国有企业改革和发展的几个理论问题

作者：王中保

教学与研究 2010年08期

　　本文无意讨论国民经济中是否存在“国进民退”的现象，而旨在探讨国有企业改革和发展中更深层次的理论问题。对这些问题的探讨不仅有助于对“国进民退”争议的理解，而且有助于国有企业的深入改革和长远发展。

　　一、为什么要建立和发展国有企业？

　　“为什么要建立和发展国有企业”是个老问题，也是个元问题，对这个问题的认识和回答决定了诸如如何认识和解决国有企业改革和发展所面临的现实问题这样浅层次的问题。也正是人们对“为什么要建立和发展国有企业”的不同认识和回答，决定了人们对“国进民退”不同的认识和态度。

　　一些学者根据西方经济学理论和西方资本主义国家市场经济的经验认为，建立和发展国有企业是为了弥补“市场功能”的缺陷。西方经济理论认为，诸如公共品的提供这样存在“市场失灵”的地方，只有政府来做。当然政府既可以通过提供资金给私有企业，由私有企业来完成公共品的供给；同样又可以通过创办和发展国有企业（即政府所有的企业）来完成公共品的提供。可见，即使是为了弥补“市场失灵”的缺陷，创办和发展国有企业也并非是必需的。从实践上看，以以私有制为基础的发达资本主义市场经济国家——美国来说，为其提供公共安全这样的“公共品”的导弹、潜艇就是由私有企业生产的。正是基于西方经济学理论和资本主义市场经济的实践，我国一些学者认为，我国的国有企业要从一般竞争性领域退出，甚至认为国有企业在所有行业和经济领域都没有存在的必要，把我国出现的“国进民退”现象，即便是出现个别的“国进民退”现象，说成是违背了中国市场经济体制改革的方向。至于在最近这次金融、经济危机期间，美国政府为了“救市”，变私有企业为国有企业，这些学者也认为，美国政府无意创办和发展国有企业，一旦经济形势好转，美国政府就会抛掉手中的控股权。当然，历史上西方发达资本主义市场经济国家确实也是私有化浪潮和国有化浪潮交替进行。

　　与上述学者基于西方经济学理论和西方资本主义国家市场经济的经验不同，另一些学者提出，我国建立和发展国有企业有着法律和制度的依据。他们认为，建立、发展和壮大国有企业即全民所有制企业，即建立、发展和壮大国有经济即全民所有制经济，是我国宪法赋予的。如果国有企业不断地退缩即“国退民进”，到达一定的临界条件，其不仅在国民经济中的主导作用无法发挥，而且公有制经济的主体地位也要丧失，社会主义所要求的基本经济制度就会不复存在，社会主义也就成为一句空话。只要目的是为了发展、壮大公有制经济的国有企业，不管是适当收缩战线的“国退民进”，还是扩大战线的“国进民退”，都符合社会主义市场经济的制度要求和发展方向。

　　通过上述可知，如果基于西方经济学理论和西方资本主义国家市场经济的经验，国有企业可以完全没有存在的必要或至少可以减少到最低程度。倘若依据法律和制度规定来说明需要建立、发展和壮大国有企业而没有合理的理论依据，即便是具有最高法律效力的《宪法》作出这样的规定，也容易被人指责这种规定没有合理性而有改变的必要。当然，还有几种观点用来解释发展国有企业的必要性，也都容易找到反驳的理由。

　　为什么要建立和发展国有企业？显然，从西方经济学理论和以私有制为基础的资本主义市场经济的实践中不仅都找不到一个很好的回答，而且更多是提供不建立和发展国有企业的论据。只有马克思主义经济学理论对此问题给出了完美的解答。马克思主义经济学认为，发展国有企业即全民所有制企业等公有制企业是为了实现劳动平等。劳动平等包括地位平等、分工平等、决策平等、分配平等等方面，而在现阶段的条件下劳动平等最本质的表现就是按劳分配。就是说在生产资料或者说资本公有的条件下，人们只凭借自己劳动的多少来获取收入。这样，就避免了收入分配的两极分化和由此造成的有效需求的不足，从而保证生产与消费的良性循环，进而实现国民经济的可持续发展。[1]但是，在生产资料或者说资本私有的条件下，按资分配就成为必然的分配方式，同时市场竞争中优胜劣汰机制和马太效应的作用，会造成生产资料或者说资本归属的两极分化，进而加剧按资分配与按劳分配的分野，即凭借资本相对凭借劳动取得更多的收入，因此，收入分配的两极分化是私有制的必然结果。收入分配的两极分化又必然造成有效需求的不足和生产与消费循环的断裂。作为最具代表性的以私有制为基础的发达市场经济国家的美国，由于收入分配的两极分化和由此造成的有效需求不足，生产与消费循环的链条就经常断裂，每隔一段时间就要发生经济危机是其最集中的表现。其虽然通过征收累进所得税、健全社会保障、发展消费信贷等措施来缓和或延缓收入分配的两极分化和有效需求的不足，但是这些国民收入再分配的调节和对经济的宏观调控并没有根本解决有效需求不足问题，经济危机依然以短周期、相对破坏性较小的形式出现，而且更频繁地发生。所以，为了在微观经济上实现劳动平等和在宏观经济上保持国民经济的可持续发展，建立和发展包括国有企业在内的公有制企业就是必需的了。

　　二、国有企业改革和发展中面临的关键性问题是什么？

　　（一）国有企业如何办成真正意义上的全民所有制企业？

　　马克思主义经济学在给出为什么建立和发展国有企业的合理性解释时，实际上隐含一个前提条件，即国有企业就是全民所有制企业，因而是公有制企业。于是，一些主张“国退民进”和反对“国进民退”的学者就指出，我国的国有企业并不是真正意义上的全民所有制企业，而是官办企业或官僚企业，官办企业或官僚企业存在着腐败、行政垄断和效率低下，应该退出和让位给私有企业。我们即使假设现在的国有企业办成了官僚企业，但是为了实现劳动平等和国民经济可持续发展的需要，改革和发展的方向却不是不要建立和发展国有企业或者消灭国有企业，而是把国有企业办成真正意义上的全民所有制企业。当然，不管是过去还是现在，现实中的国有企业也并非都办成了官僚企业。不过，这却提出了国有企业改革和发展面临的一个问题：如何避免国有企业办成官僚企业？实际上，这个问题一直是我国国有企业改革和发展所面临的并一直在着手解决的问题。

　　我国法律明确规定，国有企业及其资产属于全民所有，但是谁来代表全民履行所有权呢？由此，我国法律还明确规定了，由政府代表全民行使所有权。当然，政府官员在履行国有企业的所有权时，很容易出现混淆履行社会公共管理职能与行使国有企业出资人职能的界限，以及混淆资产所有权与企业法人生产经营权的界限，直接干预企业生产经营管理，甚至损公肥私。而针对这个问题，我国国有企业改革实际上就是一直沿着避免国有企业成为官僚企业的路径展开的：从“放权让利”到实行“承包租赁”、“拨改贷”、“厂长经理责任制”，到建立现代企业制度，设立“国有资产监督管理委员会”这样的隔离层的国有资产管理体制改革，再到现在仍然正在进行的剥离国有企业“办社会”所承担的社会职能和实行公司化改造，无不体现了这样的改革逻辑，并且取得了很大的成效。虽然说到目前为止，国有企业改革的制度建设离把国有企业办成真正意义上的全民所有制企业还有一定的距离，但是我国的国有企业已经成为我国社会主义市场经济的充满活力的重要微观经济主体，因此，不能因为国有企业容易办成官僚企业，或者现实中个别国有企业变成了官僚企业，来否定作为全民所有制企业的国有企业建立、改革和发展的必要性。

　　这里需要强调的是，国有企业改革和发展过程中，在注意避免出现国有企业办成官僚企业的问题，注重分开政府履行出资人职能与企业具有独立生产经营权的同时，又要避免出现另外一种相反的问题倾向，即避免政府履行出资人职能不到位、放松对国有企业的监管和国有企业内部人控制导致国有资产流失等现象的出现。

　　（二）如何增进国有企业的效率？

　　马克思主义经济学在论证为什么建立和发展国有企业的合理性的过程中，包含着一个重要的理论逻辑，即在生产资料或者说资本公有的条件下，杜绝了“按资分配”，人们只凭借劳动来获取收入，遵循“多劳多得、少劳少得、不劳不得”。但是，在生产资料公有或者说资本公有的条件下，“按劳分配”并不会自动实现。例如，我国传统计划经济体制下的一些国有企业，存在收入分配的严重“平均主义”，“按劳分配”并没有很好执行，结果大家吃“大锅饭”和“磨洋工”，导致国有企业的效率不高。这就提出了国有企业改革和发展中始终面对的另一个问题：如何增进国有企业的效率？

　　一些主张“国退民进”和反对“国进民退”的学者认为，国有企业比私有企业的效率低，因此，应该从现在所在的所有领域和行业退出。这些学者给出的理由是国有企业作为全民所有的公有企业，存在着诸如产权不清晰、科层组织过多、代理链条过长、信息不对称和“搭便车”等现象。但是如果把国有企业与股权分散的拥有多层分公司、子公司的大型的私有跨国公司相比较，这些理由显然是缺乏说服力的，因为对于私有跨国公司的子公司来说，上述现象都存在。这些子公司能经营的有效率，国有企业就不能因此作为另外。还有些学者总是以“人是自私的经济人”作为分析问题的起点，认为人总是对自己的才关心，来否定公有的国有企业。可是，照此逻辑，国民经济中只可能存在个人所有、个人经营的小业主式的私有企业，因为任何两人以上所有的企业都存在“公有”的问题，更不要说股权分散的股份公司了。从实践上看，效率高的国有企业比比皆是，效率低的破产倒闭的私有企业也不绝于耳。而且从现有对国有企业效率的实证研究的文献看，也没有得出国有企业效率就一定比私有企业效率低的结论。[2]

　　不管是对于国有企业，还是私有企业，管理水平、技术水平、创新能力、所在行业、市场环境等等都是影响企业效率的因素。我们可以假定，在同样的市场经济环境中，具有同样资本规模、管理水平、技术水平、从事相同行业和产品经营、所有权与经营权分离的都追求利润最大化的国有企业和私有企业不会存在效率的差别，二者的差别仅仅在于是否存在“按资分配”和利润归谁所有，私有企业的利润仅仅归很少的私有企业所有者所有和支配，而国有企业的利润归全民所有，可以用于全民的福利。据此可以剖析学界和社会颇为流行的两种观点，一种观点认为国有企业不可以在竞争性领域存在，其理由是国有企业在竞争性领域存在就是“与民争利”。通过上述分析，我们知道，在竞争性领域存在的国有企业其利润可以用于全体人民①，但是民营企业（即私有企业）的利润却被少数私有者占有。因此，实际情况却是，民营企业在竞争性领域与国有企业竞争才是“与民争利”。当然，同样作为市场经济中的微观经济主体，国有企业与民营企业在竞争性领域的进退都取决于其自身的竞争力和效率，而不应把企业是公有还是私有作为判断其能否进退的理由。中央的文件精神也从来没有提出国有企业要从竞争性领域中完全退出。

　　另一种观点认为，从资本利润率高所反映出的国有企业效率高的原因是国有企业具有垄断利润，必须要破除国有企业垄断。我们就先假设国有企业存在着垄断利润，根据上面的分析，国有企业的垄断利润是归全体人民所有，可以用于全民的福利，因此，即使国有企业存在着垄断利润，也未尝不可。而如果民营企业存在垄断利润，利润却会归于少数私有者所有。对于自然垄断等行业需要企业垄断经营才能达到规模经济的，国有企业垄断显然优于民营（私有）企业垄断。[3]对于竞争型行业，如果民营（私有）企业可以通过竞争优势取得垄断地位，同样应该允许国有企业通过竞争优势取得垄断地位。所以，问题的关键并不在于国有企业不可以存在垄断，而在于国有企业的垄断地位是否是通过竞争优势取得的，和已经取得垄断地位的国有企业是否能不断地提供高效率的管理、高质量的产品以及是否滥用市场支配地位。

　　三、国有企业改革和发展方向是什么？

　　如何把国有企业办成真正意义上的全民所有制企业是国有企业改革和发展的方向性问题。我们知道，全体人民是国有企业的所有者，但是全体人民并不是都直接具体参与国有企业的生产经营管理。全体人民与国有企业经营者之间存在多层次的委托代理关系：全体人民—全国人民代表大会—中央政府（国资委）—国有企业经营者。目前需要进一步落实全国人民代表大会与中央政府关于国有企业的委托代理关系，比如，中央政府要公布国有企业（或国有资本）的经营状况（或保值增值情况）和国有企业利润的增减、收缴和使用情况，接受全国人民的监督，并且每年要向全国人民代表大会作此专项报告，全国人民代表大会可以向中央人民政府就国有企业的经营状况进行质询和问责。[4]地方国有企业根据属于不同地区人民所有和受益的情况，并不是全国人民所有和受益，可以改称为省有企业、市有企业、区有企业和县有企业，进一步完善省（或市、区、县）内人民与省（或市、区、县）有企业经营者之间的多层委托代理关系。另外，完善用于全民的国有企业利润的收缴和使用，与做大国有企业利润同样重要。

　　更多用于全民的国有企业利润的增长取决于国有资本的增长和国有企业效率的提升，而如何增进国有企业效率正是实现国有企业改革和发展目标的方法性的问题。在市场经济环境中，同样作为微观经济主体的国有企业，其效率的提高与大型私有企业效率提高的方法和手段相同。但是，国有企业与私有企业显著的不同之处，是国有企业员工同样是国有企业的所有者之一，虽然在市场经济的环境条件下，国有企业员工作为所有者并不直接参与利润的分享，但是，在国有企业生产经营活动中，要履行其作为所有者的“主人翁”地位，充分发挥员工个人、职代会和工会在各级管理中的参与、决策和监督作用，正是国有企业与私有企业相比的竞争优势所在。不唯资历、文凭、职称、职位，依靠作为“主人翁”的员工参与和市场检验的显示机制，完善按劳分配的制度和机制是不断提高国有企业效率的保障。当然，有些主张“国退民进”的学者认为，国有企业，尤其是垄断行业的国有企业，国有企业员工的高工资挤占了应为全民所有和使用的国有企业利润。这个现象是国有企业监督管理的问题，改善管理就可以避免这种现象，比如，可以规定竞争性行业的国有企业员工的工资和福利水平与私有企业员工的福利水平相当，可以随经营绩效升降。垄断行业的国有企业员工的工资和福利水平可以参照社会平均工资和福利水平制定，同样可以随经营绩效升降。由于这种现象对于所有权和经营权分离的私有企业也同样存在，比如，私有企业的经理可以为自己增加福利来挤占企业的利润。因此，以国有企业员工的高工资和高福利来作为反对“国进民退”的理由显然不能成立。

　　注释：

　　①2007年财政部、国资委颁布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，钢铁、运输、电子、贸易、施工等般竞争性行业的中央国有企业需要向财政部上交5%的国有资本收益。

作者介绍：王中保，中国社会科学院副研究员，经济学博士，研究方向为马克思主义经济学。中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732