如何突破贫困陷阱

中国扶贫政策的一项重要目标，是在消除暂时性贫穷的同时，缓解长期贫困群体的贫穷程度。聚居在青藏高原的藏族贫困农牧民，贫困程度深重。帮助他们突破贫困陷阱，需要采取多方面的、综合性的措施，除了最低生活保障政策，还需要投资于基础设施建设、信息供给、技能培训、市场组织建设、技术支持、卫生、教育及其它社会服务供给。

贫困人口的

结构在变动中

减少贫穷，是联合国千年发展目标中的一个重要项目，也是中国改革开放30年中政府和公众关注的一个主题。自1982年起，中央政府就在西北地区实施扶贫计划。此后又针对市场化进程中地区差距扩大的问题，推行西部大开发政策。与此同时，还以贫困县里的农村贫困人口为目标群体，实行了“八七扶贫计划”，社会公众的扶贫行动也不断强化。按照国家扶贫标准，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2007年底的1479万人，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%。联合国《2005年人类发展报告》指出，按照每人每日平均消费(或收入)1美元的贫困标准，中国的贫困发生率自1990年以来已经下降一半，提前完成了千年发展目标。

不过，就消除贫穷的目标而言，中国依然任重道远，更何况贫困标准的变化还会带来不同的统计结果。最近，世界银行根据2005年的平价购买力重新换算国际贫困标准，计算结果为每人每日平均消费(或收入)1.25美元。据此估算，同年中国农村贫困发生率为26%，城镇贫困发生率为2.2%;2006年，二者分别降至24.5%和1.4%。就贫困人口的分布来看，全国一半以上的贫困人口居住在西部山区;在山区居民当中，少数民族的贫困发生率高于全国平均水平。历经20多年的农村扶贫行动，西部山区仍然生活在贫困线以下的少数民族人口，当属贫困程度深重的长期贫困群体。聚居在青藏高原的藏族贫困农牧民，便是其中的一部分。

当前，即使在贫困人口总数变化不显著的情况下，贫困人口的结构也在变动之中。在市场化进程加快而乡村人口风险防范能力脆弱的条件下，气候变化、自然灾害、价格变动、劳力损失等天灾人祸，都可能使非贫困人口处于暂时贫困的境地。暂时贫困人口若不能及时而有效地脱困，则很可能陷入长期贫穷。至于那些生活水平处于贫困线附近的人，则在“脱贫”与“返贫”状态之间频繁变换。

自上世纪80年代起，中国政府的扶贫投资规模逐渐增大。截至2009年底，国家财政专项扶贫资金使用近2000亿元，财政贴息贷款达2000多亿元。政府投资的重点，是有助于在贫困地区建立“造血机制”的项目。近年来, 一些国际性的扶贫专题研究结果显示，中国改革初期的农业发展和此后国民经济的快速增长，是以往成功实现大规模减贫的主要推动力。以促进“造血机制”为特色的扶贫项目，实质上也是经济增长导向的政策措施。然而仅有经济增长是不够的，即使是有利于穷人的经济增长方式，也很难惠及所有的穷人。例如，贫困人口当中的老幼病残等劳动能力低下或不具备劳动能力的人，几乎难以参与经济增长进程，因而也就难以直接分享增长的好处。对于这样的群体，缓解贫困的有效措施是社会救助、营养健康干预和生活照料服务，而非生产项目投资。又例如，在贫困程度深重的群体当中，即使是具有劳动能力的人，也难获得扶贫计划中的商品生产项目投资。笔者在最近20年的农村调查中注意到，在中国的扶贫实践中，优先获得此类投资的往往是贫困地区的非贫困人口，或是贫困程度较轻的穷人。究其原因主要有两点：一是现存的社会排斥。在扶贫资源分配过程中，非贫困群体比贫困群体有更大的发言权;二是出于扶贫机构对项目成功的预期。贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位，即便获得市场取向的生产投资项目，失败的风险也远远高于其它群体。因此，缓解这一群体的贫困，需要采取多方面的、综合性的措施，除了最低生活保障政策，还需要物质基础设施投资、信息供给、技能培训、市场组织建设、技术支持及其它社会服务供给，等等。

进一步讲，在致贫因素日益多元化的情况下，有必要以减少现时的贫困和预防未来的贫困为目标，重新审视现有的减贫战略和政策，以便及时做出调整，改善公共扶贫行动的效率。为了继续有效地缓解贫困，必须对贫困人口加以细分，针对不同类型的穷人面临的困境，采用不同的政策组合来施加干预。这就不仅要确认谁是穷人、居住何方，而且要弄清楚他们属于哪一类型的穷人;不仅要了解不同类型的穷人为何贫困，而且要弄清楚多种致贫因素的相互作用;不仅要确认穷人是否受益于扶贫项目，而且要弄清楚他们是否还得到其它来源的帮助;不仅要确认受益者的社会经济和人口特征，而且要弄清楚他们亟需哪些帮助;不仅要关注贫困人口的收入变化，而且要关注他们的知识、健康和社会参与现状;不仅要关注贫困发生率的变化，而且要探究贫困程度和贫困人口内部收入分配格局的变动。

从长期的、程度深重的贫困现象中可以清楚地观察到，处于这种状态的个人或家庭总是遭遇接踵而来的困难。例如，食品无保障导致儿童营养不足和发育不良。儿童健康不佳，必然影响其知识和技能学习效果。这样的儿童成人后则极可能工作能力低下，并因此而收入微薄，甚至食品营养无保障。如此这般，又把类似的循环传递给下一代，这种现象即为“贫穷的代际传递”。事实上，在新陈代谢、周而复始、生生不息的自然、社会和经济演进过程中，穷人在每一个环节上遭遇的困难，最终都显现为加深贫困的负面因素。这些因素相互影响，恶性循环，以至于个人或家庭深陷其中难以自拔。来自英国剑桥大学的经济学家Partha Dasgupta把这种呈现为“逆向反馈机制”的动态过程称为“贫困陷阱”。他认为，以往的减贫政策之所以对长期性贫困失灵，正是因为对引致不同群体陷入贫困的路径缺乏具体分析，未能采取适宜的战略措施，帮助这些群体找到走出贫困陷阱的突破口。例如，为忍饥挨饿的贫困儿童提供教室，甚至再加上优质教师，也未见得有助于人力资本的创造。只有实施相互补充的援助政策，即将营养干预、健康照料和教育服务供给等措施相结合，才有可能实现人力资源投资的目标。

我们认为，若要缓解中国西部山区少数民族人口的高贫困率现象乃至逐渐消除那里的贫穷，需要弄清如下焦点问题：第一，当地贫困人口最迫切的生存和发展需求是什么?他们最需要得到哪些帮助?第二，现有的扶贫和地区发展政策对那里的贫困人口产生了怎样的影响?第三，在实施减贫和发展计划中，这些地区已经发生哪些有助于穷人突破贫困陷阱和阻断贫穷代际传递的制度创新?

贫困农牧户突破

贫困陷阱的途径

在经济市场化和全球化的形势下，贫困农牧户突破贫困陷阱的一个重要途径，是提高生产经营和通过市场交易获得收入的能力。然而他们的居住区位一般远离城镇，基础设施薄弱，可供交易的农林牧产品的市场风险大。仅仅依赖市场机制，这一群体实则难以排除进入市场的障碍。因此，需要公共基础设施投资和市场组织建设。我们在以往的研究中，对藏区的乡村道路、饮水和农牧业基础设施投资问题已经做过专题分析。因此，在本阶段的研究中着重从微观层面讨论，农牧户如何适应市场化的社会经济环境，改善资源配置，进入市场并提高收入。从理论上探讨足以导致农牧民观念变化的条件，并质疑有关贫困人口“观念落后”的说法。那些看起来足以印证农牧民观念落后的行为，实质上来自个人对风险的厌恶，或者来自他们面临的不确定性，或者出自他们能力的限制，但都是理性的行为。改变这些行为的前提，是提供良好的制度，提高农牧民寻找和获得机会的能力。当地市场规模很小，农牧民出售的农林牧产品均处于相关产业链的底端，价格波动剧烈。单个农牧民市场谈判能力低下，销售收入不稳定。传统手工业吸纳的劳动力极为有限，进入零售、餐饮和食宿等服务业的农牧民也数量不多。在服务业当中，除了外来人口建立的小型商贸企业以外，具有较强竞争力的本地市场参与者，是寺院兴办的企业。寺院的比较优势在于，相对严密的组织、受教育程度较高的僧人，以及与本地消费者相对密切的联系。当前，增强农牧民市场谈判能力的一个办法，是促进他们之间的合作。即使在发达的市场经济体，合作社也是小农获得规模经济并与大企业竞争的组织资源。农牧藏区传统的互助方式，可以作为走向现代市场经济中的销售和信贷合作组织的基础。

在青藏高原，一些生长在海拔3000米以上的菌类，成为居住在产地附近的农牧家庭的主要现金收入来源。在迪庆州的高海拔林区，最具代表性的特色野生产品是松茸;在玉树和果洛州的部分草场，高品质的虫草早已声名远扬。季节性的采集和销售活动因而在这些地域占据重要地位。本书第四和第五章借助产业链分析框架，分别考察松茸和虫草采集对农牧户的就业和收入的影响、这一产业链带来的利益和风险在不同参与者之间的分配，以及围绕这两种特色产品的利润追逐对生态环境造成的损害。在产业链当中，松茸和虫草产地的农牧民都处在收益最低的层面。而且，过量采集对两类资源的可持续性均产生不利影响。特别是虫草采挖季节，每年吸引数10万外来采挖者，车碾足踏加上破坏性采挖，对高原草场造成难以逆转的损害。因此，一方面需要当地政府制定有利于资源保护的制度而非参与其中分利;另一方面，需要帮助农牧民寻找新的增收途径从而减轻对采集业的依赖。

问题是，青藏高原生态脆弱，这是发展任何一种新产业都不得不考虑的环境约束。近几十年来，由于自然气候和人类活动的双重影响，在长江、黄河与澜沧江的源头地区，草地大面积退化乃至沙化，冰川、雪山、湖泊、湿地面积不断缩小甚至干涸，水源涵养能力急剧减退。为了保护江河源头的生态，中央和青海省政府投资75亿元，在该地区实施移民和环境保护项目。这其中，生态移民项目是否能为移民家庭融入新的社会经济环境并获得持久的收入来源打下基础，关系到项目区牧民的福祉和项目本身的成功。多数移民在失去原有的牧业生产和生活方式的同时，尚难找到新的就业机会。在迁入地的市场竞争中，相对于原住民，他们在草场、牲畜和社会组织资源方面处于劣势;相对于外来的商贸人员，他们缺少资金和经营能力。所幸目前还有按户发放的生态移民生活补助金，否则移民户极易陷入贫穷。迫于生计，一些移民户“人移畜不移”，由其他人在迁出地代为放牧，甚至私自返回迁出地放牧，给移民工程的生态保护效果打了折扣。移民迁出地生态环境的恶化，同样会恶化移民户在原地的收入能力，这就形成了一种恶性循环。移民村的现状，为仍在继续实施的生态移民工程留下一串问号：是否应当尽可能向就业机会较多的地区移民?是否尽可能使迁出地牧民参与移民决策，例如选择迁入地点、迁移时间和迁移方式?是否尽可能在迁入地创造适宜于移民参与的新增经济活动?是否能在培训成年移民的同时，重点培养移民家庭第二代成员的能力、特别是就业能力?等等。

事实上，贫困人口的一个显著特征就是欠缺就业和创业能力。即使拥有少许资产，往往也因为缺少经营能力和抗风险能力而难以摆脱贫穷。因此，改善人力资源，投资于贫困人口的健康、教育和培训，提高这一群体的体质和智力，不仅有助于缓解现时的贫困，而且有助于防范和减少未来的贫困。基于这种理解，我们在以往几个阶段的研究中，一直把藏区人口的健康和教育列为不可或缺的专题。

中青年已婚农牧妇女的保健。这一群体既是农牧业生产的主要劳动力，又承担照料家庭的功能，还要养育下一代。但由于实际存在的社会性别歧视，她们在家庭内部资源分配、卫生信息和服务获得上，均处于不利地位。农牧妇女面临的传染病、妇科疾病和孕产期照料不足的问题，多与贫穷相联系。妇女健康服务，恰恰是藏区发展和扶贫计划实施中的薄弱环节。一方面，公共卫生服务供给系统缺少足够的运行经费、性别平衡的乡村服务网络、有效的激励机制和良好的服务能力;另一方面，多数农牧妇女及其家庭成员既欠缺必要的健康知识和信息，又未具备基本的卫生习惯，还由于财务和时间的限制，尚未充分利用现有的卫生服务。这在相当一部分家庭，导致贫穷和疾病之间的恶性循环，并进而造成贫穷的代际传递。因此，需要中央和省级政府采取蕴含性别视角的干预措施，增加公共卫生投资，促进适宜农牧藏区特点的初级卫生保健制度的创新，强化县乡政府、社区、住户和个人对健康促进活动的参与。同时，在地方扶贫和发展计划中，强调将医疗手段和扶贫措施相结合，改善农牧民居住环境，加强对贫困妇女的医疗救助。

青少年人力资源投资。将迪庆和玉树果洛义务教育的供需状况加以比较，得出的主要结论是，近年来这些地区的普及义务教育工作总体是成功的。首先，藏区适龄儿童的入学率大幅度提高，这无疑将有助于提升当地的人口素质。其次，学校的硬件设施大为增强，为藏区学生提供的学习条件也有了明显的改善。然而当前的普及义务教育工作是运动式的，短期效果良好，但学生的出路问题没有解决，资金的可持续性还存在问题。这反映在玉树果洛，便是教育需求明显不足。因此，开展与当地情况相关的职业教育势在必行。尤其需要决策机构考虑的是，如何围绕培育市场人才的目标，调整初等和中等教育计划，以读书有用的现实，吸引农牧民支持子女接受学校教育。鉴于可供当地使用的教育资金极为有限，在严格审查的前提下接受社会力量办学或捐资助学，不失为一个扩大教育供给和促进教学质量竞争的办法。在农牧藏区师资力量薄弱的情况下，近年来官方和非官方的志愿者支教活动迅速开展。不过案例调查表明，两类支教活动均未达到预期效果。有效提高藏区师资水平的出路，在于强化当地师资的培训，以“请进来，走出去”的方式，开拓藏区教师的视野并加强与内地学校的交流。

除了学校教育以外，图书、广播和电视是民众提高文化水平的另一种方式，也是任何一个国家潜移默化地推广通用语言、主流观念和国家认同感的有效手段。自1998年实施广播电视“村村通”工程以来，听广播看电视已成为藏区农牧民日常文化生活的一项主要内容。尤其是，电视由于其视听结合的特点而对农牧民具有更大的吸引力。电视的普及，不但使农牧住户较快地了解国家和当地的时政要闻，而且还使部分青少年通过看武侠片就获得了汉语交流能力;使部分女性通过电视剧人物的示范，开始追逐时装。特别是，部分好奇心浓重的中青年农牧民，喜欢通过中央电视台第7频道的农业科技节目，了解增加收入的门路。问题是，“村村通”工程的后续投资不足，一些地域重新陷入广播电视盲区。即使在能够看电视的地方，农牧民喜闻乐见的节目却供给不足。更重要的是，部分贫困家庭还没有电视机和收音机，实际上处于电子信息世界的边缘。因此，当前有关“村村通”的政策所要解决的关键问题，是如何确保整个项目的可持续性。

扶贫计划，援助的对象是有劳动能力的穷人;社会救助措施，扶持的对象是不具备劳动能力和失能的贫困人口(例如鳏寡老人和重度残疾人)，以及突遭不幸并难以凭借自身能力满足基本生存需求的人群。国内外现有的经验表明，为了保证社会救助制度的可持续性，其设计必须针对目标人群：受益者资格一方面取决于所遭受的灾难打击，另一方面与其面临的社会排斥相联系。失能群体以及贫困程度深重的长期贫困人口如何获得国家救济和民间救助。最低生活保障制度(“低保”)已在调研地区普遍推行，而且深受农牧民拥护。原来享有“五保”待遇的鳏寡老人和重度残疾人，如今纳入了低保制度的救助行列。低保户一般凭借低保金，满足基本的食品需求;依靠医疗救助，部分地解决就医困难。社区其他成员的照料和捐赠，帮助失能的低保人员(包括五保人员)维持日常行动能力和获得社会交往。寺院提供的救助，使当地公认的贫困人群在得到物质援助的同时获得精神抚慰。不过，他们当中的失能者依然需要制度化的生活照料和精神抚慰。逐步满足这种需求，正是社会救济政策进一步改善的方向。更值得注意的是，低保制度的覆盖面和救助水平，取决于地方财政能力和财政资源在不同用途的分配。农牧藏区所在的省和县财政能力薄弱，教育经费和行政经费占了财政支出的“大头”，能够用于其它社会支出特别是社会救助的资源极为有限。在我们的调研县，获得低保救助金的人数，尚不及贫困人口的一半，而且保障水平很低。因此，由中央政府承担更大的救助责任，才有可能保障所有符合救助条件的贫困人口的基本生存需求。

青藏高原灾害频仍，农牧民的生产和生活时常面临干旱、洪涝、冰雹、泥石流、雪灾等灾害袭击。在农区，灾害造成粮食欠收、绝收或短时的生活困难，但是依靠政府的救助和农民的非农就业收入补充，一般不影响第二年的生产能力。但在牧区，一次雪灾就会使部分牧业户沦为“无畜户”或“少畜户”，从而丧失再生产能力。可以说，严重的雪灾足以使非贫困人口陷入贫困，使原有贫困人口的贫困程度加深。防范雪灾并实施有效的灾后救助与重建，对于预防和减少牧区贫困可谓举足轻重。

在当今社会，无论是政府还是公众，都不可能坐视草原牧业经由自然淘汰实现资源和人口平衡。因此，政府通过制定规则、继续推广雪灾防范技术和投资于牧业基础设施建设，支持牧民防灾减灾，例如，实施草场围拦(包括划定抗灾保畜草场)、修建牧民住房、修建保暖畜棚和种植储备牧草的“四配套建设”项目。在少数半农半牧区，还实现了牲畜圈养对畜群放牧的替代。这不仅提高了抗灾能力，而且还意味着传统草原牧业方式的转变。问题是，高海拔地区的牧民却不具备这种转变的条件，雪灾对他们的打击依然沉重。灾害发生期间，政府的救灾行动以优先保障人员安全为原则，几近于杜绝了人员死亡的现象。但救灾饲料供给不足，牲畜安全难保，这就留下灾民家庭经济重建的困难。况且在同一地域内，有一定经营能力、家庭经济条件较好的牧民不仅具有相对良好的防灾能力，在目前的牧业补贴政策(几乎所有的投资补贴项目都要求牧民提供配套资金)下，还能优先享受政府提供的种种优惠。经营能力较差的贫困户则恰恰相反，防灾能力薄弱，在争取投资补贴方面也处于不利地位，因而雪灾来临时往往受灾程度更为深重。在灾后恢复时期，虽然政府设有专项扶持项目，但由于发放的母畜总量微小，不足以支持受灾户发展最低规模的畜群。相对富裕的牧民还可以动用平日储蓄重建家庭经济，低收入户和贫困户的经济则难以恢复。

如此看来，必须转变政府的牧区救灾和重建思路，才可能缓解因灾致贫的现象：其一，将牧区的雪灾救助原则与农区的灾害救助原则加以区分，因为雪灾造成的生产资料损失(牲畜死亡)，需要较长的恢复周期。其二，将灾民救助原则与扶贫原则区分开来，因为有相当一部分灾民具备经营能力，给予他们短期足量的资助，就可使其脱离暂时的贫困，这比长期小额资助更为经济。其三，拓宽救助渠道，激活社区自助机制，通过促进互助合作，增强单个牧民的灾后重建能力。其四，发挥民间组织的救灾功能，通过政府和民间组织的合作，整合救灾资源，提高救灾和重建效率。其五，多方筹资，建立雪灾救助基金。

进一步讲，雪灾防范思路也需要在保持原有措施的基础上另辟蹊径。在整个国家的工业化和城市化进程中，部分农牧业劳动力及其家庭成员转向其他行业，才能找到逐渐增加收入的门路。留下的农牧人口在生活费用不断上涨的情况下，将会主动采取计划生育措施作为回应。农牧人口因此而逐渐减少，收入则随着人口素质的提高和生产方式的转变而增加，这是历史发展的必然趋势。顺应这种趋势，逐步减少草原牧民和牲畜，保证草原休养生息，恢复资源和人口平衡，才是从根本上降低雪灾危害程度的办法。这种做法，通常也是农牧区扶贫计划的重要内容。对于高海拔牧区的居民，这意味着有相当一部分牧民将不得不承受生产和生活方式的巨变，以及与之相伴随的文化变迁。历史的经验表明，任何一种社会经济转型，都会不可避免地产生新的社会矛盾和冲突。这对相关的政府、民间组织、社区、住户和个人，都是一项严峻的挑战。因此，为了保证游牧业人口平稳地实现这种转型，需要对转型涉及的地区进行长期的物质和制度基础设施投资，帮助转型人群适应工业化和城市化的社会经济环境。与此相关，还需要精准地针对转型人群的需求，发展卫生、教育、培训、文化信息等事业。这一逻辑线条，使我们又回到了本项研究的出发点。

笔者在上世纪90年代两度走访印度贫困家庭和扶贫机构时了解到，一个失地农民带领全家进入城市，至少需要三代人的努力，才有可能摆脱贫穷并融入城市社会经济和文化生活。近30年来，中国的汉族“农民工”进城谋生所经历的艰难困苦，已广为人知。少数民族聚居区的农牧民若做出同样的就业选择，还将面临更多的障碍，例如由语言和文化差异带来的困难。乡村迁移人口面临的一些制度性障碍、城镇原有居民对迁移者或多或少的歧视、迁移劳动者就业中遭遇的劳资矛盾，等等，一旦处置不当，就可能引发社会冲突。这些问题若涉及不同的族群，则很容易演化为民族冲突。因此，采取渐进式的转型策略，为参与转型过程的不同人群留下充分的时间和机会，以便相互适应、相互学习和共同发展，转型的可持续性实质上优于跨越式的行政推进。这一点，既为中国经济改革的经验所印证，也是从最近十年的藏区发展研究中得出的一个结论。