监督权权力化的对策分析

　　摘要:文章以科学有效的权力机制为依托,探索如何推动监督权权力化实践以及社会主义民主政治和政治文明建设的顺利发展。 　　关键词:监督权;权力化;对策分析 　　 　　一、引言 　　人类文明的发展与权力的产生、发展同步,与权力现象相伴随,是人类对于如何控制和约束权力的探索。权力制衡的思想是人类文明成果的结晶,法国18世纪伟大的思想家孟德斯鸠曾深刻指出:“从事物的性质来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”因此,要防止权力的腐败,就必须施行权力监督,而我们现在面临的现状是缺乏权力的监督,往往使监督形同虚设,因而加强和健全监督权更有现实意义,从而推动监督权权力化实践以及社会主义民主政治和政治文明建设的顺利发展。 　　邓小平认为,党和政府内腐败现象的实质是存在“政治上经济上在法律和制度之外的权利”。要解决这个问题,必须从治本入手,通过深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制,关键是要强化监督权权力化,建立起一整套科学、权威、有效的监督体系。 　　二、理顺监督体制 　　我国现行的监督体制由组织外部的异体监督和组织内部的同体监督两部分组成。 　　外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督,其中外部权力监督包括:国家权力机关的监督,即人民代表大会及其常委会的行政监督;国家司法机关的监督,即人民检察院和人民法院实施的行政监督;中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督,主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。 　　内部专门监督,主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督,包括:行政监察;审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督,包括:上下层级监督,即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督,即政府职能部门就其所辖事务,在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。在厘定监督体制基本架构的基础上,不难发现,现阶段我国监督具有面广量大的宏观总体特征,在实践中发挥了“保健”与“治病”的双重功效。因此,现在我们必须使各种监督主体对权力的监督形成一个整体效应,构成一个严密的体系。 　　首先,要逐步由自上而下的单向监督模式,转变为自上而下和自下而上的双向监督模式。通常情况下的监督是自上而下的监督,这样可以有效约束下属权力的行使,可以有效控制支配出去的权力的运行方向,这在一定时期范围内、一定的区域范围内是有效的。但这种监督模式也存在很大的问题,这种监督模式只对下级有效,而上级的权力行使问题便难于监督,不能充分保证它的公正合法性,所以这种单向的通道是不合要求和实际情况的,要转变单向的自上而下的监督模式,而采取自上而下和自下而上的双向监督模式,这样才能更全面地覆盖整个监督网络。 　　其次,我国是人民群众当家作主的社会主义国家,拥有国家主权的人民群众充分行使监督权。事实上,任何先进合理的社会制度和高度发达的民主渠道,都不可能提供给每个公民对国家事务以完全意义的监督权,充其量只能体现监督权利,即公民有权依法对国家政治事务进行评价、表决,对认为违法失职的国家工作人民有批评、检举、控告或申诉的权利,而不应该受到非难、阻碍或打击报复。因此,人民群众的监督权利在直接民主还不够充分的情况下,要转化为监督权力,还需要一系列中间环节,党和国家要高度重视人民群众监督的问题,要为人民群众提供良好的监督环境,主要是要有一个科学合理的监督机制,尤其要建立健全人民群众的监督制度,制定可供操作的人民监督法。 　　再次,要在公开性原则的基础上行使行政监督权力。社会公开是增强监督的权威、效率和公正不可缺少的条件,做好这一点,能够大力推进我国行政监督的民主化和公开化进程。一方面,在全社会大力宣传法律知识,特别是行政管理法规知识,形成依法行政的社会环境,使行政主体知法、懂法、守法;另一方面,还必须增强国家公务员和广大人民群众的依法监督意识,形成责权统一的法律责任观念。同时,还必须加强行政职业道德建设,形成强烈的自我道德约束机制。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强新闻立法,虽然现在新闻媒介在反映民意、对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用,但我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前我国可以根据国情,借鉴国外一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督,加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。 　　三、健全监督制度 　　约束权力,制度是保证,通过制度创新与实施对权力的行使进行有效的监督制约,最大限度减少权钱交易的机会,使其腐败的动机不能转化为腐败的行为,切实做到防患未然。制度建设是一项严肃认真、不断完善的系统工程,要经过实践的反复探索和经验积累,要符合客观实际和时代要求,要不断地在实践中总结,在实践中完善和发展。在制度建设中,要适时地将经过实践检验正确的和有效做法上升为国家法律法规,将预防腐败的要求与改革的举措结合起来,将深化体制改革与完善法律制度有机结合起来,找准制度之间的内在联系,做到相互衔接,系统配套,形成有机整体,以增强制度的规范性和制约的整体合力。总之,有了制度,还要着力抓好制度的落实。重点要解决“有制度不用、制度不管用”的问题。要盯住不落实的事,追究不落实的人。党员领导干部要加强党性锻炼,提高党性修养,自觉带头尊重制度,模范地遵守制度,共同维护制度的权威性,切实发挥制度的约束力。只有这样,才能保证权力在阳光下运行,才能保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。 　　当前,我们要认真贯彻落实监督法的规定,提高监督实效,并总结实践经验,完善监督制度。2006年7月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,并自2007年1月1日起施行。这部法律的制定历时二十年,真可谓“千呼万唤始出来”。监督法的主要内容有以下几个方面: 　　第一,人大常委会监督的重点是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。 　　第二,人大常委会工作监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题,听取和审议“一府两院”的专项工作报告。 　　第三,专项工作报告的议题确定的六个途径,包括人大代表反映集中的问题、常委委员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题等。这些都是人民群众普遍关注的。比如政府工作中的“三农”问题、义务教育、“两院”工作中的执行难、告状难等等,这些问题是人民群众普遍关注的问题。人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、带有共性的问题实施监督,这种监督是基本的、全面的,而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项监督,把对有关主管领导人员的工作业绩和存在的问题包含其中,实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。 　　第四,“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况,向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候,可以做出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内,将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这意味着,一旦人大常委会启动了工作监督的程序,就要一抓到底,要抓出实实在在的成效来。

　　第五,人大常委会工作监督的情况,包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况,都要向人大代表通报,并且向社会公布,要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。 　　四、完善监督机制 　　完善监督机制是我们党确保执政能力和执政地位的保证。党的十七大报告指出:“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”人民的权力服务于人民,是我们党同其他一切剥削阶级政党的根本区别之一。古今中外的历史证明,执政基础最容易因缺少制约和监督机制而导致腐败,执政能力最容易因为腐败而降低,执政地位最容易因腐败而动摇。 　　完善监督机制是推进社会主义民主政治建设的必然趋势。根据监督法的规定,人大的监督有:听取和审议专项工作报告、审查和批准预决算、法律法规实施情况的检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定、规范性文件的备案审查等到七种监督形式。而听取和审议专项工作报告是人大监督的一项重要形式,主要是: 　　第一,内容的广泛性。监督法涉及的大部分内容都可以听取专项工作报告。 　　第二,具有经常性。地方人大常委会每年至少召开六次以上的会议,有的还召开八、九次会议,常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告,可以对“一府两院”的工作实行经常性的监督,有利于加强人大监督的力度。 　　第三,具有针对性。“一府两院”的工作职责和工作范围非常广,选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议的。 　　第四,具有及时性。根据需要可以及时地听取当年发生的重大专项工作报告,比如2008年全国人大听取关于抗震救灾、粮食安全的专项工作报告,在年初的计划里是没有的。从每年的监督计划来说,将近一半的项目都是听取专项工作报告,所以它是一种非常重要的形式。 　　完善监督机制,对权力行使形成全方位、多层次的监督网络。要健全监督制约机制,形成一种良好的监督氛围。加强对腐败多发易发部位和重要领域以及关键环节的监督,尤其要加大对主要领导的监督力度,开展对重大项目的安排、大额资金运作使用以及重要人事任免实行集体决策的监督检查,切实做到使监督不存在“盲区”,确保权力正确行使。还要建立健全国际执法合作,司法协助和涉案人员外逃预警、遣返、引渡以及涉案资产追回等工作机制,加强反腐败国际合作与交流。改变监督不到位、监督力量分散、工作形不成合力的现象。既要进一步支持和发挥纪检监察的组织协调重要作用,又要发挥人大监督职能作用,畅通人民政协的民主监督渠道,发挥新闻媒体、社会舆论监督的作用。要拓宽党员群众监督的渠道,使他们可以通过信访、举报等多种形式,正确行使自己的民主监督权,依法检举、揭露、控告滥用权力的腐败行为。总之,完善监督机制是从源头上割断公共权力与人性私欲之间脐带的利剑。要从根本上预防和治理腐败,就要以有效的手段监督和制约公共权力的运行。完善制约和监督机制就是保证权力运作的透明度,防止“暗箱操作”和“潜规则”。因此,除涉及机密的事项外,都有必要把权力的运作过程如实公开,比如用人公开、财务公开、政务公开等,使以权谋私的腐败作风从根本上失去依存的土壤。 　　党的先进性决定了我们党和国家对权力制约和监督问题的重视也将一直持续下去,这是社会主义民主政治和政治文明发展的必然要求。面对权力腐败这把悬在人类头顶的达摩克里斯之剑,我们在改革开放的整个过程中,在发展社会主义市场经济的同时,必须始终重视权力制约和监督问题的研究,着眼于解决现实中的突出问题,让权力的文明促进和推动人类社会文明程度的提高。 　　参考文献: 　　1、叶战备,金太军.“以权力制约权力”视角下的舆论监督[J].探索,2005(4). 　　2、陈修敏.磨砺“权力制衡”之剑――试论行政监督中的以权制权[J].行政与法,2003(2). 　　3、戴思厚.科学分解与制衡权力[J].中国党政干部论坛,2004(2). 　　(作者单位:数据通信科学技术研究所)