环境问题解决的根本途径_多中心环境治理

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桂海论丛

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环境问题解决的根本途径多中心环境治理

1武汉大学!湖北

武汉

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摘要

关键词

文献标识码

文章编号

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失败(%如政府对环境的负载总量难以估量!由此而制定的企业

一&政府与’治理(对环境问题解决的失败

公共事物治理的艰难困扰人们由来已久!奥普尔斯曾断言

然而!环境的特殊物质属性!如共同性与非排他性的共存0属于历史积累物质!有些具有不可逆性1如历史性街道&景观/0以及区域固有财产的性质等!使环境本身很难作为商品在市场上销售!而只能将之排斥于市场之外%但将环境问题的解决视为政府及公共部门1公用事业/的专有责任!却又面临’政府的

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排污标准常常不切实际0政府机构由于信息获取局限性或官僚主义!不能及时发现并制止环境污染!或处罚出现谬误0政府环境政策的制定虽依托于公民舆论和运动!但环境利益的占有却往往因经济发展水平的差异呈区域不均等性%经济上的悬殊导致政治参与以及影响力的参差!致使环境政策的制定往往不能从社会弱者的利益出发!基于维护社会公平&正义的理念去运作0最后!政府大规模投资举办公用事业!是以凯恩斯主义为理论基石的!它自始至终都以促进经济增长为目标%所以!公用事业本身就已成为环境问题的起因%私营企业引发的环境问题能在法律的规制下内部化!公用事业却因’公共性(1权力性和公益性/往往凌驾于公民的环境权之上%即便将’公共性(解释为对基本人权的保障!认为公用事业首要的应考虑环境保护问题!当将其所引发的环境问题内部化时!也存在明显的’飞镖效应(!公民始终是损害的承受者%

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显然!环境问题的解决亟需在政府与市场之外探求第三条道路!而

但如同&市场失灵#与&政府失败#一样!治理也存在失败的杰索普认为(治理的要点在于目标定于谈判与反可能%如鲍勃’思过程当中!要通过谈判和反思加以调整%就这个意义而言!治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致%

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然内涵!而基于这些使其具有原创性!能以发展的$开放的结构成为内含娇正&治理0失败的更优策略选择%首先!在法治前提下!制度规则将确定每一个政府单位在特定地理区域及权限范围内行使独立的权力%政府单位间职责范围的清晰界分!以及政府总是在多中心治理中承担着最后&补一手0的责任!较好的克服了&治理0所导致的责任模糊%而重叠的权力或管辖区灵活划分则可解决因地区间贫富差异时自主治理导致的不平等!或公共物品的供给和服务存在利益与成本严重溢出!现有责任分配不适宜的一些情形%其次!产生地方当局的选举提供了一种虽不完美但却很重要的手段!确保政府官员或公民社会自组织代表基于选民的利益而产生的偏好当选!并因此保持一种强烈的激励%同时!不同政府单位之间官员的相互独立!使选民对官员的监督不需要依赖上层行政官员的协助而变得容易%再次!多中心治理结构下!政府各单位之间以及政府$市场$公民社会之间协调的成本可能增加%但是否真正增加取决于所涉及的不同利益集团是如何组织的!以及是互惠还是零和博弈的关系%如果初始的意见不一致导致协调成本增加!但随着导致的政策改进所产生的效果!会使成本的付出物有所值%更重要的是!独立的司法体系能有效的协调各独立组织间的冲突!并确保下级官员忠实的执行上级管辖单位的法律!在很大程度上弥补了这一缺陷%

当然!环境的多中心治理架构最初涉及的是全球环境问题!是在人们对大气臭氧层破坏$地球温室效应$生物种类灭绝等全球性环境问题束手无策!对经济全球化引发的&公害0越境输出$跨国公司环境污染无力控制!以及在发达国家和发展中国家之间关于实施国际环境政策产生日益增长的争议时!合作型全球环境治理突显现实紧迫性!才隐现轮廓%但全球环境与区域性环境密不可分!区域性环境尤其社会环境+城市下水道$公有公园等,更与人们的近期利益息息相关而成为关注的焦点%所以!多中心环境治理!应是以区域性环境为重点!又不限于此$超越国界的!包括国际组织$政府$非政府组织$环保企业$民间团体$地方社群自治体$公民个人等多个治理主体合作发挥作用的复杂过程!在权力的向度上不仅上下互动!而且内外互动%

三$多中心环境治理的制度构建

如前所述!多中心环境治理因其本质所蕴含的复杂$多样$动态的制度安排!适应了治理的固有不确定性!而成为解决环’奥斯特罗姆却提醒人们(这样一境问题的根本途径%但文森特

种制度的设计与建立不可能一蹴而就!它不仅要方便社群的自主治理!也要能有效激励他们对自己的行为负责%并且!制度的设计要与客观实际$社群的特性及在宪法层次所界定的政治关系协调起来%

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格里斯托克罗’

列出治理五个论点!而每一个论点都涉及某种困难或关键问题(第一!治理使政策的制定与执行呈现极度复杂结构!实际上是把有关的责任加上了伪装!使公民更加难以理解进而影响政府的作为-第二!公私各方面责任界限模糊!易导致责任的逃避-第三!治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖!意味着所接受的意图未必与结果相一致!从而助长了各种形式的机会主义行为-第四!治理使公民社会形成自主网络!因而政府应负何种责任更难明确-第五!治理使政府管理理念与行政范式发生变革!而即便政府业已按照适宜的要求运作!治理仍有失败的可能%与公民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系!连接公$私$志愿者的组织未尽完美$领导者的失误$关键性伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突!都能给治理播下失败的种子%

二$多中心环境治理的内涵诠释

’波兰尼在.自由的逻辑/一书中多中心一词最先由迈克尔

提出%他认为!相对于一元的或者单中心的秩序!&自发的0或者多中心的秩序指许多因素的行为相互独立!但能够作相互调适!以在一般的规则体系中归置其相互关系%在此基础上!文森特奥斯特罗姆等发展并完善了多中心理论!指出(多中心体制’

广泛存在于市场$司法决策$宪政$政治选择与政治联盟组织等领域之中!其中的每一个并成为公共服务经济多中心的必要前提%而多中心体制设计的关键因素是自发性!&自发性0作为&多中心0的同义语!表明多中心额外的定义性特质%自发意味着多中心体制内的组织模式在个人有动机创造或者建立适当有序模式的意义上将自我产生或者自我组织起来%)%*+

但多个独立主体互为依存$共同作用$联合行动!以及结构与组织关系的复杂性$多样性$动态性彰显出多中心治理的应

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为此!詹姆斯温施指出分析具体公共物品’-’

’奥斯特罗姆则归纳出各的特性对设计制度的重要性%埃莉诺

种长期存续的自主组织治理公共资源的制度共同点!它们是(清晰界定边界$使占有者和供应规则与当地条件保持一致-集

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体选择的安排!监督!分级制裁!解决冲突机制!对组织权的最低认可!分权制企业等

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才可能产生这种制度变迁呢,

首先(环境问题在本质上是伴随着人类的经济活动特别是企业的活动(由于直接或间接产生的环境污染或环境形态)质量的变化而造成的社会损失

参考文献’

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#!$埃莉诺-奥斯特罗姆?公共事物的治理之道#M$?上海’上海三联书店(!)))?

#L$俞可平?治理与善治#M$?北京’社会科学文献出版社(!)))?

#$$迈克尔-麦金尼斯?多中心体制与地方公共经济#N$4上海’上海三联书店(!)))4

#O$迈克尔-麦金尼斯4多中心治道与发展#N$4上海’上海三联书店(!)))4

奥斯特罗姆等4制度激励与可持续发展#M$4上#&$埃莉诺-海’上海三联书店4!)))4

#($孙基隆4中国文化的深层结构#M$4广西’广西师范大学出版社(!))$4

#*$王绍光4多元与统一!!第三部门国际比较#M$4浙江’浙江人民出版社(#,,,4

责任编辑

张忠友

这些建议无疑为多中心环境治理的制度构建提供了很好的思路’首先(制度构建应从一个国家的政治)经济)文化等实际情况出发

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就我国而言(公民社会的迅速发

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展(民主)法治观念不断深入(为多中心环境治理奠定了基础!但文化的*深层结构+具有静态的*目的+意向性

因而(只

有在稳定前提下的渐进式改革才是切合我国实际的可选途径

四)多中心环境治理的实现路径

多中心环境治理以公民社会的存在与发展为前提(但实证的分析表明’因政权性质)法律制度)分权程度)经济与社会发展程度)社会异质性程度)宗教与文化传统等因素的影响(世界各国的公民社会自组织在概念)规模)结构)收入来源)作用等方面千差万别

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即便在一国内(因地区间社会经济发展

的不均衡!文化的地域性特质!地方政府扶持力度的差异(许多的差别同样存在

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