浙江省人大内务司法委员会关于我省社会救助工作情况的调研报告

　　根据省人大常委会今年工作安排，11月份常委会将听取和审议省政府关于社会救助工作情况的报告。为配合做好这项工作，省人大内司委于8月起草了有关工作方案，经常委会主任会议讨论通过后印发省政府办公厅和各设区的市人大常委会，方案确定了专项审议的主要内容是我省社会救助体系建设基本情况，主要包括：最低生活保障制度完善和落实情况，医疗、住房、教育、法律援助等专项救助情况，临时救助制度建设和落实情况，社会救助工作机制和能力建设情况。围绕上述内容，内司委在常委会厉志海副主任带领下，于8月至10月，赴宁波、绍兴、衢州、台州市及慈溪、上虞、江山、椒江、玉环等县（市、区）进行了调研，召开座谈会，听取当地政府和相关部门的意见，征求乡镇（街道）、村（居）委会基层工作人员的意见建议，并实地察看了乡镇、社区救助中心、社会福利中心等救助场所和工作机构，查阅了台帐资料，走访慰问了救助对象。10月26日召开了省发展和改革、教育、民政、司法行政、财政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、卫生等部门参加的省级机关座谈会，了解全省相关工作情况。11月9日，内司委全体会议对调研报告进行了审议。 　　一、社会救助工作的基本情况 　　近年来，我省紧紧围绕保障和改善民生，按照统筹城乡经济社会发展的要求，加强组织领导，加大工作力度，完善政策体系，建立健全对困难群众的长效帮扶机制。目前，以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房、法律援助等专项救助为辅助，以其他救助和社会帮扶为补充，与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系基本建立。 　　（一）加强领导，完善政策体系 　　一是加强组织领导。全省上下把社会救助工作作为贯彻科学发展观、保障和改善民生的重要举措来抓，把它列入省“全面小康六大行动计划”，列入对各级党政领导班子目标责任制考核指标，列入为民办实事工程。二是完善政策保障。1996年我省在全国率先建立了城乡统筹的最低生活保障制度，2001年省政府即出台了相关政府规章，在总结经验的基础上，2003年省政府出台了《关于加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系的通知》，明确提出了建立新型社会救助体系的总体目标和要求；2005年省政府又下发了《关于进一步完善新型社会救助体系的通知》，进一步深化了社会救助体系建设的相关内容。另外，在医疗救助、住房救助、法律援助、临时救助等方面，均有地方性法规、政府规章和规范性文件加以规范。三是发挥规划引领作用。在国民经济和社会发展规划中，将健全新型社会救助体系工作作为单独内容，摆上重要位置，并在相关专项规划中，充分考虑社会救助的内容，提高规划对社会救助工作的指导性、针对性。 　　（二）健全机制，加强工作能力建设 　　全省各地普遍成立了社会救助工作领导小组，统一协调社会救助工作，建立了地方政府为责任主体、民政部门牵头协调、相关职能部门分工协作的社会救助工作机制。积极推动建立基层社会救助工作机构，要求在乡镇（街道）建立劳动保障和社会救助所，村（社区）建立劳动保障和社会救助站，配备专门工作人员。杭州市还完善了分层分类救助制度，率先建立市、县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）四级救助圈，按家庭不同的困难程度，纳入相应的救助范围，明确救助责任。努力建立社会救助信息管理平台，实行网上审批，提高工作效率。2009年我省开始着手分步推进建设居民家庭经济状况核对机制，2010年省民政厅会同相关部门联合出台了省级居民家庭经济状况核对试行办法，为公正、科学地开展社会救助提供基础，截至2012年10月底，全省有62个县（市、区）启动了核对机制建设，其中25个县（市、区）已完成。在救助资金保障方面，规范救助资金使用，将救助资金列入各级财政预算，支出逐级审批和按时拨付制度不断完善；推行救助资金社会化发放，救助资金通过金融机构直接发放到救助对象手中；开展定期和不定期的检查监督活动，保障救助资金安全和专款专用。 　　（三）丰富内容，落实各项救助措施 　　1.最低生活保障制度不断完善。多年来，各级政府不断加大投入，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，稳步提高保障水平，城乡低保基本实现了“应保尽保、应补尽补、应退尽退”。一是健全制度。2001年省政府制定了《浙江省最低生活保障办法》，对最低生活保障的资金来源、认定标准、申请程序等，作了明确规定，使我省的低保工作有了制度性保障。二是明确标准。建立了最低生活保障与最低工资标准联动机制，及时调整。原则上，城镇居民最低生活保障标准按照不低于当地最低工资标准的40%确定，农村居民最低生活保障标准按照不低于城镇居民最低生活保障标准的60%确定。宁波市在全省率先实现了“城乡一体、标准一致”的最低生活保障标准，在一个县域（城区）范围内，城镇居民和农村居民实行相同的最低生活保障标准。三是加大投入。据省财政厅提供的数据，2003年至2011年，全省各级财政安排支出低保金76.41亿元，其中2011年支出15.5亿元，比2003年增长3.4倍。据省民政厅介绍，目前城镇居民低保标准平均464.09元/月，农村居民低保标准平均329.02元/月，平均补差分别为332.02元/月和197.09元/月。四是规范程序。各地普遍开展了个人申请、村（居）委会审查、乡镇（街道）审核、民政审批及村、乡镇、民政局三级公示的做法，尽量保证低保工作公开、公正。绍兴市除公示外，还由村（居）评议小组对申请对象入户调查情况进行评议、乡镇政府又对村（居）评议情况进行再评议，做到“双评议”、“三公示”。衢州市由审计、民政、财政、监察等部门组成联合检查组，对救助款物发放进行监督检查。江山市今年专门花了三个月时间，对全市的低保工作情况进行了集中检查。台州市椒江区、黄岩区的阳光低保，温岭市的救助对象评定举手表决制，都得到了群众的好评。五是动态管理。合理核定保障对象家庭成员收入，改进核查办法；符合条件的，全部纳入保障范围，家庭收入发生变化的，按程序及时减发或增发保障金；健全退出机制，家庭人均收入高于最低生活保障标准的，按规定办理退保手续。绍兴市还实行“ABC”分类管理法，把收入基本不变的“三无”、“五保”等对象列为A类，三月一走访；把子女即将就业或保障对象即将享受退休待遇的列为B类，两月一走访；把家有劳动能力、因一时失业困难、收入可能发生变化的对象定为C类，一月一走访，做到管理有序，进出有据。衢州市也实行了类似的“红、黄、绿卡”分类管理制度。 　　2.医疗救助水平逐步提高。我省在全国率先建立了城乡统筹的医疗救助制度，形成了职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和医疗救助相配套的“3+1”医疗保障体系。各地通过资助困难群众参加新型合作医疗、大病医疗救助、医疗机构惠民便民服务等方式，积极做好医疗救助工作。2004年至2011年，全省各级财政安排医疗救助专项资金33.56亿元，其中2011年安排6.81亿元，比2004年增长2.4倍。2012年各市、县（市、区）安排医疗救助资金5.75亿元，全省人均筹资12.11元。大病救助的人员范围、救助病种和救助水平较以往都有明显扩大和提升。尿毒症、儿童白血病等8类大病全面纳入救助范围，住院救助水平不低于50%，有条件的地区还将肺癌等12类大病和恶性肿瘤门诊化疗、尿毒症透析等特殊门诊费用纳入救助范围。同时各地结合实际，推行医疗救助定点机构即时结报制度，救助对象可在医院刷卡即时结报，提高了救助效率，方便了困难群众，目前全省77个县（市、区）已实现医疗救助与城镇居民医疗保险、新农合报销一站式服务。我省还针对重点人群开展重大公共卫生服务项目，实施了“百万贫困白内障患者复明工程”、农村妇女住院分娩补助和增补叶酸、农村妇女宫颈癌和乳腺癌定期检查工作。宁波市2006年即确立了“城乡一体、标准一致、零门槛”的医疗救助制度， 2011年全市医疗救助实际人均筹资达20.49元，大大高于全省的平均标准，为全省最高；同时还将低收入群众白内障复明免费手术扩大到低保标准200%以内的低收入家庭。嘉兴市积极探索重特大疾病医疗救助制度，在救助病种、报销比例、即时结报工作等方面都走在全省前列，海宁、海盐、平湖等3个县（市）还专门出台了医疗救助的规范性文件，不断提高医疗救助工作水平。台州市将低保边缘户及其他困难家庭也纳入医疗救助范围，实现贫困家庭救助基本全覆盖，温岭市还被列为全国重特大疾病医疗救助试点。 　　3.教育救助取得明显成效。2003年，我省开始实施家庭困难学生教育救助政策，建立了从学前教育到小学、中学、大学等各类学校全覆盖的救助体系，基本实现了“确保每一个学生不因贫困辍学”的目标。学前教育阶段，对在教育部门审批设立的各类幼儿园就读的低保家庭幼儿、五保供养幼儿及残疾幼儿，资助保育费，每生每年600元；义务教育阶段，我省于2006年在全国率先实施普惠的义务教育免费政策，全面免除城乡义务教育学生学杂费、教科书费和农村学校住宿费，同时实施爱心营养餐工程，对全省农村义务教育段的家庭困难学生提供营养餐，每生每年350元；高中教育阶段，对家庭困难学生免学费、代管费，提供助学金，中职学校家庭困难学生还提供生活补助；高等教育阶段，通过国家奖助学金、国家助学贷款、勤工助学、减免学费、困难补助等方式，保证学生一律先入学、有困难再救助。绍兴市对学前教育以助学券的方式按实补助，义务教育与高中教育段享受政府发放的教育券和营养餐券，高等教育段按不同院校给予资金补助。台州市从2011年春季起，对就读全市中等职业学校的所有一二年级学生免学费，免学费政策从重点保障走向普惠。 　　4.住房救助力度持续加大。2006年以来，省政府就城乡住房救助工作出台了一系列政策文件，以“住有所居、居有所安”为目标，切实加大住房救助工作力度，有效解决低收入家庭住房困难。各地把廉租房保障和农村困难家庭住房救助列入为民办实事工程，从当地实际和低收入家庭意愿出发，对符合廉租住房保障的城镇低收入家庭，给予货币补贴或实物配租；对农村住房困难群众，与下山脱贫、地质灾害搬迁、村庄整治有机结合，通过新建、改建、扩建、修缮、置换、集中安置等多种方式，解决住房问题。注重强化廉租住房要素保障，用地优先供应，资金方面明确土地出让净收益的10%或土地出让金总额的2%以上用于廉租房建设。至2011年底，全省累计保障廉租住房7.5万户，全面实现城镇低保标准两倍以下的住房困难家庭应保尽保，宁波、绍兴等城市已将保障标准提高到低保2.5倍到3倍。2006年至2009年、2010年至2012年全省分别安排资金2.95亿元、5.06亿元，分两轮实施农村困难家庭危房改造，共完成12.4万户农村困难家庭的危旧房改造任务。绍兴市加快推进经济适用房、公租房、廉租房建设，多渠道解决困难家庭的住房问题，明确低保、低保边缘和因病致贫家庭优先享受廉租房，人均年收入低于城镇居民人均可支配收入80%的低收入家庭优先申请经济适用房和公租房，同时对农村低保标准150%以下的农村困难家庭，大力推进危房改造，努力改善农村困难家庭住房条件。 　　5.法律援助工作深入开展。近年来，全省各级司法行政机关和法律援助机构认真贯彻《浙江省法律援助条例》和省政府相关文件精神，充分发挥职能作用，积极为困难群众提供法律援助，使得我省的法律援助工作快速发展，组织网络逐步健全，服务领域不断拓宽。全省依托乡镇司法所建立法律援助工作站，建成率100%，同时在工、青、妇、老龄委、残联、消费者协会等行业领域和部队、村居、劳动力市场、企业等地方设立法律援助工作站、联络点3万多个，方便群众申请法律援助。针对低保户、下岗工人、残疾人、农村“五保”、城镇“三无”人员等社会救助对象，发放了30多万张法律援助卡，凭卡可直接申请获得法律援助，不再审查其经济状况。对社会救助对象的法律援助申请优先受理、优先审批、优先指派，有的还实行上门服务。除了请求给予社会保险待遇、请求发放抚恤金救济金、请求支付赡养费、请求支付劳动报酬、请求医疗交通工伤事故赔偿等常规性法律援助事由外，还将伪劣农药种子化肥坑农事件、环境污染损害、家庭暴力等涉及民生的事项，列入法律援助范围。探索非诉法律援助与人民调解、行政调解相结合，拓展法律援助方式和途径，增强法律援助服务困难群众的能力，维护困难群众合法权益，降低困难群众维权成本，对化解社会矛盾，实现社会公平正义，维护社会稳定发挥了积极作用。 　　6.就业援助积极展开。近年来，省有关部门结合实施低收入群众增收行动计划，积极稳妥地扩大就业援助对象范围，将“4050”人员、城镇零就业家庭人员、城乡低保户、长期失业人员、低保边缘户人员、需赡养患有重大疾病直系亲属人员、农村复转军人、困难家庭高校毕业生列入重点扶持对象。各地政府以创建充分就业社区（村）为抓手，通过日常就业援助、专项行动、重点帮扶、特殊群体援助等各种手段，积极开展就业援助服务。对接收的企业和单位给予促进就业补助；政府投资开发公益性岗位，优先安排符合要求的就业困难人员；为符合条件的就业困难人员落实税费减免、提供培训补贴、小额担保贷款等。据省人力资源和社会保障厅提供的数据，2007年以来，全省共帮助69.03万名就业困难人员、2.85余万户零就业家庭、8.9万户农村低保家庭实现了就业再就业。 　　7.临时救助切实有效。临时救助制度及时、有效地解决了部分城乡居民因临时性、突发性事件造成的生活困难。对患危重疾病、在各种常规性社会保险救助后仍然生活特别困难的和因意外事件造成生活困难的家庭和人员，给予临时救助，有力地发挥了雪中送炭、拾遗补缺的作用。2011年省政府出台了《浙江省城乡居民临时救助办法（试行）》，明确了临时救助的对象、范围、标准和程序等内容。据省民政厅提供的材料，2011年全省临时救助筹资总额1.73亿元，实际支出1.62亿元，救助困难群众21.33万人次。宁波市出台政府文件，规范临时救助程序，提高救助标准，扩大救助对象，将在宁波居住两年以上并缴纳社会保险的外来务工人员也纳入临时救助范围，每年还从市彩票公益金中安排专项资金，支持开展临时救助工作。温州市、舟山市积极完善临时救助政策，两市所属各县根据省政府临时救助办法精神，于2011年底前全部重新出台了县级临时救助规范性文件，进一步加大了临时救助力度。台州各县（市、区）按照人均3元的标准将临时救助资金列入财政预算；绍兴县人均筹资标准已达7元。 　　此外，我省还在全国率先建立了元旦春节慰问制度和困难群众基本生活价格补贴机制。2003年以来，全省共发放慰问金39.8亿元，共启动价格补贴机制18次，发放补贴13.1亿元。 　　二、存在的主要问题和困难 　　我省的社会救助工作总体来看，走在全国前列，但面对经济社会发展的新情况、新形势，面对人民群众的新期待、新要求，还存在着一些问题和困难，需要进一步改进、加强和完善。 　　（一）救助标准不统一，救助对象真实收入情况难以准确掌握。因救助的内容不同、救助资金的保障力度不同，各个专项救助之间，适用的救助对象困难标准不完全一致。有的以最低生活保障为标准，有的以低保的若干倍数为标准，有的以全社会人均收入的相关比例为标准；相关职能部门有的以民政部门的救助对象基本数据为依据，有的自行确定救助对象范围，导致救助标准不同、救助的对象范围不同、救助力度也不相同。另一方面，当前个人、家庭的收入、财产情况具有多样性、隐蔽性，且相关财产信息分散在各个部门和单位各自掌握，信息难以共享，而对申请救助对象的家庭经济状况核查主要依靠调查走访、公示公告等人工核查手段，难以准确掌握申请对象的真实财产情况，既耗费大量工作精力，又影响救助工作的公平性、科学性。 　　（二）救助力量分散，救助工作体系整体性、协调性有待提高。社会救助管理以条块为主，救助资源分散在各部门、各单位，救助资源和信息不能共享，重复救助、多头救助和遗漏救助都有发生，难以形成合力，救助工作体系需要进一步理顺。而且因救助渠道多，造成救助资金分散，统筹、管理难度大，难以发挥财政资金的最大效用。从城乡差别来看，大部分地区城镇与农村的救助标准还是有较大差别，当前形势下，城乡二元的救助制度有待突破，一体化步伐亟须加快。另外，社会救助与就业、社会保险、社会福利等工作之间存在职能交叉，需要进一步廓清和理顺社会救助在整个社会保障体系中的职能作用，避免资源的重复使用和浪费。 　　（三）基层社会救助工作队伍力量薄弱。近几年社会救助内容不断拓展，范围不断扩大，要求不断提高，工作量大大提升，但社会救助管理工作的力量没有大的变化，有的甚至有削弱的趋向。2010年省人力资源和社会保障厅、民政厅与财政厅联合出台了《关于加强农村社区劳动保障和社会救助站建设的意见》，对社会救助平台建设作了明确要求，但从目前实际来看，没有完全落实到位，乡镇（街道）、村（社区）的社会救助工作人员偏少，且往往一人身兼数职，队伍老化与力量不足的问题均有存在，工作量大，事务繁杂，无法满足社会救助工作发展的要求。 　　三、几点建议 　　社会救助是社会保障体系的最后一道安全网，救助的是整个社会中最困难的弱势群体。要进一步完善社会救助体系，加大社会救助力度，提高社会救助水平，充分发挥好社会救助在保障和改善民生中的保底作用，促进社会和谐稳定，促进经济社会持续健康发展。 　　（一）进一步增强政府社会救助责任意识。对困难群体给予救助是政府应当承担的责任，得到救助是公民享有的权利。社会救助工作事关民生保障，事关社会和谐稳定，事关经济社会发展，要加强对社会救助工作的宣传力度，提高全社会对救助工作的思想认识。从保障公民基本权利，履行政府应尽职责，体现社会公平正义的要求出发，增强政府责任意识，继续加大财政保障力度，确保社会救助资金足额列入财政预算，积极主动做好各项救助工作，使全社会公民、特别是生活困难的弱势群体，共享经济社会发展的成果。 　　（二）进一步深化新型社会救助体系内容。一是深入研究社会救助在大社保体系中的地位和作用，科学界定和划分社会救助与社会保险、社会福利、社会慈善等其他社会保障工作的职能，完善社会救助功能。二是健全完善分层分类救助机制，根据救助对象的不同诉求，缺什么帮什么，难什么助什么，实施分层分类救助，提高救助针对性、有效性。有机整合最低生活保障和医疗、教育、住房、就业、法律援助等各专项救助政策，形成一个相互衔接、互为补充、互相促进的政策体系，降低救助成本，提高救助效果。三是加快推进城乡社会救助工作一体化步伐，逐步统一救助标准，稳步提高救助水平，努力实现城乡同标准、区域同待遇。四是推动建立政府救助与社会各界救助有机结合的救助制度，全面统筹民间机构、社会组织、社会热心人士的救助力量和资源，积极吸引利用民间资金，形成政府主导、社会支持、民间参与的社会救助多元化投资格局，加强各类救助主体间的协调与配合，让真正有困难的家庭得到及时、有效、适当的救助。通过深化社会救助体系各项内容，完善构建政府与社会相结合、城镇与农村相结合、社会救助与其他社会保障相结合、常规救助与临时救助相结合的新型社会救助体系。 　　（三）进一步完善社会救助工作机制。围绕加快推进以改善民生为重点的社会建设目标，进一步理顺社会救助管理体制，积极构建政府主导、民政主管、部门协作、社会力量参与的社会救助管理格局。要加快完成居民家庭经济状况核对工作机制建设。按照出台一个办法、建立一套机制、建设一个机构、打造一个平台“四个一”的要求，民政部门牵头，公安、工商、税务、国土、交通、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、金融等部门密切协作配合，尽快建立跨部门、多层次的居民家庭经济状况核对机制，通过严格规范的程序，实现居民家庭经济状况信息共享，为社会救助工作提供科学、准确的基础依据。要加快建立社会救助信息网络体系。适应经济社会发展要求，建立以低保为基础、集所有救助于一体，包括困难人员家庭状况、收入、教育、住房、医疗等情况在内，各部门共享、省市县各级上下一个口子、统一、高效的社会救助基础数据信息平台，实现资源共享，优化资源使用绩效。 　　（四）进一步加强基层社会救助工作队伍建设。今年9月，国务院在《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）中强调，要切实加强工作能力建设，统筹研究制定按照保障对象数量等因素配备相应工作人员的具体办法和措施。各地和省有关部门要加大支持力度，按照国务院和省级相关文件的要求，健全基层社会救助工作体系，保障社会救助工作场所和工作条件，充实基层社会救助工作人员力量配备，提高工作人员队伍整体素质，增强基层社会救助管理服务能力，建立一支与社会救助工作发展相适应、相匹配的工作队伍，确保社会救助工作落到实处。 　　（五）加快社会救助地方立法。随着社会救助工作的不断推进，法制化要求越来越高，当前国家层面尚未制定法律，我省的社会救助工作在全国来讲起步早、力度大、进展快，有必要通过地方立法，总结经验，巩固成果，把现有行之有效的做法提炼上升为地方性法规。要尽快制定出台《浙江省社会救助条例》，进一步明确社会救助的意义、性质、原则以及救助的内容、标准、程序、管理和保障等内容，增强社会救助工作的规范性、制度性，为健全和完善科学、公平、合理、有效的社会救助体系提供法制保障。