论烟草专卖的认识与管理
论烟草专卖的认识与管理
[摘要]当前,烟草专卖法在实际执行过程中,由于受到各种因素的影响和制约,人们对它的现实价值理念与其本来的价值目标发生了一些偏斜,从而导致其价值功能没有得到完全的释放和实现。对于这种情况,政府应牢固树立法制理念,加强法治建设,建立严格规范的烟草专卖秩序;引入适度竞争,构建富有效率的烟草市场机制;坚持以人为本,营造充满活力的烟草和谐环境。从而加快烟草专卖法的改革发展,消除其制约因素,释放其价值功能,构建一个和谐烟草。
At present, the tobacco monopoly law in the actual implementation process, due to various factors and constraints, it is the reality of values to its original value and its objectives have been some deviation, resulting in the value function is not fully The release and implementation. To this kind T of circumstance ,goverment should firmly establish the rule of law, strengthen the rule of law, establish strict standards of the Tobacco Monopoly order; the introduction of appropriate competition to build highly efficient mechanism for the tobacco market; adhere to
people-oriented, and create a harmonious environment for a vibrant tobacco. Tobacco Monopoly Law to speed up the reform and development, to eliminate the constraints, the release of its value function, construct a harmonious tobacco.
[关键词]形势;烟草专卖管理:依法行政;基本要求
烟草专卖,就是国家对某种商品的生产、销售业务进行垄断经营。烟草专卖业作为一个高盈利性行业,具有一般产业的共同特点,即吸引最大化的消费者来购买烟草制品,以获得最大经济利益。烟草及其制品是一种特殊消费品,它对人体有兴奋神经的作用。同时,对健康也有一些副作用。不考虑烟草制品的消费给消费者带来的有害影响,一味提出壮大烟草专卖业规模,提高烟草制品产量等做法是违背经济社会发展规律的,随着人们生活水平的提高和人民对吸烟危害认识的加深,烟草制品的消费必将会退出人们生活的视野。但是现实的情况是目前烟草消费市场巨大,烟草行业属于高利润的行业,国外烟草厂商对我国烟草消费市场虎视眈眈等等。因此,国家对烟草行业的发展方针是:既要适当满足消费需要,又必须提高质量,改进配方,尽可能减少对消费者健康的影响。实行专卖有利于控制其生产和销售,并课以重税,这样既可以保证国家财政收入,又可防止地方盲目发展。所以,如何正确对待烟草消费带来的负外部性和烟草专卖行业的合理有序发展之间的关系,就成为了摆在烟草管理当局面前的重要课题。
首先要考虑到的是烟草对经济学方面的影响。我们可以从以下几个发面来进行分析:
(1)烟草的使用价值和价值。
毫无疑问,烟草作为一种稀缺性自然资源,是使用价值和价值的统一体。烟草在各个时期都对其消费者能够带来一定的满足感,即经济学上的效用。同时,烟草作为一种经济农作物,经过烟草工业生产后成为商品,具有很强的资源稀缺性。因此,烟草资源是使用价值和价值的统一体,其价值的高低由其资源的稀缺性程度而定。
(2)烟草专卖业属于典型的公共产业。
经济学根据物品消费时所具有的排他性和竞争性特点,将其分为四类:第一类是私人物品,既有排他性又有竞争性;第二类是公共物品,即无排他性又无竞争性。一般来讲,不能排除人们使用一种公共物品,而且,一个人享用一种公共物品并不减少另一个人对它的享用;第三类是公共资源,有竞争性但没有排他性;第四类是自然垄断物品,当一种物品有排他性而无竞争性时,可以说存在这种物品的自然垄断。烟草制品就是一种典型的自然垄断物品,烟草的消费者在消费时所享受的效用只有其自己才能够感受到,但是他并没对其他消费者吸烟形成竞争。因此,烟草专卖业是在此基础上形成的一个自然垄断行业,具有明显的公共产业性质。
(3)烟草消费带来的外部性。
烟草消费带来很强的负的外部性。外部性指的是一种经济力量对于另一种经济力量“非市场性”的附带影响,这种影响好的作用称为外部经济或正外部性,坏的作用称为外部不经济或负外部性。烟草的负外部性表现在以下方面:①烟草市场的“市场失灵”。人们对吸烟所产生的健康后果不完全认知。1996年我国吸烟流行病学调查表明,在我国有68.6%吸烟者和54.6%的不吸烟者认为吸烟轻度有害或无害,67.2%的吸烟者和57.1%的不吸烟者认为被动吸烟无害或轻度有害。②对烟草成瘾性的不完全认知。在发达国家,70%成年烟民后悔开始吸烟,2/3的成年吸烟者做了很大的努力来戒烟。③外部成本。外部成本即为吸烟者所施加的而由不吸烟者所承担的成本。不吸烟者会因为被动吸烟导致疾病和死亡的危险度升高以及烟味产生的不愉快的感觉,另外还应注意吸烟母亲对胎儿健康的影响、长期处于被动吸烟环境中的儿童的健康所受的影响。④吸烟引起疾病所开支的医疗费用以及劳动价值的损失以及火灾危害和烟草耗费的社会财富。
其次,烟草专卖市场对烟草资源配置失灵引发外部成本
烟草作为一种具有使用价值和价值的经济资源,必然存在着市场配置问题。传统经济学理论认为,以“看不见的手”为核心的市场机制是实现资源配置优化以达到“帕累托最优”状态的基本手段。烟草专卖业作为一种公共产业,其烟草资源的配置存在着以下难题,难以达到“帕累托最优”,从而消除外部成本。①烟草制品的单个消费者所愿意和实际支付的价格不足以补偿烟草消费带来的平摊到个人身上的外部成本。②如果烟草制品的定价过低,那么宣传吸烟有害健康,阻止更多人吸烟就会成为泡影。但如果对烟草的消费制订过高的价格,有会导致已有的烟民失去吸烟带来的效用,造成吸烟群体的更多痛苦,降低了烟草资源的配置效率。③烟草制品的个别消费者往往倾向于对烟草资源作过低的评价,以便减少自己消费烟草所应承担的外部成本而支付的费用,以达到经济收益最大会,甚至出现“搭便车”现象。 美国经济学家格里高利·曼昆在解释外部性如何导致资源市场配置失效时,举了一个“共有地悲剧”的例子。欧洲中世纪某个小镇最重要的经济活动是养羊,起初没有一个家庭拥有土地,所有居民都在共有草地上放羊。随着镇上的人口增加和共有草地上的羊增加,草场开始失去自我养护的能力,最终变得寸草不生。是什么原因使得镇上的人们让羊繁殖得如此之快以至于毁坏了共有草地呢?曼昆解释为:“共有地悲剧的产生是因为外部性。当一个家庭的羊群在共有地上吃草时,它降低了其他家庭可以得到的土地质量。由于人们在决定自己(应该) 有多少只羊时并不考虑这种外部性,结果是羊的数量过多。”曼昆由此得出结论:对于具有共资源产业性质的物品,每个消费者总是从自己最大化自己利益出发,忽视了外部成本给社会带来的损失,从而不愿意承担自己在消费公共资源是产生的外部成本。
负外部性扭曲了竞争性市场对该类资源的合理配置。因为从资源配置的角度讲,当外部性存在时市场的均衡并不是有效率的,此时的均衡并没有使整个社会的总收益最大化。对于烟草物品消费来说,单靠市场配置是无法实现帕累托最优,解决由此带来的外部成本问题。首先,美国健康医学家JeffreyE.Harris 教授在对美国吸烟引起的医疗费用计算中指出:每
个吸过烟的成年人平均要比不吸烟者多花10%——20%的医疗费,有些甚至超过30%,中间数接近15%,这个经验值在各国普遍都存在。其次,我国90%的吸烟者在公共场所吸烟,使得被动吸烟人口在不吸烟人群中的比例高达53.5%,大约有4.2亿被动吸烟者,其中有三分之二(68.4%)的人每天均受到被动吸烟的危害。再次,吸烟造成的误工、旷工、甚至死亡而影响正常的生产活动,给经济运行带来了严重的损失。程郁,张小林通过计量方法,计算和预测了我国因吸烟影响正常生产从而带来的经济损失。
最后,吸烟造成的外部性还包括吸烟引起的火灾事故造成的人员和经济损失,由于母亲吸烟引起的婴儿死亡及婴儿出生体重过低、由于香烟毒素侵蚀造成了免疫力下降和疾病恢复缓慢等等。
可见,烟草对我们既有利的一面,又有害的一面。那么我们应该采取何种手段才能既保证市场能够合理运转,而我们又能把不利降为最低呢?
我们可由以下几个发面来进行着手处理:
① 依法行政
一、依法行政在烟草专卖管理中的必要性
1 . 依法行政是依法治企的重要组成部分, 具有重要的现实意义。依法行政是依法治国的重要内容, 是依法治企业的重要组成部分, 是烟草行政机关的一项最根本的行政准则。当前, 中国烟草处于改革、整合、创新与转型的关键时期, 进一步加深对依法行政的重要性和紧迫性的认识, 有着非常重要的现实意义。
2 . 依法行政是实现烟草经济健康、持续发展的重要保证。近年来, 中国烟草的改革与发展呈现出良好态势。在烟草专卖执法领域推进依法行政工作的进程中, 坚决打击各种经营卷烟违法行为, 有利于维护国家利益和消费者利益, 有利于保障烟草经济的健康发展, 有利于实现国家经济的和谐发展。
3 . 依法行政是市场经济条件下加强烟草专卖管理的必然结果。中国烟草在市场经济条件下, 面临着越来越激烈的国内、国外市场竞争的严峻形势。由于中国烟草受计划经济影响较深, 跨入市场经济的时间比较短, 配套性不够, 仍在一定程度上存在有法难依、执法难、到位难的状况, 同时烟草行政执法队伍整体素质不高、执法手段不强、外部干扰较多, 与管理对象的矛盾突出。因此, 在当前形势下的烟草专卖管理中要大力贯彻依法行政工作。
二、烟草专卖管理中依法行政存在的问题
1 . 思想认识不到位。个别烟草专卖管理人员对依法行政的重要性认识不足, 一些地方依法行政依然停留在嘴上、纸上, 并没有真正落实到行动中。在烟草专卖行政执法过程中, 由于片面强调执法监管而忽视了对广大卷烟零售户的服务工作, 执法方式方法简单粗暴, 极易引发社会矛盾和暴力抗法, 既弱化了监管力度, 也影响了专卖管理的执法形象。
2 . 行政执法不规范。( 1) 执法依据适用不准确或适用不当。如在经营者仓储地、住所等查获的卷烟难以按《烟草专卖法》及《实施条例》规定的无证运输进行查处。( 2) 自由裁量权过大。尤其是在处罚措施的选择及罚款幅度把握上随意性较大, 同样的情况处罚幅度时轻时重。( 3) 执法依据不充分。尽管烟草专卖法规体系已基本建立, 但在执法过程中, 仍存在法律依据不充分的问题。
三、依法行政应严格把握的基本要求
1 . 事实清楚。事实清楚是指依法行政中对案件所查证的每一个事实的来龙去脉和每个案情都要了解、掌握清楚。一是“七何要素” ( 即何人、何事、何时、何地、何情、何因、何果) 要清楚无误。二是真正分清违法当事人的主次, 准确认定违法当事人非法收入的总额, 如事实不清或是模棱两可, 必须重新调查核实清楚。
2 . 证据确凿。证据是否清楚, 是依法行政过程中断判案件事实是否成立的唯一依据。证据确凿是指作为定案处理的证据真实无误, 这是依法行政中断定案件质量标准的核心和
对案件定性的重要依据。其基本要求有两个: 一是证据要充分、全面, 要有人证、物证和旁证。二是证据链条完整真实, 从不同侧面能证实案件的实际情况。
3 . 定性准确。定性准确是指在依法行政中, 在事实清楚的基础上按其违法的事实情节, 进行准确的依法定性。定性准确的关键, 是严格对照专卖法律法规这个判断事实的唯一标准, 来区别合法与违法的界限, 是什么性质的违法行为, 就按什么性质进行定性, 不能有任何含糊现象。对性质难以确定的案件, 要实事求是的把问题弄清楚。对于具体问题, 要做具体分析, 是什么问题, 就按什么问题进行处理。
4 . 手续完备。依法行政中所需的材料要齐全、完备, 合法有效, 必要的各种法律文书不得缺项。手续不完备的, 应及时补全, 方可进行依法行政。
5 . 处理恰当。一是要正确适用法律条款, 在法案的处罚种类和幅度内裁量行政处罚。二是要把握住烟草专卖行政主管部门查处的权限范围, 防止越权行政。对于不属于本部门查处范围的, 及时移交有关部门处理, 既要管好, 又不能管得过宽。三是要分清当事人和有关人员应分别承担的责任。四是做到宽严相济, 重点打击, 分清主次, 处罚适度。既不能处罚过重, 又不能放过打击的重点。
6 . 程序合法。程序合法是指烟草专卖在依法行政过程中, 要自始自终依照法定程序进行, 按程序规定的方法、步骤、内容和时限运作。不仅要有充分的实体法依据, 还必须按程序法规定进行运作, 行政执法才是正确有效的。
②加强行业内部专卖管理监督工作
一、加大内部监督管理工作的重大意义
(一) 加强内部监督是行业发展的内在需要。加强内部专卖管理监督是解决行业注重自律课题的重要措施, 是维护专卖制度的本质要求。要保持清醒的头脑, 理性对待税利高速增长情况下的烟草发展, 应该认识到是烟草专卖专营制度为烟草行业的发展提供了十分重要的保障。以国务院57号文件的颁布为标志, 烟草行业迎来了新的发展机遇, 进入了一个新的发展阶段, 新形势新任务要求行业管理必须更加规范, 更加高效。因此, 我们必须更加注重自我内管监督、注重自我约束, 以实际行动维护好烟草专卖制度, 谋求行业深远发展。
(二) 加强内部监督是“两个至上”的需要。烟草行业要依靠专卖体制抢抓机遇发展, 但不能倚仗着专卖制度只顾自身利益, 只有把“两个至上”作为我们工作的出发点和落脚点, 切实做到为消费者服务, 为国家多做贡献, 才能体现烟草行业存在的国家战略价值和社会服务价值。
(三) 加强内部监督是树立烟草行业良好社会形象的需要。从外部环境看, 中国加入WTO 后, 逐步兑现在烟草关税减让等方面所做出的承诺, 我国正式签署《国际控烟框架公约》, 以及当前社会对垄断行业的高度关注, 使得烟草行业不断被推向政治经济前台, 我们只有在社会上树立起烟草行业守法自律的良好形象, 才能得到国家、社会对烟草行业的认可, 赢得和谐的发展环境。
二、目前内部监督管理中存在的问题近年来, 通过专项治理整顿工作, 烟草行业规范经营方面有了一定的进步, 卷烟大进大出、异地抛销现象得到了遏制, 经营秩序明显好转, 但体外循环由行业行为转为个人行为、拆单内部专卖管理监督工作要跟上行业生产经营工作形势发展, 强化对热点、难点问题的监管。专卖分摊、搭配销售、送近不送远等不规范的现象依然严重, 主要表现以下几个方面:一是监督措施缺乏。虽然近期国家局、区局分别出台相关的规范经营、专卖同级监管等相关制度和纪律, 这一系列手段尽管对内部监管有一定的促进, 但在具体监管过程中, 专卖管理部门并未真正起到监督作用。主要体现在监督措施欠缺, 内部专卖管理监督工作考核还不够完善, 执行力还有待提高; 专卖管理部门除了在日常检查中偶尔发现一些挂户开单和集中送货行为外, 专卖管理部门再也没有其他更有效的手段和措施对经营部门进行监督。二是拆单分摊现象仍然存在。随着电话订货、电子结算进一步完善, 原来那
种供烟的随意性无法行通, 但在销售过程中, 对倒卖的卷烟分摊到各经营户名下, 制造出一种完善的订货送货假象还不时发生。三是订货成功率不真实。客户经理为了完成订货送货成功率的要求, 没有按照零售户分级定量供货, 还为大户提供货源, 甚至“瞒天过海”将供大户的卷烟票据打在没有进货的零售户头上。四是监督检查不落实。由于有些专卖管理部门不了解经营情况, 更别说对物流、资金流、信息流的检查, 报表也常常是经营部门自己填报后往上报; 专销两张皮现象没有解决, 专卖与销售依然是各干各的事、各唱各的调, 专卖管市场, 业务管销售, 相互之间没有更多的联系, 专卖人员关心业务销售信息的不多, 业务人员对专卖提供市场信息的甚少, 特别是专卖对业务卷烟销售去向是否有违规行为没有更多地监督管理, 专卖没有专门的、熟悉相关业务的人员来进行检查和上报, 发挥不了监督职能。
三、进一步加强内部经营监督管理措施
(一) 进一步提高全员规范意识。内部专卖管理监督思想认识必须立足实现“三个转变”:一是内管工作由单位领导、专卖部门重视向全员重视转变; 二是由单纯治理体外循环向建立健全透明、公开货源分配管理制度转变, 向合理供货, 发展中户、扶持小户、控制大户转变; 三是行政许可由重视许可数量向严格依法、公开、公正、透明、高效实施转变。
(二) 创新监管手段, 完善长效机制。完善内管长效机制建设, 关键在于“注重创新, 关注细节”。一是要强化制度建设。对目前内控制度相对比较滞后, 内容缺失, 以及类别设置上的不足, 着重细化关键部位、薄弱环节、重点对象的监管, 明确各环节和各节点工作职责、流转程序、流转期限、办结标准; 进一步优化工作流程, 区分监管点合理安排检查频率, 提高工作效率, 逐渐杜绝推诿扯皮、责任不清事项的发生。二是加强日常监管。进一步强化对内管联系单位的指导, 根据检查发现的新问题、新情况、新变化, 积极探索好的监管办法。把“信息化”作为创新内管工作机制的方向, 进一步发挥网络平台作用, 以信息网络中采集的数据为参照, 核对检查报表数据的准确性。力求通过改进系统, 自动发现100%入网、落地、落户销售方面存在的主要异常情况, 取得成效后全区推广。三是突出督察考核。修订区局《内部专卖管理监督考核暂行办法》, 提升考核面, 突出内管考核结果与各局(公司) 领导干部年度业绩评定的联系。
(三) 加大监管力度。内部专卖管理监督工作要跟上行业生产经营工作形势发展, 强化对热点、难点问题的监管。针对区局(公司) 全面推进按订单组织供货工作以及群众对卷烟货源分配提出投诉、意见比较集中的情况, 结合内管工作, 联合有关部门开展一次专题调研, 通过深入的调查分析, 明确监管重点和有关工作方法; 同时, 根据国家局《关于进一步规范卷烟订单采集和货源供应工作的意见》, 重点清查搭配或变相搭配销售卷烟、拆单分摊、为卷烟零售客户串货等违反“六个不准”的问题, 突出监管的针对性、提高有效性。同时要制定具体措施扎实整改, 督促、配合指导各局(公司) 尽快完善科学合理、公平、公正、公开的货源分配政策, 并按照监管工作流程, 主要通过对“实时销售的监管、送货服务的监管、订单供货的监管”来狠抓“三化”管理的落实。
(四) 加大培训力度, 提高专卖内管队伍素质。一是认真研究制定科学、具体、统一的内管人员准入标准, 从政治素质、文化水平、业务能力三方面把好内管人员“入口关”。二是以培训作为提升监管效果和效率的有效措施, 完善各级局培训规划, 面向企业领导、内管工作人员、生产经营业务人员三个层面, 突出重点, 采取以查代训、分片检查等方式开展多种形式的教育培训, 进一步提高专卖内管人员“专职化、专业化”水平。三是既要努力保证内管队伍的人员稳定性, 同时, 对工作能力达不到内管工作标准, 不认真履行专卖内管职责的人员, 也要及时予以调整。
新世纪之初,是烟草行业改革和发展的重要时期。随着经济、法律制度日益国际化,维护《烟草专卖法》的严肃性和权威性是烟草专卖行政执法部门的首要职责。
烟草行业发展的历史证明,专卖管理是烟草生产、经营的基础和保障,是行业的灵魂、
柱石、生命线。执法必严、违法必究,做好新形势下的专卖管理,审时度势,果断决策,对推动行业发展意义深远。
总之,国家烟草专卖局管理规划烟草专卖可以有以下措施:
1、加强计划管理。依据国家下达的指令性计划和指导性计划,对烟草专卖品和管理品实行宏观控制,使生产、销售活动纳入轨道,避免盲目发展。
2、依法管理。《烟草专卖条例》及其(施行细则)是实施烟草专卖制度的主要依据。同时,《商标法》《物价管理条例》、《经济合同法》、《食品卫生法》等法律、法规的有关规定,也是加强烟草专卖管理,保护合法经营必不可少的法律依据。
3、颁发烟草专卖证件。包括烟草专卖生产、批发、零售、特种零售许可证、准运证、准购证等。凡经营烟草专卖品和烟草专卖管理品生产和销售业务的企业、单位和个人,都必须向烟草专卖局申请领取烟草专卖许可证,无证者一律不得经营上述业务。
4、制定奖惩制度。凡破坏国家专卖制度的行为,如:计划外烟厂生产、销售卷烟;未经批准擅自经营卷烟批发业务;卷制并出售手工卷烟、冒牌烟;未经批准擅自生产销售卷烟盘纸、咀棒、卷烟专用机械;无证运输烟草专卖品;利用高档名牌卷烟搞投机倒把;私自收购烤烟、名晾(晒)烟等,都属违法行为。对于上述违法行为,视其情节轻重,应分别给予行政、经济等处罚和制裁。对于检举揭发违法活动,勇于维护烟草专卖制度的有功单位和个人,给予表彰和现金奖励。
可见,烟草专卖法立法的本来目的和价值追求,就在于以法律手段确立专卖制度,从而在烟草的经营管理中实现效益、公平和秩序的目标。其中所谓的效益,也称效率,是指从一个给定的资源投入中获得最大的产出效果;它所追求的公平,不仅是指每个人有追求自由的平等权利和机会,而且是指经济和社会的不平等被协调安排得对每个人都有利,即以客观的不平等而求得实质的公平;它建立社会秩序的目的则在于创造一种安居乐业、和谐发展的条件。当烟草专卖法的效益、公平和秩序三大目标都得以实现,它就将达到其价值的理想状态,即“实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐”
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