多中心到副中心:北京空间结构优化的新思考

多中心到副中心：北京空间结构优化的新思考

杨春，杨明

摘要：北京“单中心”蔓延的城市空间问题一直以来饱受诟病，历版总体规划的编制和实施也以此为重点，坚持采用分散化、“多中心”的结构模式来优化城市空间布局。然而，受到“首都职能”特殊性的作用，城市空间优化收效甚微，“大城市病”问题日渐凸显。2015年，北京市正式明确建设“城市副中心”的战略部署，提出通过“副中心”建设实现中心城区人口、功能的有序疏解。从“多中心”转向“副中心”，标志着北京城市空间优化调整策略发生重大转变。本文针对这一变化，系统回顾和评价了北京“多中心”建设的成效，梳理了既有空间优化调整的问题及成因。同时，针对“副中心”战略的提出，结合既有理论研究和实践经验，对北京建设“副中心”的基础条件与发展重点进行了思辨，提出“副中心”建设背景下关于北京未来城市空间结构优化调整的建议，以期为特大城市空间结构相关问题的研究提供一定的借鉴与参考。 关键词： 空间结构，多中心，副中心，北京

1. 引言

城市空间结构是城市自然环境、经济发展与社会关系在空间上的投影，综合反映了城市物质要素与非物质要素在一定地域范围内的分布特征与组合关系。空间结构引导城市统筹布局安排生产、生活、生态等“三生”空间来落实城市建设目标，对城市发展至关重要，也是城市总体规划编制的核心内容之一。对于北京这个超大型城市而言，城市结构一直以来备受关注，历版总体规划的编制和实施始终致力于优化城市空间布局，营造健康有序发展的城市环境。2004年版北京城市总体规划提出了“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，其中，“多中心”剑指一直以来饱受诟病的“摊大饼”问题，希望通过功能与空间的有机分散来缓解城市单中心发展带来的“大城市病”问题。然而，规划实施十年来，在众多因素的作用下，这种优化策略收效甚微。自2012年起，北京市提出了建设“城市副中心”的思路，陆续开展了“聚焦通州”工作；2015年，随着《京津冀协同发展规划纲要》的颁布实施，正式明确了将通州建设成为北京“城市副中心”的战略部署，促成了北京城市空间结构优化的重大战略调整。本文基于此，系统回顾和评价了2004年版总体规划实施以来，北京城市空间结构优化的成效，总结了存在的主要问题和诱因，并就建设“副中心”这一重大战略转变进行了分析和思辨，以期对城市空间结构规划问题的相关研究有所裨益。

2、北京“多中心”空间结构建设的成效评估

2.1 分散化的单中心：基于以就业为测度的空间结构研判

目前，学界对于城市“多中心”的概念尚未形成具有共识性的量化标准，“多中心”的测度还有待深入研究与论证。从既有的研究成果看，1991年，Guiliano 和Small 所提出的以总的就业密度（D ）和总的就业规模（E ）超过某一阈值并进行系统综合之后进行判断的方法应用较为广泛[1]，按照这样的测算方式，中心的数目会因阈值的变化而显著改变，而阈值的选取则会受到发展阶段以及地域范围的影响。按照这样的方法，利用北京市第二次经济普查的相关就业数据，综合比较后选取相对合理的阈值进行分析，可认为全市形成了14个主要的就业集聚地区（图1）。

图1 全市主要就业集聚地区分析

在14个就业集聚地区中，以就业密度（E ）2万人/平方公里和总就业规模（D ）25万人为阈值，则可分类为以三里河地区、商务中心区（CBD ）、金融街、上地、中关村、展览馆—北下关等为代表的9个高就业密度地区和以商务中心区、中关村、金融街等为代表的5个高就业规模地区两类（图2，图3）。将两项测度进行叠加比较，可得出目前北京市具有高就业密度和高就业规模的地区共计4处，包括商务中心区、金融街、中关村与三里河地区。若以就业的统计数据为测度，可以认为它们共同组成了目前北京的“多中心”结构。

高就业密度地区

图2 全市主要就业中心就业密度比较（单位：人/平方公里）

高就业规模地区

图3 全市主要就业中心就业规模比较（单位：人）

然而，“多中心”本来就是一个相对概念，并且是尺度依赖的，即在某一尺度上的“多中心”可能是另一尺度上的“单中心”，因此，讨论“多中心”必须要在一定的空间范围内展开界定。从空间分布上看，目前北京的4个就业中心全部位于四环路以内，其空间最远直线距离（中关村—商务中心区）不足15公里，所以，尽管中心区域的就业中心相对分散，但放置于全市域的尺度，甚至是在包含“城六区”的中心地区来看，北京仍然是以多点分散状态凝聚而成的“单中心”空间结构进行发展。

从就业集聚的趋势来看，2004年版总体规划实施以来，全市就业人口大幅度向几个主

要的就业中心集聚，从就业规模增幅在全市的占比情况看（表1），商务中心区、中关村等就业中心的集聚程度远远高于其他地区，相对单一的就业集聚从一定程度上进一步强化了“单中心”发展的趋势。

表1 2004年及2008年全市就业人口总量占比变化分析

2.2 收效有限的规划引导：“八大职能中心”发展评述

2004年版城市总体规划提出将“八大职能中心”建设作为实施“多中心”空间体系的关键，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、商务中心区、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心（图4）。

图4 2004年版北京城市总体规划确定的“八大职能中心”

“八大职能中心”逐渐成为全市土地投放的重点，从2003年至2010年，累计投放土地约141.5平方公里，占全市投放总量的28.5%，其中，顺义现代制造业基地、海淀山后地区科技创新中心、亦庄高新技术产业发展中心及中关村高科技园区核心区四个地区的投放量又占到总投放量的87.1%。然而，从就业集聚的程度来看，全市4个主要就业中心中，只有商务中心区与中关村高科技园区位列“八大职能中心”；从总的就业人数占比变化程度看（表2），“八大职能中心”并未按照预期产生明显的就业集聚效应（图5），整体增长缓慢，奥林匹克中心区、石景山综合服务中心、海淀山后科技创新中心三处的吸引就业能力反而有所下降。

表2 “八大职能中心”2004年至2008年就业人数在全市的占比情况比较

图5 2004年及2008年八大职能中心就业密度情况（颜色越深代表就业密度越高）

从实际发展效果看，尽管政府有意按照规划采取了积极的引导策略，但实际就业中心与规划引导发展的职能中心并未完全契合，“多中心”战略的实施效果并不理想。

2.3 小结

长期以来，破解北京单中心蔓延的问题始终是首都规划工作的重点和难点，早在1956年版城市总体规划中就提出了“分散集团”式的空间布局结构，用以防止城市圈层式蔓延，这一思路一直贯彻至今[2]。城市功能决定空间形态，北京作为大国首都，受到国家政策、经济结构与行政制度的深刻作用，城市功能分布具有特殊性，空间问题进而变得更加复杂：一方面，“首都职能”的锚固作用使得城市功能与就业集聚无法摆脱中心地区的强大磁力，向

心发展趋势难以扭转。另一方面，对于北京而言，虽然积极推进了“新城战略”，但区县经济发展所形成的“分散格局”以及发展惯性难以转变。由于历史原因，尤其是20世纪90年代末“退二进三”的浪潮使得北京形成了“产业分散”的格局（图6），中心城区强化高端服务功能，外围新城主要推动工业发展，经济分散发展存在惯性。面临多元利益相互协调的复杂境地，区县政府的统筹力度实属有限，产业功能区“遍地开花”的现象在现有体制下难以改变，如若政策、资金和人才等资源要素不能形成汇聚，战略目标和空间重点不能突出，则中心城区“一枝独大”的“单中心”空间结构将会进一步强化。

图6 北京市产业功能区空间分布示意

3. 从“多中心”到“副中心”：对于空间优化战略转变的思辨

客观认识到北京“单中心”集聚发展的惯性将长期存在，“多中心”引导尚需漫长的协调过程，而这一磨合阶段产生的“大城市病”问题又亟待解决，因此，如何转变思路，实现城市空间的战略性调整成为当前北京总体规划编制工作的核心问题。2012年，北京市首次提出了将通州建设成为“城市副中心”的发展思路，“聚焦通州”随之成为全市工作的重点。

2015年，《京津冀协同发展规划纲要》颁布实施，建设北京“城市副中心”的战略部署正式得到落实，并在新一轮的北京城市总体规划中得以体现，城市空间结构调整为“一主、一副、两轴、多点”[3]（图7）。从“多中心”转为“主中心（中心城区）”、“副中心（通州新城）”共同发展，北京城市空间结构优化调整思路实现了重大转变。之所以能够产生这样的思路与共识，一方面是基于此前城市空间优化成效的反思，即北京应该将分散的资源在“副中心”进行集中投放，来推动城市空间结构的战略调整；另一方面也是充分借鉴了世界城市发展的实践经验，诸如巴黎、东京等国际大都市，都曾通过建设“副中心”来缓解原有中心地区人口压力。此外，在推动京津冀地区协同发展的进程中，北京市也必须率先发挥示范作用。

图7 “一主、一副、两轴、多点”的城市空间结构示意

空间结构优化策略的转变建立在一系列现实条件和发展动因的基础上，“副中心”与“主中心”相对自发的形成模式不同，其规划的能动作用更加突出，有效通过“副中心”调剂城市发展秩序与环境，就必须明确目标定位与发展条件，这一点十分值得探讨。

3.1 实现空间结构的战略性调整必须明确概念，建成“副中心城市”

“副中心”作为空间结构分散化过程中主中心的外延，通常可分为“城市副中心”和“副中心城市”两种类型，前者仍需要依附于主中心发展，与之保持着较强的发展关联，此类“副中心”通常以某项功能为主导，结合其他附属功能来形成疏解和分担主中心部分职能的作用，如商务副中心、行政副中心、产业副中心等；而后者一般与主中心相对独立发展，具有较大的发展规模和完整的城市功能，力促实现“产城融合”的发展模式[4]。由于具有发展的相对综合性，“副中心城市”与主中心以外的其他地区在发展程度和条件上需要拉开一定距离。

对于北京而言，建设“副中心”的核心目的是分担现有中心地区的功能，实现人口、产业等要素的转移，减少对于主中心的依赖，因此，必须以建设“副中心城市”的力度与策略来实现这一战略目标，注重城市功能的综合性，实现职住就地均衡，完善城市配套职能。

3.2 “副中心”建设需要在基本培育条件基础上获得政策要素汇聚与核心功能置入

结合国内外特大城市经验，“副中心”在建设过程中必须具备基本培育条件，主要包括：一是与主中心应保持一定的空间距离，避免发展要素被主中心过度吸引；二是具有较强的经济基础和人口规模；三是与主中心之间具有便利的交通条件；四是具有可以辐射带动发展的经济腹地（通常为临近的城镇群，并与之有密切的产业、居住联系）；五是具有承载城市综合功能的用地条件；六是具有良好的生态环境和较高水平的配套服务设施水平[5]。

从北京市域范围来看，2004年版总体规划确定的通州、顺义与亦庄三个重点新城在近年来实现了快速发展，最有条件成为北京城市空间优化调整的抓手，也最有机会成为“副中心”。按照上述“副中心”培育的基本条件，结合相关统计数据与信息，对三个重点新城进行综合比较（表3），可知目前三个新城的发展程度差异较小，且与“副中心”的发展要求还存在一定差距。

首先，新城在集聚程度方面与中心地区差距仍然悬殊。从人口规模看，通州新城常住人口规模仅为中心城的1/18，顺义及亦庄则差距更大。就业方面，新城之间差异明显，通州新城就业规模仅为顺义与亦庄的1/5。

其次，配套设施建设严重滞后。目前，各重点新城在教育、医疗以及商业设施的建设上严重滞后于需求的增长，设施水平的局限也导致了重点新城发展仍需主要依附于中心城区的设施资源。

再次，随着发展建设加速，土地投放增加，未来新城存量的发展空间相对有限。近年来，新城产业用地投放过快，现有产业用地存量均仅占建设用地存量的30%左右，对于城市新功能的引入和综合发展的支撑能力有限。

表3 三个重点新城综合发展条件比较

中心城区“单中心”发展作用下，东部重点新城的发展仍然存在许多阶段性问题，要促成“副中心”的建设，除了按照基本条件不断提升城市发展能级之外，还需要更加关键的带动因素，以实现发展条件的根本性转变。从既有经验看，这种带动因素通常为政策性的汇聚或者主中心核心功能的外迁，前者是指国家层面赋予地区更高的发展定位和建设条件，如国家级新区建设，上海浦东和天津滨海新区均属于此类；后者则通常是指行政功能的迁移，目前我国已经有34个地级市采用或者计划采用这样的方式优化城市空间结构，带动新区发展。2015年，为促进“副中心”建设，北京市提出了市属行政单位搬迁至通州的战略部署，为通州建成“副中心”提供了重要的促动条件，行政功能搬迁所带来的一系列连锁效应，对于通州城市功能的完善与建设环境的提升具有深刻影响，因此，副中心建设必须充分利用这一条件，规划建设应当紧密围绕行政办公职能展开。

3.3 小结

以“副中心”建设实现城市空间战略优化调整，是北京在面对“大城市病”问题和区域一体化发展要求下的探索与选择，与“多中心”分散化发展的策略不同，“副中心”战略将进一步聚焦城市空间优化的战略节点，以更大的力度促成空间结构的根本性调整。同时，“副中心”的建设推进，也能从一定程度上影响全市区县分散发展的惯性，对其他新城起到带动作用，有利于全市发展格局的进一步优化。尽管如此，“副中心”发展仍是机遇与挑战并存，确立科学的目标定位，进一步优化发展条件仍是当务之急。

4、“副中心”建设背景下对于北京城市空间结构优化调整的几点认识与建议

随着“副中心”战略的明确和落实，北京城市空间优化调整进入关键阶段，“副中心”的建设势必带来包括中心城区、其他新城以及与通州相邻的东部跨界地区的联动调整，为规避“副中心”建设带来新的问题，北京应在未来的空间结构优化进程中处理好“副中心”自身建设、主中心功能重组、新城调控以及区域协同等几方面问题。

4.1 提升“副中心”的发展能级

提升建设标准与水平是“副中心”发展的关键。在全市疏解人口与非首都功能的要求下，“副中心”必须严格控制建设规模，强化城市功能的综合，引导职住关系平衡，避免产生新的“城市病”。同时，积极引入主中心的优质公共资源，加强“副中心”与主中心及东部跨界区域的交通联系，促进交通与城市功能耦合，实现空间有序组织。此外，由于通州与中心城区距离较近，建设空间存在连绵发展趋势，未来还应继续强化绿化隔离地区的管控，防止建设用地蔓延而导致主副中心连接成片。

4.2 推动主中心的功能重组

集中力量建设“副中心”的同时，仍要进一步强化主中心的首都核心职能建设，实现中央职能细分。市属行政办公职能外迁之后腾退出的空间应优先保障首都核心功能的完善，同时可进一步用于增加绿地及必要的公共服务设施和基础设施，严格控制核心职能的附属与衍生职能集聚，避免主中心疏解目的落空。中心城区在已经成形的就业中心基础上还应进一步强化功能整合与建设，提升用地效益。

4.3 调控市域“多点”的建设

“副中心”建设应处理好与北京城市空间结构中“多点”，即新城的发展关系。一方面，要有效控制新城的发展规模，避免因攀比“副中心”而造成新一轮的发展冲动；另一方面，继续优化新城的功能定位，利用现有发展基础积极承担主中心的部分职能，构建特色突出的专业化节点城市，扭转“遍地开花”的发展局面。例如，顺义新城依托首都机场和临空经济区建设形成临空产业中心；亦庄新城利用中心城科技外溢和本地高新技术产业孵化能力，建成高新技术产业中心等。从长远发展来看，通州建设“副中心”是全市空间优化的一个先行

示范，随着未来新城建设的日臻成熟，北京乃至更大的都市区范围内仍有建设多个“副中心”的可能，届时区域空间结构将进一步完善，“多中心”发展的空间格局也很可能强势回归。

4.4 面向区域的协同发展

“副中心”建设必须统筹考虑与河北省北三县地区的发展关系，做好城市功能的分工与联动，加快建立跨界地区的规划衔接机制，实现规划“共编共管”，引导城镇规模和产业有序发展。北京城市空间结构的调整与优化必须面向区域，以协作开放方式来实现，而城市发展面临的种种问题，也必须要在更大的区域范围内寻求思路与对策。

参考文献

[1] 程宇腾，周伟林，吴建峰，郝前进，城市从单中心到多中心的理论解读[N]，中国社会科学报，2013-02-04 [2] 杨明，北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考[C]，昆明：多元与包容——2012中国城市规划年会论文集，2012

[3] 北京城市总体规划（阶段性成果）[S]，北京市人民政府，2015

[4] 刘洁，高敏，苏杨，城市副中心的概念、选址和发展模式——以北京为例[J]，人口与经济，2015，（3）：1~12

[5] 魏嵘，我国城市副中心发展演变规律及生成机制研究[D]，西安：长安大学，2007 [6] 北京城市空间结构与形态的变化和发展趋势研究[S]，北京市城市规划设计研究院，2015

作者简介

杨春，北京市城市规划设计研究院，中级工程师；

杨明，北京市城市规划设计研究院，主任工程师，教授级高级工程师。