第六章 公文立卷与归档
第六章 公文立卷与归档
【理论讲述】
机关在公务活动形成和使用的公文,处理完毕后,需要进行系统整理并移交机关档案部门保管,这项工作就是我们通常所说的“立卷归档”。好的立卷归档工作对于保存有价值的文件,以及积累档案史料有着十分重要的意义。因此,在实际工作中,万万不可轻视。
那么,怎样进行公文立卷和归档呢? 一、公文立卷
公文立卷,就是将机关工作中处理完毕有查考保存价值的公文,按照一定的要求和方法进行有序整理,组合成案卷的过程。因而,公文立卷又称组卷或编立案卷。对整个公文处理程序而言,它是最后一道程序;而对机关档案整理工作来说,它又是首要工序。因此,具有重要的地位。
(一)立卷工作的基本要求
一个小机关一年可能形成和处理几百份文件,而一个中等机关或大机关一年则有可能形成和处理成千上万份文件,要对这些杂乱无章的公文进行立卷必然是一件极为繁琐的工作。要使我们的立卷工作快捷、简便、有序进行,首先就必须明确立卷工作的基本要求。
第一,要能够反映机关工作的历史面貌。公文立卷的目的,是机关或单位为保存自己的工作活动中形成的材料,以便在今后工作中查考利用,总结历史经验教训。这就要求公文立卷必须如实地保留机关单位历史活动的本来面貌,为科学、民主决策奠定良好的基础。1983年4月28日,由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《机关档案工作条例》第一章第二条明确规定:“机关档案工作是机关工作的组成部分,是提高机关工作效率和工作质量的必要条件,是维护机关历史真实面貌的一项重要工作。”在立卷过程中,我们要坚持实事求是的原则,不因个人好恶而片面随意地拣选文件,或按领导意志来任意加以整理。一定要从大局出发,全面、科学、合理地对有关材料进行系统化整理。
第二,要保持文件之间的历史联系。每个机关单位都不是孤立的,都在国家或社会组织中处于一定的位置。因此,不可能脱离这个组织孤立地开展活动,它同自己的领导机关、所属单位或平行部门之间,总是有着十分紧密的关联。相互之间政务往来所形成的公文,不仅客观反映了工作中的联系,而且真实记录了机关或单位活动的历史面貌。如请示与批复,询问与答复信函,请示与意见等。对这些往来文件,我们在立卷过程中,要注意它们之间的历史联系,不能人为地割裂开。
第三,要按照机关工作活动的规律立卷。尽管不同机关单位其职权范围和业务性质不同,但在公务活动中其文件的处理总有着类似的规律。这种规律也就是文件之间的历史联系的具体表现,即通常所说的文件的“来龙去脉”。如一般的年终总结暨先进表彰大会上,总不可避免地有一系列文件,如年终工作总结报告、先进典型材料、表彰决定,以及相关会议通知、会议记录、领导讲话稿等。这些文件相互之间有着紧密联系,全面系统地反映了该会议的真实面貌。因此,在整理立卷时,我们不能随意拆散它们之间的原有联系,应组合在一块形成
案卷。这不仅有利于今后的查考利用,也有利于再现机关活动的历史面貌。
第四,要便于保管和查找利用文件。在实际工作中,有一些活动时间很短,活动内容也比较简单,形成的文件也很少,如果独立立卷的话,其案卷不仅太薄,且过于零散。而有些活动时间很长,涉及方方面面,形成的文件很多,如果形成一个独立案卷的话,案卷太厚,不但不利于装订,也给今后查阅利用带来困难。针对这些情况,就要求我们在保持文件历史联系、反映机关活动的同时,还要考虑到便于保管和利用。对于太薄的案卷就宜于从更大范围考虑文件的联系,综合立卷。而对于太厚的案卷则应分得再细些,按照有关特征分成几个案卷。还有一些文件虽然围绕的是同一项工作或同一次会议形成的,但由于保管的期限不一样,不宜于混在一起,而应适当分开立卷,以便于今后档案的移交和利用。
(二)公文立卷的方法
在实际工作中,怎样按照公文立卷的基本要求,既保持文件之间的历史联系,体现一定的规律,又便于保管和利用呢?这必然涉及到公文立卷的方法问题。目前,经常采用的立卷方法主要有:按问题特征立卷、按作者特征立卷、按时间特征立卷、按文种特征立卷、按通讯者特征立卷、按地区特征立卷等。我们习惯上将它们称为公文立卷“六个特征”。这六个特征不是人为想象出来的,而是从公文自身抽离出来的,它概括了公文的一般规律,作为立卷的基本依据,所以又叫“立卷特征”。
1. 按问题特征立卷
问题特征其实也就是公文内容所反映的主题,包括事件、人物、事物、问题等。按问题特征立卷,就是将有关于某一事件、人物、事物或问题的公文组合在一起,形成一个案卷。例如:《关于烟花材料厂厂房改扩建项目的有关文件材料》、《关于工资调整的来往文件》、《关于×××同志模范事迹的文件材料》、《关于征用土地的来往文件》等。在实际的立卷过程中,这种方法使用非常普遍。因为机关单位的活动总是围绕一系列的问题而展开,在解决和处理问题中形成一定数量的公文,这些公文之间有着十分紧密的历史联系,共同反映了机关或单位活动的历史面貌。因此,按问题特征将这些公文组合在一起,既有利于呈现某一问题的来龙去脉,也便于将来查找利用。
2. 按作者特征立卷
作者是指公文的制发者。按作者特征立卷,也就是将同一机关单位的文件组合在一起,便于反映本机关的决策及其他机关与本机关的联系。如果与本机关单位有工作或业务联系的机关很多,我们还可以按照行文关系进行再次划分,分为上级机关文件、下级机关文件和平行机关文件,如《××县水利局下发文件》、《××乡××村上报文件》。这同样属于按作者特征立卷的范畴。
3. 按时间特征立卷
时间特征既指公文的形成时间,也指公文内容针对的时间。按时间特征立卷,就是将同一时间(如同年、同季度、同月、上半年、下半年等)的公文集中立卷。如《2008年第一季度生产情况统计表》、《2008年上半年会议记录》等。一般情况下,公文的形成时间也就是公文针对的时间,两者是一致的。但在实际工作中,也有些工作是跨年度甚至多年的,这就需要认真辨别,区分立卷。如一些年度计划、总结、报表、预算、决算等,这类文件时间针对性很强,我们可以按其针对的时间立卷。跨年度或多年的计划,可以放在开始年度立卷,
而跨年度或多年的总结可以放在最后年度立卷。总结和计划写在一起的,应视其内容的侧重点而定,比如《2007年工作总结与2008年工作要点》,如果重在总结,附带提到对2008年的工作安排,就应放在2007年立卷。如果文件只是轻描淡写地总结去年的工作,重在安排今年的工作,那就应该放在今年立卷。跨年度处理的公文,通常放在办结的年度立卷。跨年的请示和批复、意见,一般按复文的年度立卷。还有其它一些情况,我们应区别对待。
4. 按文种特征立卷
文种特征,也就是公文所标明的种类。按文种特征立卷,也就是将文种相同的公文归在一起集中立卷。如按照通知、请示、报告等组合案卷。这种立卷方法适用于机关单位公文数量不多的情况,假如每年仅收到的通知就数千份,将这么多通知放在一起立卷明显不合宜。因此,采用这种方法应视机关来往文件数量而定。
5. 按通讯者特征立卷
通讯者特征,指的是往复文件的收发文机关共同构成的特征。按通讯者特征立卷,就是将本机关与某机关之间,双方就某一问题进行沟通交流并作出处理而形成的来往文件,集中进行立卷,如《××县××就小流域治理工作与××县来往文件》。这种立卷方法有利于反映问题商讨解决的全貌,便于查考参照。在立卷中,我们要将其与按作者特征立卷区别开来。按作者特征组卷时,卷内的文件都是发往本机关的,都是本机关的收文。而按通讯者特征组卷时,是本机关与某一机关双方相互来往的公文。
6. 按地区特征立卷
地区特征,又称地理特征。指的是公文内容所涉及的地区。按地区特征立卷,也就是将内容涉及同一地区的公文集中立卷。在通常情况下,按这种方法组卷的公文多是下级机关单位的来文、调查统计材料以及其它一些专门文件。而本级机关的发文或上级机关的来文,则很少采用这种立卷方法。
在具体工作中,我们可以结合实际,灵活运用这六种方法,也可以视情况,综合运用其中几种方法。一个总的指导原则就是要尽可能将千头万绪的公文归类清楚,符合公文立卷工作的基本要求。
(三)公文立卷的程序
到底怎样进行公文立卷工作呢?具体来说,有这样几个具体的工作环节:编写立卷类目、平时立卷、系统收集、集中统一立卷。立卷工作完成后,随之进入归档程序。(见图9-1)下面,我们对这些基本环节分别进行简要论述,以帮助大家学习掌握。
图9-1
1. 编写立卷类目
立卷类目,也称归卷类目、案卷类目。它是在案卷尚未形成之前,事先根据机关的活动情况,对本年度来往文件范围、种类和数量作出预计,按照立卷的要求和方法拟制的文件归类条目,用以指导机关的立卷工作。设立时间较长的机关单位一般都有现成的立卷类目,在这种情况下,秘书人员可按此类目进行立卷,或对其进行修订后立卷。对于一些新设或变更的机关单位,需要编制新的立卷类目。编制立卷类目之前,我们首先需要详细了解本机关的工作性质、职权范围、部门设置、活动情况,从而基本确定往来文件的大致范围、种类和数量,为编制类目做好充分准备。
类目的结构通常由类和条目组成。我们既可以根据机关职能范围和工作任务分类,如基层乡镇政府就可以分为:党群工作类,行政管理类,组织人事类,人大、政协类,其它类等。在类的下面再分具体的条目,如在行政管理类下面分列:①农林水相关文件材料;②财贸文件、统计报表;③科教文卫体相关文件材料;④计生往来文件、统计报表;⑤乡镇企业管理制度、承包协议、合同;⑥基础设施建设相关文件材料等。同时也可以按机关的组织结构分类,直接将各内部机构作为类名,还以乡镇政府为例,如党委政府办公室类、经济发展办公室类、土地城建办公室类、计生办公室类、水林站类、农业技术推广站类、文化广播电视站类、财政结算中心类、其它类等。在这些类下面同样也可以按公文特征分列不同条目。立卷类目的编制是一项比较复杂的工作,我们不仅要遵循文件形成的客观规律,进行合理的分类,同时还要注意分类的实用性,便于立卷和查阅利用。
2. 平时立卷
立卷类目编制好以后,我们可以在上年末或年初根据类目所列条目,为每个条目准备一个卷夹。在卷夹的封面和脊背上写好条款号和条款名称,并按编号顺序依次排好。平时工作中处理完毕的公文,我们就可以随手放入相应的卷夹中。这就是平时立卷。这项工作的好坏直接影响到年终的案卷整理工作。平时立卷进行地好,不仅有利于随时查找利用文件,而且是将原本复杂繁琐的立卷工作化整为零、化难为易的好方法。
3. 系统收集
一般来说,每个机关每年都要进行一次集中统一立卷工作。这项工作可选在年终,也可以选在年初进行,视具体工作情况而定。在集中立卷之前,我们必须认真收集平时没有立卷的“帐外”文件材料,比如有关人员外出带回的文件材料,各职能部门的会议记录、图表、簿册,以及借阅的有关文件材料等。收集工作直接影响到立卷的质量,谨防应收未收,尤其是一些较为容易疏忽的来信、信访材料以及音像材料。
4. 集中统一立卷
文件收集完毕后,就进入集中统一立卷的环节。要求我们将收集到的材料按照立卷类目整理分类,放入事先准备好的卷夹中。在整理过程中,如发现某案卷内的文件过少,可以适当调整卷。如案卷内所收文件过多,可以考虑结合其它特征进行分卷,分出的新卷可作为这一条目的分卷进行编号。集中统一立卷时,还要防止割断文件之间的历史联系,将关系密切的文件错误地拆散,分放在不同的案卷中。因此,集中统一立卷时要慎之又慎,确保案卷的质量。该项工作的完成,标志着公文立卷工作正式结束。
二、公文归档
归档工作,是在公文立卷工作结束后,为定期向机关档案室移交档案而对案卷进行的整理、排列、编号、装订等系列工作的统称。具体来说,它包括调整立卷、卷内文件处理以及案卷处理三个大的环节。(见图9-2)
图9-2
(一)调整立卷
在归档工作正式开始之前,我们需要对每个条目下的所收的文件进行全面清查。剔除重份文件以及无需归档的材料,鉴别每一条目中的文件保存价值是否接近,对于相差悬殊的文件应作适当调整,并对照本系统、本机关编制的《公文保管期限表》确定保管期限。调整工作务求细致,通过去芜存菁、改错纠偏,为案卷的质量提供切实保障。 (二)卷内文件处理
确定组卷后,我们要对案卷内的文件进行有序排列,确定每份文件的位置。排列时,要求保持文件之间的历史联系,条理清楚,便于阅读查找。排列的方法多种多样,可以按时间、问题、地区、作者、通讯者、文种、重要程度、拼音字母顺序等,适时可以根据各卷实际,灵活选用其中一种或几种。随后,在排列好的每份文件的首页加盖档号章(见图9-3),并认真填写件号和页号。
图9-3
定卷工作完成后,需要根据卷内文件的性质和内容在卷皮上拟写案卷标题。案卷标题不仅是卷内文件内容的高度概括,也是识别案卷的重要标志,通过它可以了解卷内文件的概貌。其常见的结构是“作者+问题+文种”,如《××乡关于水利兴修工作的文件材料》。有时也在标题中标明地区、时间、通讯者等,结构演化为“作者+地区+问题+文种”,如《安徽省皖南地区旅游资源开发的请示、报告、批复》;“作者+时间+问题+文种”,如《红旗水泥厂2007年生产情况计划、统计报表、工作总结》;“作者+问题+通讯者+文种”,如《安庆师范学院关于教育资源整合问题与安庆市教育局的往来文件》等。在拟写案卷标题前,必须认真熟悉卷内文件构成情况,对案卷内容进行准确概括,所拟标题语言通顺、符合文法。
认真填写卷内目录(见图9-4)及备考表(见图9-5)。卷内目录位于卷首,用于介绍每卷文件的组成和内容,为将来查找利用提供方便。有条件的机关单位,可以将此目录系统输入电脑,备份后,连同案卷目录一起移交给档案部门,以便检索利用。案卷备考表位于卷末,通常印制在卷皮封面上,用来说明卷内文件的构成和异动情况、组卷方式,以及其它一些需要注明的情况等。这项工作完成以后,就可以对案卷进行装订,并填写案卷封面上的相关内容。卷内文件处理工作至此基本结束。
卷内目录式样:
卷 内 目 录
卷内备考表式样: 图9-4
备 考 表
本卷情况说明:
立卷人: 检查人:
立卷时间: 年 月 日
图9-5
(三)案卷处理
案卷生成后,接着就要对这些纷乱的案卷进行有序排列。排列方法,根据国家档案局的有关规定,首先应将这些案卷按照保管期限即永久、长期、短期分别开来,随后按照作者、时间、文种、问题、地区、重要程度等特征按一定规律进行排列,设立时间较长的机关可遵照已有的排列方式进行。
案卷排列好后,要对其逐一编号确定,并将案卷编号填写在案卷封面(见图9-6)相应位置。随后,对经过系统排列好的案卷,将相关项目逐卷登记在案卷目录(见图9-7)之中。所有的案卷登记完之后,我们可以将案卷目录编订成册, 用来统计案卷的数量,并作为今后查找利用文件的基本工具。其编制的方法没有统一规定,可按保管期限分别编为永久、长期、短期三册目录,如果机关内设部门不多,也可按部门分别编制,即每个部门各编一册目录,还可综合运用这两种方法,先按部门分开,然后再按保管期限编制。到底选择哪种方法,在工作中,可结合实际情况而定。案卷目录编制完成后,填好案卷目录封面及其备考表中的相应内容。有条件的机关单位可将此目录制成电子文档,为查找提供方便。
案卷目录编制完后,认真填好案卷封面上的全宗号、目录号,进一步完善卷内文件档号章中的相应内容。善后工作结束后,文书人员可以与档案部门管理人员约定移交时间,及时办理移交手续。移交项目包括所有案卷、案卷目录,以及相关电子文档。经档案管理人员清点确认无误后,双方需在案卷目录备考表上签字确认。公文立卷与归档工作到此正式宣告结束。
与公文处理工作一样,公文立卷与归档也是一件复杂繁琐的工作,不仅需要有熟练的技能,还要有精益求精的工作精神。作为初学者,一定要加强这方面知识的学习,认真熟悉每个环节,为今后的工作实践打下良好的理论基础。
案卷封面式样:
图9-6
案卷目录式样: