论我国的公益诉讼

论我国的公益诉讼

目 录

引 言........................................... 1

一、我国公益诉讼的背景 .................................. 2

（一）社会转型的矛盾显现 ............................. 2

（二）公共利益得不到有力的保护是公益诉讼出现的直接诱因 . 2

二、我国公益诉讼现状及面临的困境 ........................ 2

（一）现状分析 ...................................... 3

（二）面临的困境 .................................... 3

1、面临困境的表现 ................................ 3

2、面临困境的原因分析 ............................ 4

三、我国公益诉讼制度可能的选择 .......................... 4

（一）借鉴国际经验 .................................. 4

1、美国：集团诉讼 ................................ 4

2、英国：检察长诉讼 .............................. 5

3、德国：团体诉讼 ................................ 5

（二）可能选择 ...................................... 5

1、国家诉讼 ...................................... 6

2、团体诉讼 ...................................... 6

3、公民个人诉讼 .................................. 6

结 语 ............................................... 7

注 释 ............................................... 8

参考资料 ............................................... 8

引 言

公益诉讼是一种为了维护公共利益而提起的诉讼，是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院来追究违法者法律责任的诉讼制度。近年来，民事公益诉讼作为一种社会现象越来越多，此方面的案件不时见诸媒体。公益诉讼作为新的公共力量的出现，是时代发展的潮流，但作为新生事物，公益诉讼如何在中国成长与完善是一个值得关注的问题，公益诉讼在中国的有益探索引起了广泛的社会关注和讨论，本文仅从公益诉讼在中国探索的背景，现状和可能采取的模式构建做出浅显总结与梳理。

一、我国公益诉讼的背景

（一）社会转型的矛盾显现

社会某项制度的出现、确立、完善是与其所在的时代背景是密切相关联的，正如马克思哲学所讲的，社会物质决定社会意识，经济基础决定上层建筑一样，公益诉讼的出现正是社会变化的反映。

从历史上看，社会的转型时期是矛盾集中出现的时期，现在我国正处在由计划经济转向市场经济的关键阶段，民事，经济，行政领域中的个人利益，集团利益与国家利益，公共利益矛盾冲突也愈见激烈，新的矛盾的出现要求争端冲突解决机制的不断完善。在另一方面，经济模式的转变也促使人们观念的改变，越来越多的人开始关注公共利益。

（二）公共利益得不到有力的保护是公益诉讼出现的直接诱因

公共利益保护在某种程度的缺失和公共利益被肆意侵犯导致了直接的诉讼。虽然我国有许多关于公益的法律，如环境保护法，未成年人和妇女权利保障法，婚姻法，消费者权益保护法等都涉及公益问题，但一旦有人违反了这些法律，却无法确认和纠正这些现象。主要原因是这一问题缺乏程序法律规范，特别是缺乏关于原告的资格以

1在实践中有国有资产在企业改制过程中及有关诉讼判决的效力范围等问题的规范.○

的大量流失，国家利益被鲸吞蚕食，只因没有适格的主体去保护。“环境保护诉讼”则是过度重视经济发展，坚持的高消耗和高污染的粗放经济增长方式损害了民众所赖以生存的环境而引发的，加之行政环境执法的不作为，人民才诉求法律以恢复在环境资源的利用中所应该享有的物质和精神上的利益。“垄断诉讼”则是大型国有企业以其垄断地位损害公众的利益，而国家默不出声，任其侵犯公众的知情权和公平交易权。“消费者诉讼”“社会保障诉讼”等皆是如此，公民的权利得不到有利的保护，无处讲理，才会诉诸于法律。

正是公共利益的存在，却得不到有效的制度和法律上的保护才使得公共利益成为板上鱼肉，任人宰割。

总之，社会公共利益诉讼出现就是公共利益管不好，既有不愿管（例如国有资产管理部门），也有没有资格管（例如公民无法直接提起国有资产诉讼）。

二、我国公益诉讼现状及面临的困境

（一）现状分析

现状分析也就是面对公共利益受损害的事实，社会和公众的态度和行为，也就是现阶段有谁在积极去管的问题。

（1）从个人来看，为公共利益而奔走的人并不鲜见。中国从来就不缺乏为民请命的人，从“中国公益诉讼第一人”丘建东状告电信，到河南葛锐起诉郑州火车站收取三角钱入公厕案，到中国政法硕士郝劲松起诉铁路有关部门，要求提供收费厕所发票案及李刚“进津费”案等诸多以个人名义提起的“公益诉讼”，虽然都与当事人具有“直接利害关系”但无疑问是以社会公共利益为宗旨的，是公民个人为公共利益奋力疾呼。发生在新疆的国旗案则是更为明显的公益诉讼。

（2）从国家层面来看，真正为公益诉讼破冰的是检察院，1997年河南方城县检察院就国有资产向本县法院提起民事诉讼，追回流失的国有资产，在我国开检察院提起

2此后各地陆续出现检察院为原告的案件，据不完全统计，自1997此类诉讼的先河。○

年河南方城县检察院就国有资产流失提起民事诉讼以来，全国各地检察院至今提起的民事诉讼已有近二百起。

在这些方面我们可以看到，在实践中个人和检察院进行了积极的探索，这种精神无疑是难能可贵的，为中国的公益诉讼的发展进步提供了实践依据。

（二）面临的困境

1、面临困境的表现

如果以以上所述的现状来说明我国的公益诉讼事业取得了发展是没有问题的，但是我们不能以现在的情况盲目乐观，并在将来依然寄希望于依靠个人的奋争和检察院的诉讼。我们还要认真看待到我们所面临的困境，公民个人公益诉讼虽然在社会已经产生了比较广泛的影响，但我们还应该知道更多的案件因为各种原因没有进入诉讼程序来解决，不予受理、驳回起诉或是判决原告败诉。如发生的新疆的国旗案就因原告的不具有我国《民事诉讼法》规定的起诉条件而败诉。郝劲松2年内提起的9个诉讼中也只有2个获得胜诉。中国社会科学院对2000年以来媒体关注的42个公益诉讼案件进行调研，发现这些案件的胜诉率很低。葛锐案虽然胜诉，被告郑州火车站返还0.3元的厕所收费并承担了一审、二审共计100元的诉讼费用，然而据有关媒体报导，郑州火车站在败诉后仍继续收取入厕费。

检察院虽然也开创先例，勇敢地承担起以公益诉讼维护国家利益的重任，但相对于大量侵犯公共利益的案件来说，仍是零星而已。而且检察院提起诉讼也面临着风险，现阶段检察院提起诉讼是在没有法律依据的情况下的擅自行为，虽然在短期内可以达到保护国家和公共利益的目的，并在一定程度上满足了部分公众对检察院机关所谓法律监督者，国家利益代表者的殷切期待，但是在另一方面却面临制度上将自身置于哈贝马斯所讲的“合法性危机”的漩涡中去，没有法律授权认可而行动，在日益崇尚法

3在“银广厦”治的国家这种不合法行为是不值得提倡的。○“亿安科技案”中最高人

民法院以“受理的时机还不成熟”为理由拒绝受理可能有出于维护法律权威性，合法性的考虑，也突现了我国现阶段公益诉讼面临的制度上的困窘。

2、面临困境的原因分析

造成我国公益诉讼困境的原因是多方面的，既有制度设计上的问题，也与我国的法律传统密不可分。

4也没有（一）制度上的设计缺陷，我国法律上没有关于公益诉讼的直接规定，○

相关法律文件做出说明，而且我国的民事诉讼法第108条有关公民起诉的条件规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织。”此处的“直接利害关系”的立法依据是为了避免公民滥用诉权而导致的司法资源的浪费。但对于公益诉讼来说，其对原告资格的限制是我国现在公益诉讼所面临的重要障碍，是许多涉及公益案件得不到受理的主要原因，成为我国公益诉讼的拦路虎。

（二）从我国的法律传统和公民的权利意识来看，我国的公民的权利意识尚在起步阶断，维权热情不甚高，传统中的“中庸”“厌讼”“息事宁人”等影响还十分深远，对于与自己无直接利害关系或所损失微小的公益案件，更多的人选择隐忍退让，没有形成热心公益的传统，当然最近几年，我国的公民的权利意识正在逐步提高，但总体而言，公民的权利意识水平仍处在较低水平。

三、我国公益诉讼制度可能的选择

（一）借鉴国际经验

既然我们的公益诉讼正处在探索阶断就有必要借鉴国际上其它国家的作法，无论是英美法系还是大陆法系都有相对成熟的有关公益诉讼的经验。

1、美国：集团诉讼

美国的集团诉讼作为私人救济而存在于消费者维权，环境保护等领域，尤其在受

害者众多但份额比例小的场合作为保护消费者权益的形式发挥独到的作用。在集团诉讼中起诉代表人可以依据自己的判断为全体被害者的利益进行活动，而不需要授予诉讼追行权。

5。在其在环境保护法律方面则是公民诉讼制度，其理论基础是私人检察官理论○

中有关原告的起诉的资格只要求原告受到”“事实上的损害”即不仅仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适上的等非经济上的损害也包括在内。法院判决内容有发布禁止令，采取补救措施及时以民事罚款等。

关于民事诉讼费用的承担，为了激励公众参与公民诉讼，监督执法的。美国《清洁法》规定，法院对根据公民条款提起的任何诉讼中做出的任何判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用。

2、英国：检察长诉讼

在英国，检察长是按法律规定唯一在法庭上有权代表公众的人，依其职权或因私人的请求允许告发人提起诉讼。如果检察长不同意私人的要求提起告发人诉讼人的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权撤销他的决定。检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有取得检察长的同意才可提起部分诉讼。

3、德国：团体诉讼

德国团体诉讼指的是制定法律规定一方领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，该团体可以以原告的身份提起诉讼。

综上各国因其历史、政治、经济、文化的差异，在考虑普遍规律的同时，兼顾本国特色从而选择了不同的有关公益诉讼立法和实践模式，呈现出了多元化的趋势。

（二）可能选择

由于我国公益诉讼在理论上多借鉴国际经验，因此在我国公益诉讼模式的构建上，各家学者因其所接触和研究的重点不同因而出现了不同的主张。有人主张建立一元的国家诉讼模式，强调检察机关在公益诉讼的作用。有人则主张二元模式，包括国家检察机关和社会团体的参与，当然也有人主张要充分发挥国家检察机关，社会团体以及公民个人各自在公益诉讼中的积极作用。

问题争论的根源在于要赋予何种主体以公益诉讼权。并非行使权利的主体越多就越有利于公共利益的维护，多个主体享有诉权也可能会出现都有权而无人行权的弊端，我们考虑的应该是如何让公共利益得到最好的保护。各国经验也说明诉讼主体受

到限制是必然的，在模式的选择上我们要充分考虑我国的具体国情。“当代中国的法治无论如何也不能是对西方法治的简单复制和照搬，不是某些崇高的概念的制度化演

6 诚如其它法律制度的移植一样，引进一个公益诉讼模式的前提之一在于对引绎”。○

进对象即该模式的原理与实践情况有着清晰的认知与了解；前提之二在于对引进地模式将来的生长地的风土人情变有准确的把握，此两项条件若不能满足，制度的引进将

7我将对各种模式做出分析和选择。 因无法契而落败。○

1、国家诉讼

国家诉讼在各国的立法和实践经验中，国家诉讼的模式基本上是被普遍认可的，虽然各有差异，但共通的是都强调检察机关、其它国家机构在维护国家利益和社会公共利益的作用。其以强大的公共权力为基础，并拥有技术、资金等优势，可以将公益诉讼坚持到底，这也是我国大多数学者主张赋予检察机关，以及其它国家机构以民事案件公诉权的原因之一。在我看来在有关于国有资产流失、反垄断、环境污染等在整体上对国家利益和公民权利有重大影响的案件应该由国家检察机关、其它国家机构进行诉讼，以发挥其优势。

2、团体诉讼

团体诉讼是一个团体代表特定群体维护利益的方式，它更多关注在相对范围内的公共利益维护，如在消费者保护领域可以引进团体诉讼，以消费者协会作为原告代表消费者进行诉讼。但是对于何种团体可以有讼权，各国立法都有限制，这也是必要的，没有限制的权利只会导致滥用。这类团体应该具有以下的条件（1）、具有民事权利能力（2）、将要保护的利益在章程中予以明确规定（3）、具有一定的资金（4）、有确定

8 数量成员，以保证其所保护的利益具有一定的普遍性。○

由于在我国社会团体的发展不完善，在某些相关领域尚未形成自己的影响，因此在我国意图建立如欧美国家的团体诉讼制度还需要时间。

3、公民个人诉讼

在有关于公民个人的公益诉讼权的问题上大家普遍关注的是否应该将《民事诉讼法》108条中有关公民诉讼资格的放宽。我个人认为放宽是没有疑问的，将公众排除在维护公共利益的主体之外是不符合我国由人民当家做主的精神的。而到底要放宽到什么程度无疑是要认真考虑和对待的，是不是公民可以就自己认为的侵犯了公共利益的所有行为都有权诉之于法院呢？从各国的实践来看，除了美国在有关环境保护的立法中公民个人有直接诉权外，各国对赋予公民个人的直接诉讼权都持谨慎态度。

由于公民个人所认为的公共利益具有特殊性，多样性，倘若都有直接诉讼的权利，对法院来说可能是一个重担。因此对公民个人公益诉讼存在限制是必须要认真考虑的。我们可以规定公民在起诉前向有关的检察机关，国家相关机构以及社会团体申请公共利益保护。如果在相对固定的期限内相关机构无作为，那么公民就可以提起诉讼，用最后的法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既有利于相关机构在诉前利用职权纠正违法行为，也有利于公民降低公益诉讼的成本。

如美国的《清洁水法》规定，任何公民如果没有在起诉前60天将起诉通知联邦环保

9 局，禁止公民依据《清洁水法》提起诉讼。○

公民个人公益诉讼还面临的一个问题就是诉讼效益。美国学者诺斯指出“如果私人诉讼成本超过了私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会有利”。公民个人启动化益诉讼对其自身而言无疑是一个巨大的开支，无论是在时间上、经济上、还是精力上。因此从理性上分析，个人提起公益诉讼是不合成本效益原则的。当然我们决不能否定诸如丘建东，郝劲松等人为中国公益诉讼事业所做出的贡献，是他们让社会更加关注这一行为，虽然面对的多是败诉，这一行为本身的意义远超其结果。为了考虑让更多的人参与，以弥补国家公益诉讼的不足，我们应该设立公益诉讼基金以及调整我国的诉讼收费制度。《国务院公布诉讼费用交纳办法》（2007年4月）第四十五条第四款免交诉讼费用的规定：“因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的”。我认为此规定可作为公益诉讼免交诉讼费用的依据，也见我国对公益诉讼的关注和鼓励态度，这无疑是可喜的进步。

结 语

从私人利益不可侵犯到更多关注于公共利益的维护是人类更加注重整3生存环境，保护更广领域利益的体现，是时代进步的潮流，公益诉讼制度做为以司法手段来维护公共利益的方式逐渐得到发展和完善。当然我们不能全部寄希望于最后的救济。我们更强调相关职能部门真正建立起有效机制来维护国家利益和公共利益，通过加强国有资产的监管、加强产品质量监督、环保部门切实履行职责等各项制度的完善来得以实现。这才是解决问题的根本，层层设防才能少漏网之鱼。反之只依靠诉讼之网来补救必难以取得好的效果。

既然有损害公共利益的漏网之鱼，我们就不可懈怠，公益诉讼在中国的完善任重而道远。

注 释

1 肖建华：○《民事诉讼立法研讨与理论探索》，法律出版社，2008年5月版，第80 页。

2 参见http://www.hanjilayer.com.cn//luntang/luno37.htm，2009年8月20 ○

日访问。

○3 梁玉超：《民事公益诉讼模式的选择》，法学，2007年第6期。

○4 由江伟主编、孙邦清副主编的《民事诉讼法典专家修改稿及立法理由》中在

第五章诉讼参与人第五节中做出了公益诉讼代表人的相关规定，但因2007年 《民事诉讼法》修改只涉及小范围而未写入。

○5 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借 鉴性思考》，中国人民大学学报，2003期第6期。

○6 苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版第306页。○7 梁玉超：《民事公益诉讼模式的选择》，法学，2007年第6期。

○8 张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学 出版社2007年版。

○9 陶红英：《美国环境法中的公民诉讼制度》，载《法学评论》1990年第6期。

参考文献

1. 江伟主编：《民事诉讼法》（第三版），高等教育出版社2007年版。

2. 江伟主编、孙邦清副主编：《民事诉讼法典专家修改稿及立法理由》， 法律出 版社2008年5月版。

3. 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的 借鉴性思考》，中国人民大学学报，2003期第6期。

4. 梁玉超：《民事公益诉讼模式的选择》，法学，2007年第6期。

5. 齐树洁、 郑贤宇：《我国公益诉讼的困境与出路》，中国法律信息网 http://www.lawstar.com/pshowtxt?keywords，于2009年8月20日访 问。

6. 苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版第306页。

7. 肖建华：《民事诉讼立法研讨与理论探索》，法律出版社，2008年5月版。

8. 陶红英：《美国环境法中的公民诉讼制度》，载《法学评论》1990年第6期。

9. 颜运秋：《公益经济诉讼:经济法诉讼体系的构建》，法律出版社2008年版。

10. 张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学 出版社2007年版。