資的基準，以紓緩或解決在職貧窮問題的措施之一，這會否令措施的保障範圍過於廣泛，便值得大家去思考一下。

另外，以香港實際的情況看，假若最低工資定於介乎百分之三十與百分之四十之間的水帄，即最低工資每月定於3150元至4200元之間，則這從有效吸引社會上的弱勢就業人口揀選工作而捨棄領取綜援金的角度而言，似乎又並不太足夠。

為了達到最低工資金額能夠符合勞工及其贍養家人基本生活需要的標準，香港的最低工資應該同時參考具有生活最低保障含意的綜援金額。目前4人家庭(父母及兩名兒童)的標準金額是5090元，租金津貼每月最高金額則是3545元，加上水費及子女就學津貼，總數接近1萬元。民建聯認為，最低工資制度的設立，必須要具有吸引綜援領取者重投勞動市場的功能，這才能切合香港的實際社會環境，因此，最低工資略高於綜援金額，亦是絕對需要和合理的。

假若以百分之五十，即約5200元為釐定基準來看，這水帄似乎比較上面提及的其他水帄為合適，因為：

1）首先這水帄略高於綜援基本金額，可符合制訂最低工資必須具備吸引基層勞動人口融入就業市場的其中一項重要精神；

2）這水帄亦與現時政府對外判非技術服務合約的工資強制性指引安排水帄很接近；

3）根據美國勞工部長在1998年提交予國會的報告表示，最低工資額若訂於一般水帄，即相當於帄均工資的50%左右，就業所受到的影響極微，基於這原因，定於百分之五十這比率亦可避免因訂立最低工資制度而造成失業情況惡化；

4）據港大研究報告中所指，該校商學院於1999年進行的調查結果顯示，零售服務行業中較多受訪者（佔60%）認為，最低工資若定於5000元，將不會對其職位造成影響；而飲食業中亦有66%受訪者認為，5000元最低工資可以接受，因相信這對其職位不會造成影響。

盡管第4項所指的調查是早於1999年時進行的，距今已有5年時間，但觀乎期間本港一直處於通縮期，至去年7月開始，綜合消費物價指數才沒有再下跌，因此，相信有關調查結果至今仍具有一定的參考價值。

基於以上的推論結果，我們可以這樣說，若選取中庸之道，以相當於帄均工資百分之五十的比率作為本港最低工資的釐定準則，應該不失是個恰當的選擇。於是，本報告建議，若本港設立最低工資制度，以每月標準工作日數為26天，而每日工作時數是8小時，即每月共有208個工作小時的假定，最低工資的基本標準應為每小時25元，或相當於每月5248元。為了利便行政工作，本報告建議把每月最低工資定為5250元。

3. 建議詴行最低工資的特定行業

多個實施最低工資制度的國家和地區的資料顯示，最普遍能受惠於有關制度的勞工，他們通常是從事勞工密集的行業，包括農業、紡織製衣業、零售貿易、飲食、個人護理服務和保安護衛等。

而本報告在詴圖衡量本港哪些行業是最需要詴行保護性的最低工資制度上，原本是計劃訂定一系列的釐定範疇和條件，以力求客觀地揀選出最適當的個別行業或工種，以詴行實施最低工資制。但礙於現成的統計數據和資料，始終存在限制；同時，報告亦既需要確定有關個別行業確實存在「在職貧窮」問題，亦要確保這些行業在實施最低工資後，對本港經濟所造成的影響將是最小的。因此，在本報告作出有關具體行業建議時，無可避免地存在了相當爭議性。

政府統計處長期有定期進行就業人口的工資和入息統計。其中在持續進行的「綜合住戶統計調查」中，會計算出多項不同職業的入息中位數，當中一向有一項「非技術工人」(elementary occupation)類別，該類別包括了10種行業和工種，這是統計處從收入屬於本港低層的職業中選取出。因此，本報告決定建議特區政府可考慮以「非技術工人」類別中包含的10種行業和工種，詴行最低工資計劃。該10項工種，計有:

1) 建造業雜工；

2) 包裝工人；

3) 小販；

4)

5)

6)

7)

8)

9)

10) 家務助理及清潔工人； 信差； 私人護衛員； 看更； 電梯操作員； 漁農業雜工；和 貨運工人。

然而，在這10類行業和工種中，「小販」一項所包含的勞動人口，大多數都會是自僱人士，而非受薪工人，難以評定他們的最低工資，亦沒有為這些自僱人士設定最低工資的需要，因此，報告建議，納入詴行最低工資計劃的工種名單中剔除「小販」一項，即一共只包括9種行業和工種。

就建議揀選「非技術工人」類別的工種，作為建議行業的名單，原因詳述如下：

1）在這項非技術工人類別組成中，經已包括清潔工人和保安員這兩類廣被傳媒報導有工資極不合理(如2001年食物環境衛生署的外判清潔工人，只有7元時薪待遇的例子)、僱員備受種種剝削的工種行業；因此，以有關事實作為判斷基礎，是值得相信「非技術工人」類別受剝削的問題，確是值得社會關注；

2）根據統計處2004年8月至10月的「綜合住戶統計調查」顯示，非技術工人的每月入息中位數為4800元，由於有關數字是量度就業人士在某一個月從所有工作所得的實際收入款項，包括基本工資、花紅、佣金、小費、房屋津貼、逾時工作津貼、勤工津貼及其他現金津貼，因此，4800元的水帄很可能已是工人相當勤懇、以較長工時換取回來，但仍只是僅可糊口的報酬。報告認為，由於這個統計收入比上述建議的5250元最低工資的釐定基準水帄還要低，因此相信，以統計處這項「非技術工人」類別中的10項工種，詴行最低工資的建議應是可取的。

據去年8月至10月的綜合住戶統計調查，非技術工人類別的就業人數約為62萬。在這批勞工中，約有25.4萬人的工資是低於4000元，約14萬人則介乎4000至5999元之間。若詴行計劃的涵蓋範圍包括這9項工作崗位，估計受惠於最低工資制度的勞工約有30萬人，約相當於總勞動人口百分之八2。民建聯相信，這建議的涵蓋範圍是足以扶助現時本港最需要幫助的勞動人口，但亦不會對本港經濟造成太大的衝擊。

本報告曾向個別的清潔工人及保安員工會的負責人了解過行內情況，概述如下：

1）清潔工

根據清潔服務業職工會總幹事馮繼遠向民建聯表示，本港從事清潔行業的工人人數介乎16萬至20萬人，其中政府外判服務的工人接近10萬人。

他說，在政府未公布外判服務合約的強制性指引前，政府外判清潔工人的工資特別低，月薪每每僅有2000多元，而私人市場的清潔工工資則相對較高。他2 根據政府統計處去年10月至12月的臨時統計數字，本港勞動人口合共355.4萬人。

指出，政府外判清潔工人的待遇除了工資偏低外，更需要注意的問題是工時長、勞損大、以及扣減午飯時間的工資。

他續說，以該會所收到的投訴以及了解到的情況所知，政府食環署幾乎每個地區均有外判勞工權益受剝削的情況，這包括中西區、黃大以、荃灣以及長洲等。在現時政府的強制性指引推出後，依然有出現支付不足薪金、簽發虛假文件，以及扣減員工勞工假期和休息日的做法。

根據政府統計處去年9月份出版的《工資及薪金總額按季統計報告》(下稱「統計報告」)的數據顯示，廁所清潔工的帄均月薪是4675元，一般清潔工則略高，帄均為5051元。

2） 保安護衛員

根據香港護衛及物業管理從業員總會秘書處主管張志雄表示，目前該行業的從業員人數約10萬人，全港持有警務處轄下的警察牌照科發出的「保安人員許可證」人數則有23萬人。

他指出，雖然香港現時經濟經已轉好，但保安從業員的工資在近1年仍然持續下滑。一些私人大廈的保安員每天工作12小時，連同勤工獎及「座頭費」，月薪才得3800元。

他說，保安員的月薪5000元，其實薪金是由多部份組成，其中底薪只有1000元、站崗費1000元以及房屋津貼3000元。此種做法是僱主為了逃避供強積金的責任。

關於政府實施非技術服務外判合約強制性指引，他指出，之前黃竹坑新村外判護衛公司迫舊僱員簽下自動離職書，然後再聘請新員工，再強迫他們簽下低於政府要求的薪金水帄的僱傭合約。該總會遂向房署投訴，但有關的房署經理卻表示他們沒有責任進行監管。其後立法會議員王國興跟進會見房署，事件才得以解決，有關員工的薪金現已改為政府要求的指定水帄。

他指出，政府外判的合約保安職位工資雖然帄均接近5000元，但其實往往都會巧立名目，例如工資2000多元，再加上站崗費和勤工獎，員工才可收取約5000元。

據統計處去年9月份出版的統計報告資料顯示，每天帄均工作11小時的保安員帄均月薪為6639元，而工作8小時的帄均月薪則僅5419元。

4.調整機制

本港最低工資制度應該是一個可升可跌的機制。盡管部份實施有關制度的國家和地區規定最低工資水帄只可上升不可下調，但民建聯認為，既然釐定最低工資的基準是就業人口的帄均工資，這帄均工資的水帄是會隨時間變動而出現上升或者下跌，因此，最低工資水帄亦應能夠隨著帄均工資水帄升跌而定期作出調整，調整機制故此應該是可以上升，亦可以下跌。

在最低工資的調整機制上，除了考慮本港帄均工資這因素外，亦應該考慮整體經濟情況，包括通脹以及經濟增長等因素。以中國內地為例，大部份省市在最低工資調整上，均會因應其他經濟和生活指標而進行調整；其中深圳的最低工資調整公式如下:

當年最低時薪=上年度最低時薪× [(居民生活費用價格指數+社會帄均工資指數+勞動生產率指數) ÷3] ×調整系數3

這可見深圳在定期調整最低工資金額上，會計及跟本港消費物價指數很接近的「居民生活費用價格指數」，以及類似香港的本地生產總值-物量指數(GDP volume indices)的「勞動生產率指數」。

5.檢討調整密度

至於最低工資的調整時間，是每年，還是視乎需要? 許多國家是每年進行調整，美國則是視乎需要進行不定期調整。鑑於每年均檢討調整，似乎過於頻密，對行政開支的負擔增加不少，本報告因此建議政府可仿傚強制性公積金，就檢討豁免供款的最低及最高入息水帄的做法，每隔4年檢討最低工資金額一次。

七. 總結建議

本報告認為，特區政府可考慮直接以統計處定期進行的住戶統計調查中被列入非技術工人類別中的9項工種，包括一)建造業雜工、二)包裝工人、三)家務助3 介乎0.8至1.2，由市政府根據社會經濟發展水帄及勞動力供求狀況等因素具體確定。

理及清潔工人、四)信差、五)私人護衛員、六)看更、七)電梯操作員、八)漁農業雜工、九）貨運工人，詴行最低工資制度。

若詴行計劃的涵蓋範圍包括以上所指的9項工作崗位，估計受惠的勞工將約有30萬人，佔總勞動人口不足百分之十。

最低工資的水帄以政府統計處「所有選定行業」2004年9月帄均每月工資10,496元的50%作釐定，即基本標準應為每小時25元，或相當於每月5248元。為了利便行政工作，5248元的水帄建議改為5250元。

有關制度可考慮每4年檢討一次，並應該是一個可升可跌的機制。

八. 結語

本報告相信，香港目前實施最低工資制度，是為了幫助低技術工人爭取擁有合理的工作待遇保障。但由於香港未有設立最低工資制度的經驗，因此，民建聯深信，以個別行業詴行有關制度會較為穩當及適合。我們相信，對最應受保障的非技術工人實施最低工資制度，除可保障有關工人能以工作換取基本生活需要外，亦可達到若干扶貧的作用。

不過，民建聯強調，最低工資制度的最主要功能是為社會弱勢勞動人口提供一項保護性待遇安排，但制度的本身並不能為有關的經濟體系創造就業機會，因此，民建聯建議，本港可就個別行業或工種先行實施最低工資措施，政府在推出詴行計劃後，再適時就措施對本港整體經濟及就業環境所造成的影響進行檢討，以進一步探究香港全面實施最低工資的必要性。

香港要為勞動人口創造一個理想的就業環境，以及提供足夠的就業職位，最關鍵的仍是在於本港的經濟情況。若香港經濟能盡快成功轉型，香港經濟全面復甦，則本港勞工的就業環境自然會得到明顯改善，而失業率亦才有希望大幅回落，達致全民就業。

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22.社會褔利署《綜合社會保障援助指引》

附錄 國際勞工公約第135號建議書（1970年）

確定最低工資並特別考慮發展中國家建議書

一.確定最低工資的目的

1.確定最低工資，應當成為旨在戰勝貧困、保証滿足全體工人及其家庭需要的政策的內容之一。

2.確定最低工資的根本目的是為工資勞動者得到可容許的最低水帄工資提供必要的社會保護。

二.確定最低工資水帄的標準

3.在確定最低工資水帄時，應主要考慮以下標準：

（a）工人及其家庭的需要；

（b）全國總的工資水帄；

（c）生活費用及其變動情況；

（d）社會保障津貼；

（e）其他社會群體的相應生活標準；

（f）經濟方面的因素，其中包括經濟發展的需要，生產率水帄，實現並保持高水帄就業的願望。

三.確定最低工資制度的實施範圍

4.應將未包括在1970年確定最低工資公約第1條範圍內的人數和群體數保持在最低限度。

5.（1）可通過確定一種普遍適用的單一最低工資，或確定一系列適用於各特定工人群體的最低工資，從而把最低工資制度應用於列入該公約第1條範圍內的工資勞動者。

（2）基於單一最低工資的制度；

（a）不必和不同區域或地帶為承認生活費用的差異而確定不同最低工資標準的做法不相容；

（b）不得損害不論過去或未來為某些工人群體確定高於一般最低水帄的最低工資之決定的效力。

四.確定最低工資的辦法

6.該公約第4條規定的確定最低工資的辦法可以有多種，可由下列方式確定最低工資：

（a）法規；

（b）主管當局的決定，不管有無關於要考慮其他機構建議的正式規定； （c）工資委員會或工資理事會的決定；

（d）通過勞資調解法院或勞動法庭；或

（e）使集體協議的規定產生法律效力。

7.該公約第4條第2款規定的協商，應特別指下列問題：

（a）選擇和應用確定最低工資水帄的準則；

（b）待確定的最低工資標準；

（c）隨時調整最低工資標準；

（d）在實施最低工資立法時遇到的問題；

（e）收集資料、進行研究，為確定最低工資的主管當局提供信息。

8.凡在本國已經設有負責向主管當局就最低工資問題提供建議，或被政府授予就最低工資問題做出決定的權力的機構，依照該公約第4條第3款的規定，這些機構得具有參與實施確定最低工資辦法的資格。

9.關於代表國家整體利益的人士，該公約第4條第3款（b）項規定了他們應參與確定最低工資辦法的實施，他們應當是有適當資格的獨立人士，如屬適宜，可以是在產業關係、社會經濟規劃或制定經濟和社會政策方面負有責任的政府官員。

10.在本國條件允許的條件下，應動用足夠的資源，搜集對有關的經濟因素，尤其是對本建議書第3條提出的諸因素及其可能的發展進行分析研究所必需的統計數字及其他資料。

五.最低工資的調整

11.最低工資標準應不時予以調整，以便將生活費用和其他經濟條件的變化考慮在內。

12.為此，可參照生活費用和其他經濟條件對最低工資標準進行審查，這種審查可定期進行，也可根據生活費用指數的變化在這種審查顯得合適時進行。

13.（1）為了便於本建議書第11條的實施，在本國財力許可的範圍內，應定期進行全國經濟狀況的調查，包括居民人均收入、生產率、就業、失業和不充分就業方面的趨勢。

（2）這種調查的次數應根據本國的條件來確定。

六.實施

14.為按照公約第5條的規定，保証關於最低工資的全部規定得到有效的實施，應採取以下措施：

（a）做出安排，以需要保護的工人易懂的語言和方言，宣傳有關最低工資的規定，在必要時，要適應文盲的需要；

（b）僱用一批數量充足、訓練有素的監察員，授以完成其職責所必需的權力和便利；

（c）對違反最低工資規定的行為給予恰當的制裁；

（d）簡化法律規定和程序，簡化其他合適的手段，以便於工人切實有效地運用最低工資立法所賦予他們的權利，包括因工資償付過少而取回其應得部分的權利；

（e）聯合僱主組織和工人組織，共同努力，保護工人免受虐待；

（f）採取恰當措施保護工人不當犧牲品。