我国海岛的保护与管理--以海岛立法完善为视角

关键词：海岛/物权/保护/管理/立法

内容 提要：本文结合我国物权法的实施， 分析 了以海岛使用权为核心的海岛权属 问题 ；论证了我国以特殊用途海岛为标志的海岛分类保护与管理制度；并对我国海岛现行管理体制存在的一些问题进行分析并提出了完善建议。我国在海岛权属关系、海岛用途管理与级别保护以及海岛行政管理体制等方面存在的不足之处有待于在海岛立法中予以完善。

海岛是我国 经济 社会 发展 中一个非常特殊的区域，既是海域的特殊组成部分，也是重要的海洋资源类型，具有很高的资源、生态、经济和军事价值，对维护国家海洋权益具有重大意义。但是由于海岛具有独立、封闭、生态系统脆弱、土地资源有限等特点，且其分布范围广，地区跨度大，海岛利用的要求因岛而异，因此，针对海岛的保护与管理制度既不同于陆地资源，甚至也有别于海域。多年来我国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验，特别是《无居民海岛保护与利用管理规定》的颁布实施，使海岛保护与管理有章可循，《物权法》的颁布实施也为海岛保护与管理提供了重要依据。然而，我国海岛保护与管理仍有不足之处，有待于在海岛立法中予以完善。

一、清晰的海岛权属关系是海岛保护与管理的前提条件

关于我国海岛的权属问题，由于在我国宪法与 法律 、行政法规中都没有做出具体明确的文字表述，因此，人们在 理论 上和实践中的认识都较为混乱。有的地方认为其毗邻海域中的海岛属于本地所有，天经地义，甚至由当地土地部门颁发了集体土地所有权证书，这种错误的确权不仅侵害了国家的海岛所有权制度，而且混淆了有居民海岛和无居民海岛的权利属性；还有的地方认为公民个人可以成为岛主，海岛可以由个人来行使所有权。虽然有一些学者原则性地说明了海岛的权属问题，但争议仍然较大。

1. 有关海岛权属关系的《宪法》与《物权法》依据

海岛的权属关系其实从现行宪法的规定中还是可以合理推导出来的。我国现行宪法虽然没有对海岛权属做出直接的规定，但对 自然 资源权属问题的规定同样适用于海岛及其资源。从我国《宪法》的规定可以看出，我国宪法对自然资源权属问题的规定是较为清楚的，即没有明确规定私人对自然资源的所有权，自然资源的所有权归属主要包括两个方面：一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。[3]宪法条文除了对矿藏、水流、土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山的权利属性做了明确规定之外，对于未列明的其他自然资源即“等自然资源”，均应归于国家所有。[4]

我国《物权法》涉及海岛的规定与我国宪法的规定完全一致。海岛属于海域的组成部分，物权法第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”这种所有属于专有，即不能为其他主体所享有。物权法第48条和第58条规定的可以为集体所有的自然资源包括“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”，不包括海域及海岛。集体和个人对海域及海岛可以拥有的物权在物权法第122条中做出了规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”

由于有居民海岛既包括土地资源，又包括森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源类型。因此，理论上与实践中都很难把有居民海岛视为一种独立的资源种类。依据上文对我国宪法与物权法规定的分析，我们可以合理得知，有居民海岛存在国家所有和集体所有两种形式，具体而言：（1）对于有居民海岛中的土地资源，存在国家所有和集体所有两种形式，国家对有居民海岛土地资源的所有权，需要有一个“由法律规定属于国家所有的”前提条件，其他的均为集体所有；（2）有居民海岛上的森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源，也包括国家所有和集体所有两种形式，但集体所有需要有一个“由法律规定属于集体所有的”前提条件，其他的均为国家所有。（3）对于有居民海岛其他未予明确的资源，完全应当包含在宪法“等自然资源”的范围中，属于国家所有。

对于无居民海岛而言，国家应该是无居民海岛所有权的唯一权利主体，这既合法又合理。一方面，通过上文的分析可以推出：无居民海岛只能归入宪法未予明确的其他自然资源，即

“等自然资源”之列，归于国家所有。另一方面，因为无居民海岛一般距离大陆较远，其地理位置决定其所有权不宜由管辖能力较差的集体组织来行使。同时，无居民海岛的利用特点是投入大，回报低，缺乏对集体组织成员的利益诱因，这也决定了无居民海岛不适合采用集体土地所有权制度。更有甚者，无居民海岛往往事关国家重大的 政治 、经济和国防利益，对无居民海岛的利用将会受到大量的禁止性规范和义务性规范的限制。因此，实行对无居民海岛的国家所有，有利于国家出于公共利益的考量对无居民海岛进行统一规划和长远建设。何况，确定无居民海岛归属国家所有，并不会 影响 对无居民海岛的合理利用。故此，无居民海岛国家所有权制度是一种比集体所有权制度更为合理的制度选择。虽然我国《无居民海岛保护与利用管理规定》宣布无居民海岛属于国家所有，[5]但其效力层次较低，说服力不足，本文认为，我国今后的海岛基本法必须对此予以明确宣示。

2. 海岛使用权的分类及其特殊性

海岛使用权是指非所有权人对海岛进行使用并收益的权利，其权能包括对海岛资源的占有、使用、收益和部分处分权。与海岛的分类相适应，海岛使用权可分为有居民海岛使用权和无居民海岛使用权。海岛使用权因为类型的不同，与陆地上的土地使用权既有联系也有区别。

有居民海岛使用权包括对海岛土地的用益权，在海岛上进行耕作、畜牧的永佃权，在海岛上兴建建筑物、工作物或种植植物而使用海岛的地上权，这些权利在民法上可归属于用益物权。此外，有居民海岛使用权还包括取水权、采矿权与狩猎权等准物权。依此，有居民海岛使用权与陆地上的土地使用权是同一类型的权利。

无居民海岛使用权作为我国自然资源法体系中的一项权利，既具有土地使用权、采矿权等自然资源权利的共性，又具有一定的区别于其他自然资源权利的特殊性。无居民海岛使用权与有居民海岛使用权的内涵不同，其区别体现在：（1）两者的权源不同。前者的权源是无居民海岛的国家所有权；而后者的权源是有居民海岛的国家所有权与集体所有权。（2）两者使用的主要目的不同。除了有特殊用途的海岛之外，使用无居民海岛的主要目的不在于海岛本身，而在于获得滩涂及附近海域的海产品养殖权；而对于有居民海岛的使用与对于陆地上自然资源的使用相比，两者并无实质性的差别。（3）两者的功能及使用价值不同。与有居民海岛的功能及使用价值相比，无居民海岛不仅是国家所有的财产，具有经济利益，而且还承担着生态保护、国防安全、领土确定、 科学 研究 等多方面的功能。无居民海岛的经济价值与其他价值相比处于次要地位，因此，在设定无居民海岛使用权时，经济因素并不是首要衡量和考虑的问题。国家可以对特殊用岛的使用权人不征收使用金，但应当加强管理和控制，采取申请审批方式。（4）两者的内容略有差别。两者虽然都不是单一和简单的权利，而是一系列子权利的集合，如取水权、土地使用权、渔业权等，甚至在观念上和实践中还包含附近海域使用权的内容。但一般情况下，无居民海岛使用权是以整体无居民海岛资源作为客体，包括岛上的建筑物、构筑物、土壤、砂石、动物、植被、淡水以及海岛周围海域等，如此更有利于海岛生态的维护。这方面与有居民海岛使用权存在不同。

因此，海岛法对海岛保护与管理的规定必须考虑海岛使用权的特殊性，并根据其不同的类型制定不同的保护与管理措施。

3. 海岛使用权登记制度的完善

海岛使用权的取得、变更与丧失必须申请登记，便于管理，也有利于交易。海岛使用权一经登记，即具有法律效力，权利登记者的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。并且，任何单位和个人不得就相同的此项权利再次向有关机关申请登记，即使申请也得不到批准。而且，信赖此项登记的善意第三人，也受到法律的保护，即该项登记具有公示力和公信力。根据我国的实际情况，应该要求对海岛使用权实行强行登记制度，即不采自愿原则。 海岛使用权的登记机关是谁？本文认为，这要结合海岛分类的情况及实际中的做法区别

对待。有居民海岛的使用权登记机关应该与《土地管理法》以及《森林法》、《草原法》等其他自然资源法律法规相配套，不宜更改。如我国《土地管理法》及其实施条例规定，土地由人民政府国土行政主管部门登记造册，核发证书。[6]因此，对于有居民海岛的土地使用权，也应该明确规定政府的土地管理部门为登记机关，即由人民政府的国土资源行政管理部门负责陆地和有居民海岛土地使用权的统一登记发证工作。但是，有居民海岛的土地使用权证书应该在海洋行政主管部门备案。

而对于无居民海岛的使用权登记机关，无疑只能归属于人民政府海洋行政主管部门。这既有执法手段、监管成本等的考虑，也是海岛本身的特点以及自然资源行业管理的特点使然。由于我国无居民海岛的面积小，[7]资源有限，基础设施差且往往远离大陆，因此其本身使用价值不大。在实践中，单位或个人取得无居民海岛的使用权，主要还是也必须是利用无居民海岛的滩涂及其毗邻的海域从事养殖业或从事对海岛生态环境不产生破坏影响的诸如观光休闲等其他经营活动。并且无居民海岛本身也只能作为一种独立的自然资源类型进行整体利用，而不适宜于把无居民海岛的自然资源进行分解，分别设定使用权。因此，无居民海岛应该以其整体利用的方式向人民政府海洋行政主管部门申请使用权。海洋行政主管部门的监管重点应是无居民海岛，对无居民海岛使用权的登记制度是其行使监管权的主要方面。

4. 海岛使用权期限的划定

关于海岛最长使用期限的问题，应该具体问题具体分析。本文认为，对于有居民海岛，可以参照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，如规定有居民海岛居住用地的最长使用期为70年，其他用地可适用40年、50年的标准。

对于无居民海岛的使用权期限，根据《无居民海岛保护与利用管理规定》，无居民海岛利用期限最长不得超过50年。[8]这一标准是依据《海域使用管理法》中有关海域使用权最高期限制定的，体现海岛开发与海域使用的密切关系。在实际操作中，有的地方不论海岛利用类别，一律以50年作为无居民海岛使用权的期限；有的地方则按海岛用途划分不同的使用期限。[9]然而，《无居民海岛保护与利用管理规定》制定的50年期限是否合理尚存异义。由于海岛生态系统极为脆弱，其生物多样性指数小、稳定性差，极易遭到损害而产生严重的生态环境问题，而海域环境因其自身具有一定程度的自净能力，相对海岛环境来说较为稳定。因此，比较海域的最长使用期限而制定的无居民海岛最长使用期限缺乏科学依据。

此外，海岛可以进行多种用途的经营使用。用途不同，海岛的环境污染情况不同，对海岛的生态破坏程度也不一样。如生态 旅游 、能源生产等的污染较小，而港口、养殖等的污染较大。因此，应该针对海岛的用途类别分别制定不同的最长使用期限。我国《无居民海岛保护与利用管理规定》仅指出海岛使用的最高期限，并未根据项目类别规定使用年限，这是其不足之处，海岛立法可考虑予以纠正。

5. 海岛有偿使用制度的完善

海岛使用权可以依法转让与再转让。单位和个人取得海岛使用权，应当依法缴纳海岛使用金。海岛使用金基准价格可以由国家海洋行政主管部门会同国家财政部门制定和发布，其制定依据为海岛价值评估技术标准和规范。然而，我国法律法规对于海岛使用权的转让费用问题仍是空白，实践中我国各地对海岛使用权价值的确定并无一定的标准，地方在转让过程中随意性较大，从而造成国有资产的流失。

为保证海岛资源的保值增值，防止国有资源资产流失，必须完善海岛价值评估。海岛价值评估应在客观、公正、科学基础上，参照资产评估的一般原理和 方法 ，结合海岛自身特性构建。现有资源评估方法主要有市场法、收益还原法、成本法及净价法等。考虑到无居民海岛资源市场尚不成熟及操作的可行性，有学者建议使用收益还原法估算出海岛资源的预期效益并以适当还原利率折为现值，从而确定其价值。[10]另外，还可以对具有经营价值的无居民海岛资源进行资产等级评估，根据不同海岛蕴含资源的差别评估等级及价值，并将评估

结果及评价方法公示。

目前 ，我国尚无明文规定海岛转让后海岛使用金在国家与地方之间如何进行分配及其分配比例的问题。海岛使用权价值的模糊性造成海岛使用金在国家与地方分配上的不确定性，收益总额也难以确定，最终国家所有权收益往往被地方或部门侵占，造成了国有资产流失。我国先行一步的海域使用金在此方面已积累了一定经验，国家可借鉴海域使用金的分配方法作为海岛使用金国家与地方之间分配的 参考 ，积累经验后再在海岛立法中固定下来。