我国垄断行业的性质.构成与分类改革战略

我国垄断行业的性质、构成与分类改革战略 作者：潘胜文 周维第

来源：《江汉论坛》2014年第09期

摘要：在我国，所谓的垄断行业并不是西方市场经济国家所说的纯经济性垄断行业，我国的垄断行业与行政垄断、自然垄断、所有制垄断以及政府管制交织在一起，性质尤其复杂。我国垄断行业的性质是行政垄断，而垄断行业的行政垄断壁垒来自于政府经济性管制。当前，经济性管制的对象应包括自然垄断产业、潜在竞争产业、存在严重信息不对称且其运行存在很强外部性的产业以及基于社会目标的经济性管制产业等四大类行业。因此，垄断行业的改革应该根据这四种垄断行业的具体特征，实施不同的改革战略。

关键词：垄断行业；政府管制；行政垄断；自然垄断

中图分类号：F276 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0057-07

一、引言

近年来，行业暴利、不公平竞争、职工高收入、高管高薪酬、内部无效率等问题将垄断行业推到了风口浪尖之上，改革垄断行业的呼声也日渐高涨。在国内理论界，垄断行业改革问题也是近几年学者们关注的焦点，这几年来研究垄断行业问题的成果非常多，但是，哪些行业才算是垄断行业呢？这些行业存在的垄断其性质又是什么呢？根据笔者的归纳，国内理论界对我国垄断行业的性质与内涵的理解有以下几种较为普遍的观点。

一种观点将垄断行业看作是自然垄断行业。赵武军（2006）在研究垄断行业市场化改革路径时，将电力、电信、民航、铁路、自来水、天然气等自然垄断行业看作是垄断行业，而且在论文中基本上是用“自然垄断行业”来代替“垄断行业”。据笔者了解，目前，国内有不少的学者在研究垄断行业问题时，为了研究的便利，都采用这种处理方式。的确，我国当前的垄断行业大都具有自然垄断属性，以上学者可能也是基于这一点，在研究垄断行业市场化改革时，只提自然垄断行业。但是，在我国，不是所有的垄断行业都具备自然垄断属性。石油石化、新闻出版、烟草、盐业等行业都是我国比较典型的垄断行业，但这些行业基本上都不具有自然垄断属性。显然，如果将我国的垄断行业看作是自然垄断行业，就缩小了我国垄断行业的内涵；研究垄断行业的改革只将自然垄断行业作为研究对象显然也是欠妥当的。

另一种观点认为垄断行业就是行政垄断行业。高尚全、尹竹（2003）认为，“从目前看，行政性垄断大致可以区分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式”，“现在的垄断可以说主要是行业性的行政垄断。”张传学（2006）认为，“我们通常将以国家特殊政策和行政权力为依托获取高额垄断利润的行业称为垄断行业。这是一种典型的特殊利益集团，主要包括烟草、电力、电信、金融、保险、证券、石油、化工、航空、铁路、房地产、供气等。”吕祥永（2006）认为，“中国的垄断行业和一般国家的垄断行业有所不同：一是中国垄断行业的形成

不是由于竞争出现生产集中而形成垄断，而是由政府某一部门单独经营而形成的。二是中国的垄断行业与政府部门结合得非常紧密，它不是靠经营形成垄断，而是由政府的一个部门转化而来。如石油、石化、电力、电讯等都是靠政府权力来实行垄断。”从中可以看出，该作者实际上是将垄断行业笼统地看作是行政垄断行业，虽然将我国的垄断行业等于行政垄断行业也没有什么问题，因为在我国自然垄断行业也是行政垄断行业。但笔者认为，为了深入研究我国垄断行业的垄断壁垒产生的真正原因，还是要区分垄断行业的自然垄断属性和纯行政垄断属性。 从现有的研究成果看，大多数国内学者都认为我国的垄断行业包括行政垄断行业与自然垄断行业。王学庆（2003）认为“垄断行业可以分为自然垄断行业和行政垄断行业”，并将电力、电信、铁路等12个行业归于自然垄断行业，而将石油石化、广播电视、烟草等5个行业归于行政垄断行业。“价格上涨的微观基础研究”课题组（2012）基于行业经济技术特征角度，将垄断行业分为自然垄断行业、行政垄断行业和其他垄断行业，他们将水、电、燃气、铁路等归为自然垄断行业：而将烟草、石油石化等划为行政垄断行业；由于信息技术变革导致通讯物理载体由有线扩展出无线。通信服务业的自然垄断属性大为下降，因此，他们将通信服务看作是其他垄断行业。由于自然垄断行业一般是政府管制的行业，也是事实上的行政垄断行业，因此，以上两种观点实际上是一致的，笔者也认同以上学者的观点，我国的垄断行业就是行政垄断行业。但笔者研究发现，持有这些观点的学者没有直接论述到，或者没有论述清楚这些行政垄断行业的垄断理由。另外，基于垄断行业内涵的复杂性特征，也有些学者在论述垄断行业问题时干脆采取回避的态度，根本就不对垄断行业的内涵进行界定。显然，这种做法是不负责任的。党的十八届三中全会明确提出，今后的改革方向就是要让“市场在资源配置中起决定性作用”。笔者认为，在当前，行政垄断就是阻碍市场在资源配置中发挥决定性作用的一个重要障碍，深化垄断行业的改革迫在眉睫。

二、我国垄断行业的性质及垄断的理由

笔者认为，我国垄断行业的垄断性质是行政垄断，而行政垄断的理由来自于经济性管制，其内在逻辑框架结构如图1所示。

1，我国垄断行业的性质

众所周知，垄断就意味着市场进入壁垒的存在。一个行业如果被称作是垄断行业就意味着该行业存在着严重的市场进入壁垒。曼昆从进入壁垒来源角度把垄断划分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。我国经济学界也通常从垄断壁垒的来源角度将垄断分为以上三种类型。在这三种类型中，市场垄断也称纯经济性垄断，是指因市场力量或技术原因导致的垄断。如微软视窗在电脑操作系统领域的垄断地位，我国的北大方正在激光照排系统领域的垄断地位，格兰仕在微波炉市场的垄断地位等。这些行业的垄断属于纯经济性垄断，很显然，我国所谓的“垄断行业”并不是指这种纯经济性垄断行业。

我们认为，我国垄断行业的垄断壁垒来自于政府，具有非常明显的行政垄断属性，而自然垄断领域与纯行政垄断领域都属于我国垄断行业的范围。但是。这些行业为什么会存在政府行

政垄断的壁垒呢？或者说，政府对这些行业实施行政垄断的理由是什么呢？要回答以上问题必须从政府管制角度人手。

2.基于政府管制视角的垄断行业实施垄断的理由

我国垄断行业的垄断壁垒来自于政府管制，政府管制也称政府规制（govemment

regulation），是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构）依据一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制是对市场失灵的一种反应。是克服市场配置资源缺陷的一种不可或缺的制度安排。同时，也是整个经济系统的一个内生变量（新制度学派的观点）。具体来讲，政府管制主要是解决垄断问题，使外部性问题内部化，特别是满足负外部性问题内部化的需要，同时也是解决信息不对称问题的需要。

我国理论界普遍认为。行政垄断是指政府用行政权力控制市场准入，在一个市场只允许一家或少数几家企业垄断经营的情况。虽然行政垄断与政府管制是两个不同的范畴，但二者之间存在着千丝万缕的联系。笔者认为，我国垄断行业的垄断壁垒来源于政府经济性管制。从管制经济学的学科体系角度，政府管制分为三大类：经济管制、社会管制和反垄断管制。我国垄断行业的行政垄断性质很大程度上与政府管制形成的行政垄断行为密切相关，而政府管制涉及三个方面，即经济性管制、社会性管制与反垄断管制。

反垄断管制的对象是纯经济性垄断，这种管制主要针对的是纯经济性的垄断行为和不正当竞争行为，如价格歧视、操纵市场、搭售等垄断行为。其主要依托《反垄断法》，所涉及的对象主要是由市场自发竞争而导致的垄断结构和由此产生的垄断行为。反垄断管制的目标是为了促进市场公平竞争，因此，这种管制与我国带有浓厚行政垄断色彩的所谓垄断行业不构成直接关系。

社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康，保护环境，防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随提供它们而产生的各种活动进行的管制。社会性管制属于横向约束，针对的是某一种行为，如环境污染行为，而一般情况下不会针对某一个行业。因此，一般情况下，因社会性管制而产生的行政行为与我国所谓的垄断行业也不构成直接关系。经济性管制属于纵向约束，政府的管制行为形成对某一行业的纵向约束。产生行政垄断性，因此，所有经济性管制领域（行业）都应属于行政垄断行业，这些行业都属于我国的“垄断行业”。日本学者植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关运用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资等有关行为加以管制。经济性管制是针对特定产业的价格、市场进入、投资和服务标准等方面的控制，它是政府对某个特定产业的纵向制约。 在国外市场经济国家，经济性管制的对象一般可分为三大类：第一大类为自然垄断产业。如电力、电信、铁路、自来水、天然气等。管制的目的是解决该类产业所特有的生产效率和资源配置效率的根本冲突。众所周知，自然垄断行业的垄断壁垒一方面来自于行业自身的特点，即“成本劣加性特征”。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯认为，当一个行业的规模经济和范围经

济的作用强劲到只有一家企业能够生存下来，该行业就会产生自然垄断。他们认为，自然垄断最明显的经济特征是平均成本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍然下降，因此，由一个大企业垄断经营就会比多个小企业共同提供全部产品更有效率。这就是所谓的成本劣加性或弱增性。规模经济与范围经济的存在以及首期投资的巨大，自然垄断产业这种“自然属性”在一定程度上对外来的竞争者产生一定的威胁作用，但是，这并不能完全阻止外来的竞争而使得该行业形成独家垄断或极少数几家垄断经营的局面，要维持该行业独家垄断或极少数几家企业垄断经营的市场结构，就必须要有政府行政行为来干预。因此，自然垄断产业的管制就应运而生，政府通过行政手段来保证该行业的垄断局面，以实现社会福利最大化，于是，自然垄断与行政垄断也就存在不可脱离的干系了，可以说自然垄断行业就是行政垄断行业。第二大类为潜在竞争产业，如电视、广播、新闻出版等产业。这些产业往往涉及产权难以明确界定的自然资源的使用问题，如电视频道、广播频率、书号刊号等，这些自然资源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，过去一直以来，我国政府为了防止舆论宣传的失控，对广播电视、新闻出版业实施较强的政府管制，因此，这些行业就是行政垄断行业。第三大类为存在严重信息不对称，且其运行存在很强外部性的产业。银行、证券、保险等行业由于存在着严重的信息不对称，具有很强的脆弱性，再加上这些行业的运行存在着很强的外部性，如银行业一旦破产，遭受巨大损失的是存款人，银行自身的私人损失要远小于其破产给社会带来的总的损失。也就是说，其经营失败的损失主要由社会来承担。正是基于这一理由，世界上差不多所有的国家都对金融业实施较强的政府管制。我国对金融业一直以来都实施全方位的政府管制，因此，银行、证券、保险等行业也属于行政垄断行业。

如前文所述，我国的垄断行业包括自然垄断行业和纯行政垄断行业。上面所述的经济性管制对象中，后两种即潜在竞争产业和严重信息不对称且运行存在强外部性的产业就属于我国的纯行政垄断行业。但是，在我国当前特定的历史条件下，纯行政垄断行业除了以上两种类型外，还包括石油石化、烟草、新闻出版等行业（如图1所示）。虽然，现代西方管制经济学没有将这些行业列入经济性管制范围，但笔者认为，这些行业在我国也应该属于经济性管制范畴。经济性管制具有两个基本的特征：一是纵向约束，即政府对相关行业实施全方位的制约，而不是像社会性管制那样，只管制企业经营中的某一方面的行为，如环境污染、食品安全等；二是管制内容主要是经济方面的，如市场进出、价格、投资、产品服务质量等。我国政府一直以来对石油石化、烟草、盐业、军工等行业实施包含市场进入、价格、投资和质量等方面的纵向行政约束，具有明显的经济性管制特征。虽然政府对这些行业的管制是基于社会目标的，如我国对烟草行业实行“统一领导，垂直管理，专卖专营”的管理体制，从生产、价格、流通等方面对该行业实行全方位的管制，实行这一管制的目标就是控烟，因为，烟草制品是对消费者健康有害的特殊消费。我国政府实施的这类管制从管制目标角度看，与社会性管制是一致的，但社会性管制属于横向约束，针对的是某一种共同行为（如环保、健康、安全等），并不针对某一行业，而我国政府对石油石化、烟草、盐业、军工等行业采取的管制是一种纵向约束，是对相关行业的一种全方位的管制，因此，笔者认为这种类型的管制应归于经济性管制的范围，这种政府管制涉及到的石油石化、烟草、盐业等行业就属于因政府实施经济性管制而产生的纯行政垄断行业，笔者将这些行业定义为“基于社会目标的经济性管制行业”。

综上所述，在我国，经济性管制的对象应包括自然垄断产业、潜在竞争产业、存在严重信息不对称且其运行存在很强外部性产业以及基于社会目标的经济性管制产业等四种类型。这四种类型的产业也就是我国所谓的“垄断行业”。

三、垄断行业的类型

上述四种经济性管制产业属于我国所谓的“垄断行业”，但这些产业包含众多的子行业，到底哪些具体的行业属于垄断行业呢？要回答此问题，必须要确定行业分类的标准。实际上，我国早就有现成的行业分类的国家标准。当前我国普遍使用的是2002年新修订的行业分类的国家标准——《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002）。这一标准是由国家统计局会同有关部门联合制定的，是对全社会经济活动进行的标准分类，是一项广泛用于计划、统计、财政、税收、工商行政管理等国家宏观管理及部门管理的重要国家标准，该标准于2002年10月正式实施。《国民经济行业分类》的结构分为四个层次，即门类（20个）、大类（95个）、中类（396个）、小类（913个）。国家统计局组编的《中国统计年鉴》行业分类就是依据此标准，且实际统计的是门类（《中国统计年鉴》称之为“大行业”）和大类（《中国统计年鉴》称之为“细行业”）数据。笔者也从大行业和细行业角度将我国实施经济性管制的“垄断行业”从中抽离出来，以进一步研究其改革思路。

1.行业门类（大行业）中的垄断行业类型

《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002）中的门类（即“大行业”）包括以下20个行业类型：农、林、牧、渔业；采矿业；制造业；电力、燃气及水的生产和供应业；建筑业；交通运输、仓储和邮政业；信息传输、计算机服务和软件业；批发和零售业；住宿和餐饮业；金融业；房地产业；租赁和商务服务业；科学研究、技术服务和地质勘查业；水利、环境和公共设施管理业；居民服务和其他服务业；教育；卫生、社会保障和社会福利业；文化、体育和娱乐业；公共管理和社会组织：国际组织。

从管制角度看，在这20个行业门类中，电力、燃气及水的生产和供应业基本上属于“自然垄断产业”。金融业算是“存在严重信息不对称且其运行存在很强外部性产业”，只有这两个门类属于比较典型的行政垄断行业。而其他的行业门类因包含有不同性质的行业大类，因而不能判定其垄断与非垄断属性。如制造业门类，其包含30个大类（“即细行业”），其中有烟草制品、石油加工等大类实行经济性管制，属于行政垄断行业。而食品制造、纺织等绝大多数大类都属于不存在经济性管制的非垄断性行业。因此，从行业门类角度来确定垄断行业类型的意义不大。另外，中类包含396个行业类型，小类包含913个行业类型，它们包含的行业数量太多，划分太细，从这两个角度来确定垄断行业的类型，过于复杂。因此，我们认为，从行业大类角度来确定垄断行业的类型是比较恰当的。

2.行业大类（细行业）中的垄断行业类型

《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002）将国民经济行业分为95个大类（即“细行业”）。笔者将95个细行业中比较典型的经济性管制类型的行业归于表1中。

根据笔者的判断，表1中列出的19个行业属于比较典型的垄断行业，这些行业分别可归于四大类型的经济性管制范围。当然，这中间也有些行业的属性存在边界模糊的问题，如广播、电影、电视和音像业、新闻出版业等既可以归于“潜在竞争产业”范围，也可归于“基于社会目标的经济性管制产业”范围，因为我国政府对这两个行业实施政府管制。一是因为这两个产业涉及产权难以明确界定的自然资源的使用问题，如电视频道、广播频率、出版物的编号（如书号）等；二是因为政府认为有必要对大众媒体的舆论导向实施监督。虽然这两个行业的属性存在边界模糊问题，但这两个行业的行政垄断属性、经济性管制属性是清楚的，应该不存在争议。

另外，无论是理论界还是生活中人们常说的“盐业”则比较复杂，盐业应包括盐的生产、批发和零售等多个环节，《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）中，门类与大类两个层次中都没有盐业的身影，该分类标准是根据盐业的不同环节将其分别归于中类之中，因此，从严格意义上讲，不能将盐业与其他的大类行业并列在一起。但笔者认为，盐业作为一种特殊的行政垄断行业，我国政府将其各个环节都纳入严格的管制之下，从政府管制角度看，其性质跟烟草制品业、石油与天然气开采业等细行业完全一致，也属于笔者所说的“基于社会目标的经济性管制行业”。

四、垄断行业的分类改革战略

由于我国垄断行业的垄断壁垒实际上来源于政府管制，因此，垄断行业的改革本质上就是政府管制改革。从西方发达国家管制改革的实践看，放松管制是近年来这些国家管制改革的主题，而实施激励性管制则是西方国家管制领域兴起的一股新潮流。西方国家的这些管制改革经验无疑可供我国借鉴，但笔者认为，由于国情的特殊性，我国因政府管制而形成的垄断行业与西方国家政府管制产业存在较大差异，因此，虽然西方国家的管制改革经验可供我们借鉴，但也不能完全照搬，而必须根据我国的具体情况实施分类改革战略。

1.自然垄断产业的改革思路

对于自然垄断产业，必须坚持放松管制的基本改革取向。笔者认为，放松管制并不是解除管制。而是要在科学界定自然垄断产业边界的前提下，放开非自然垄断业务，自然垄断业务要适应引入民营资本。自然垄断产业成本的劣加性决定了该行业适度垄断经营的合理性，但是现代经济学认为，自然垄断产业的产业链上也存在非垄断业务。而非垄断业务不存在成本的劣加性，因此可以放松或解除管制，引入竞争机制。

一般来说，自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。现实生活中，自然垄断行业的哪些业务可算是非自然垄断业务呢？如下表2所示，对于电

力产业而言，其全部业务可以细分为发电、输电、配电和供电四个主要环节。这其中，只有输电和配电属于自然垄断业务，而发电和供电则是非自然垄断业务。但从技术上讲，这几种业务需要高度协调才能取得范围经济效应。

对于电信产业而言，随着技术发展，该产业已从单一的有线网络服务发展为有线和无线兼而有之的多维产业。从大类上说，其产品主要包括：生产和销售的各种通讯设备；通过本地网络提供的市话服务：通过长途网络提供的长话服务；借助有线电话网络提供的无线寻呼通信、移动通信服务；借助有限网络提供的各种增值服务，如电子邮件、可视图文等等。其中只有本地市话网具有较显著的自然垄断性，其他业务如长途电话、移动通信和电话增值服务都具有相当的可竞争性。

对于铁路运输产业而言，建设铁路线路、生产和供应机车车辆，铁路物资、对铁路网进行日常维修和管理、客货运输等等都属于铁路业务。以往，整个铁路系统一直在规模经济、范围经济和巨大的沉淀成本下处于垄断经营。近年来，由于运输市场的需求增大和来自其他替代性运输方式的竞争，铁路运输产业的自然垄断性大大降低。现在，只有路网经营才具有自然垄断性。不过，路网经营和通过路网提供的各种服务之间需要保持高度协调，这里存在范围经济效应。

在我国当前的电力、热力的生产和供应业、铁路运输业、航空运输业、管道运输业、电信和其他信息传输服务业等自然垄断行业的经营体制中，自然垄断业务和非自然垄断业务仍被捆绑在一起，交由国有垄断企业垄断经营，长期的垄断局面导致缺乏竞争，结果导致这类企业普遍存在运营效率低下、服务质量差、收费高的问题，出现管制失灵。因此，我们可以从改变其垄断状况入手，适度引入竞争机制。实际上，这种放松管制的探索，我国政府已有过尝试，在我国当前电力行业中，发电环节基本上实现了市场化，发电企业数量众多，企业所有制复杂，各企业生产的电力资源竞价上网，该领域竞争非常激烈。类似于电力行业的这种放松管制改革今后应继续推行下去，并延伸到自然垄断产业所有非自然垄断业务领域。

2.潜在竞争产业的改革思路

这些产业往往涉及产权难以明确界定的自然资源的使用问题，如电视频道、广播频率、书刊号码资源等，这些自然资源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，在我国，政府为了防止舆论宣传的失控，而对广播电视、新闻出版等行业实施较强的政府管制，因此，这类行业就成为我国较为典型的行政垄断行业。随着我国改革开放的深入，这类行业的垄断问题也日益显现出来，如这些行业提供的产品与服务不能有效满足人民群众的信息文化需求；由于缺乏竞争机制，相关企业竞争意识淡薄，竞争能力低下，无法适应改革开放的需要等，因此，这些行业的改革也迫在眉睫。

笔者认为，这类行业的改革取向也应该是放松管制。改革的方向应该是，政府只负责频道、频率、书刊号等公共资源的分配和监督使用，而其他方面如市场进出、产品与服务价格、播放与刊载的内容等方面则应慢慢放开，让市场来自发调节这一行业的发展，促进该行业的繁

荣；另外，这类行业也和其他垄断行业一样，国有资本在行业中占据绝对的垄断地位，特别是广播电视业，基本上是由国有企业垄断经营。因此，笔者认为，对这类行业放松管制的另一方面的改革方向应该是渐进性地允许民营资本进入这类行业，通过竞争机制来促进该领域的繁荣，以更好地满足我国人民群众日益提高的对文化产品的需求。

3.信息严重不对称且其运行存在很强外部性产业的改革思路

信息严重不对称且其运行存在很强外部性产业在我国主要指的是金融业，金融业作为我国政府实施强管制的产业，属于典型的垄断行业。近年来，与金融业相关的垄断问题层出不穷，且社会反响强烈，如银行业的垄断暴利问题、高收入高福利问题、高管高薪酬问题等。这一行业的改革势在必行。由于金融业存在严重的信息不对称以及高负债经营的特点，存在很强的金融脆弱性，因此，对金融业进行管制是非常有必要的、也就是说，金融业因政府管制而形成的垄断是合理的。2008年，美国的金融危机也进一步证明了这一判断的正确性，美国政府在上世纪60、70年代开始逐步放松对金融业的管制，导致金融业的风险不断累积。很多学者都认为，2008年美国的金融危机与美国政府对金融业的过度放松管制有着密切关系。2008年的金融危机后，美国政府明显加强了对金融业的管制，但是，金融业需要政府管制并不意味着就不能适度引入竞争机制。在我国，金融业的垄断属于强政府管制而形成的强行政垄断再叠加国有企业垄断，即所谓的“所有制垄断”，因为我国的银行、证券、保险等行业主要由国有企业来垄断经营。由于这种双重垄断的存在，导致了今天中国的金融业成为问题最多、社会反响最强烈的行业。

对于这一行业的未来改革方向，笔者认为，仍然可以坚持适当放松管制的改革取向。首先，在市场进入方面，在制订严格的管制制度的条件下，适当允许民营经济进入该领域，如应该允许符合条件的民营企业设立民营银行、民营证券公司和民营保险公司，打破现有的所有制垄断的局面；其次，要加快利率市场化的步伐，放开市场利率，这是对金融业放松管制的一个重要环节，市场利率不放开，就谈不上放松金融业的管制；三是在建立和完善存款保险制度的前提下，逐步建立金融企业破产制度，让金融领域的退出机制逐步发挥作用。

4.基于社会目标的经济性管制产业的改革思路

对于石油石化、烟草、盐业、军工等行业，我国政府对其实施较强的管制，明显带有社会性管制的特征，但实际管制内容却与经济管制一样，包括市场进入、产品价格、产品质量、投资领域等产业链的各个环节。随着我国改革开放的深入，对这些行业的全方位管制导致了一系列垄断问题日益严重起来。针对这类垄断行业的特点，笔者认为，我国应调整这类行业的管制内容。从全方位的纵向管制改为只针对这类行业某些环节的横向管制，即由经济性管制改为社会性管制。例如，对于石油石化行业，在管好国有油气资源开采权的情况下，允许民营企业进入该领域，以引入竞争机制，打破当前的中石油、中石化、中海油三巨头经营的寡头垄断格局。在引入竞争机制的前提下，逐步放开成品油的价格，使得国内油价与国际油价实现无缝对接。

对于烟草行业，笔者认为，应该在坚持控烟的政策之下，废除烟草的专卖制度，并实现监管与经营的彻底分离，组建独立的烟草业监管机构，而烟草的经营则应彻底放开，允许烟草制品生产和流通的市场化。当前的烟草专卖制度虽然出发点是好的，是为了控烟，但实际上由于体制的原因，这么多年来，这种制度不但没有达到控烟的目的，相反带来了一系列的垄断问题，如烟草行业的高收入、不公平竞争问题，甚至出现了政府烟草管理部门的行为与卫生部门控烟政策背道而驰的尴尬局面。废除烟草专卖制度，实现竞争经营的目的是为了解决当前的垄断问题，而不是鼓励烟草制品的生产与消费。烟草行业应该长期作为政府社会性管制的领域，采取综合手段来控烟，特别是要有效利用税收手段来控烟，政府可以进一步大幅度提高烟草生产、流通和消费各环节的税率，来削弱社会对烟草制品的需求；另外，还要像国外许多国家和地区一样，强制烟草生产企业在其产品包装上印上烟草产品对人体健康危害的警示文字、图片、符号等。

另外，对于盐业，我们认为，改革当前的食盐专营制度迫在眉睫。改革的取向是，“以社会性管制替代经济性管制”，将盐业也纳入社会性管制的范围，应该在强化食用盐质量管制的基础上，全面放开市场准入，允许民营资本进入盐的生产、批发领域。对于其他基于社会目标的经济性管制行业的改革，也应该坚持上述改革取向，将它们由全方位的经济性管制改为根据行业的特点实施局部的横向管制。