关于强化权力运行监督制约机制的思考

发布时间:2011-05-08 10:33:46       来源:中国反腐倡廉网      作者:黎纪 梁晓玲       浏览:1021次

近年来，随着各种监督制度的不断健全完善，一个对权力运行进行多层次、全方位监督制约的制度体系日趋形成。但从实际效果来看，还远未达到党中央的要求和人民群众的期望，权钱交易等腐败现象仍时有发生。认真分析腐败现象产生的根源，很大程度上与领导干部手中的权力使用情况密切相关，与现行监督制约机制存在的缺陷密切相关。因此，切实解决对各级领导干部权力运行的监督制约问题，强化监督制约机制，已成为当前反腐倡廉建设的突出重点。

一、现行监督制约机制的缺陷

（一）监督的主体与客体错位。从监督主客体的领导体制看，当前拥有监督权的各监督机构，同时受上级监督机构和同级党委、政府的领导，监督机构的人权、财权均在同级党委、政府的管辖范围，形成一种附属型的隶属关系。这样就带来两个问题：一是作为担负着监督同级党委任务的党内专职监督机构由于其受制于监督客体而难以实施有效的监督；二是作为上一级监督机构因受时间空间的限制无法及时全面地了解情况而难以对下一级监督客体实施有效监督。监督主客体的这种错位现象的存在，在很大程度上影响了监督的力度和效能。此外，由于监督者缺乏履行监督所必需的权力和保障，一些领导干部因“官本位”、“权本位”思想观念的作用，“公仆”意识相当缺乏，出现了严重的主客体错位。

（二）监督运行的渠道不畅。监督的有效实施，有赖于监督渠道的畅通。目前，在监督机制的实际运行中，自上而下的垂直型下行监督渠道比较顺畅，效果较好，但由于尚未普遍推行这种监督体制，监督运行渠道不够畅通。

（三）监督的权威性较差。现有的一些监督制度，有的没有具体的量和质的描述性标准，对监督制度适用的范围界定不清；有的未对违反制度行为规定处罚措施；有的内容上相互冲突，执行起来难以把握；加之组织监督缺乏预防性监督措施，监督的经常性和制度化差，极大地弱化了监督的权威性。

（四）监督制裁的实施易受干扰。原因之一是监督机构或有职无权，或无法独立行使职权；二是对涉及领导干部的案件，在查处时常常出现人情与原则相碰撞，权力与党纪相抗衡，以及本位主义和部门保护主义的干扰；三是人们对监督理论缺乏全面深刻的理解，往往把监督与发展经济对立起来，并以阻碍发展经济为由对实施监督进行干扰，造成了监督效能的低下。

（五）监督体系中各系统之间缺乏合理的分工与合作。从目前各监督系统之间的工作分工以及具体的实践运行来看，一是缺乏明确的法定职责分工，存在职责交叉的问题；二是由于社会主义市场经济体制下一些新兴领域所需的制度仍处于“空白”状态，加之受部门利益驱动，使得有的监督事项多家插手、有的监督事项无人过问，造成了监督的“重复带”和“空白带”；三是各监督系统之间的作用和功能的综合效应没有得到很好的发挥，功能互补性较差，外部监督难以形成有效的监督合力，严重影响了监督工作的总体成效。

二、强化监督制约机制的对策思考

权力运行监督制约机制中诸多缺陷和薄弱环节的存在，导致了对领导干部权力运行监督效能的低下，使得在反腐败力度不断加大的情况下，领导干部违法违纪案件仍频频发生。领导干部违法违纪案件的多发高发现状，已愈益引起社会各界的广泛关注。切实有效地加强对领导干部权力运行的监督与管理，强化权力运行的监督制约机制以有效服务和保障科学发展，成为各级党组织面临的重要课题。而强化权力运行监督制约机制，笔者认为，应着眼于以下三个方面：

（一）以权力制衡为核心，构建环环相扣的监管机制

首先，要明确并落实下管一级的监督责任制，将工作责任与监督责任相结合 ，层层加大监督力度，实现上下连带互制。针对对权力运行情况的监督乏力、责任追究不到位的现状，在进一步完善党风廉政建设责任制、责任追究制的同时，明确并落实下管一级的监督责任制，要求党政“一把手”对班子成员进行监督，班子成员按分工对所属单位的负责人实施监督，单位负责人对所属党员干部负起监督责任。对因监督制约不力而发生问题的，不仅处理当事人，而且要上追一级，由上级单位承担相应的领导责任，把领导的工作责任与监督责任连在一起，使上级领导与下级党组织的政治经济利益联系起来，达到互制的目的。

其次，要构建以权制权的权力制衡机制，将权力进行适当分解和合理配置，重塑权力结构模式，实现权力分解互制。针对一些部门高度集中的权力结构，抓住权力制衡这一核心，从建立健全制度入手，区别不同情况进行分解：一是在部门中进行权力分解，实现权力机构，执行机构与监督机构的分离。如在金融系统实行审、贷分离制度；在税务系统实行征、管、查分离制度；在工商部门实行审核发证、收费分离制度等等，有效防止因权力过度集中而导致的腐败。二是在领导层中实行分权制约。在对“一把手”的权力范围作出严格界定的基础上，切实推行重大问题民主决策制度，把以往过于集中的权力分解为几个人或几个层次共同掌管行使，以集体权力制约个人权力，构建权责分明、团结合作、相互制约的权力制衡机制，实现权力分解互制。

再次，要围绕权力制衡这一核心，完善监督体制，强化监管工作机制。一要对现行的职能监督机构与监督对象的相互关系进行调整，使监督机构成为人、财、物相对独立的监督主体，不再因自身的人权、财权受制于监督客体而出现监督不到位的情况。作为过渡，当前应考虑解决两个问题：改革“条块结合，以块为主”的双重领导体制，实行“条块结合，以条为主”的双重领导体制；将监督同级党委调整为由上级监督下级党委，以确保监督机关的相对独立性，从体制上解决监督者无权监督，被监督者限制监督者履行监督职权的问题。二要着眼于整体效益，提高制度的系统性。权力运行监督制约机制的构建是一个复杂的系统工程，要发挥其整体效能，必须注意抓好制度的健全配合。因此，要正确处理继承与创新的关系，努力适应不断变化的新情况，增强制度的系统性和可操作性，减少制度间的相互摩擦，减少因自身产生矛盾而削弱或抵消制度的效力。在用人、用钱等权力的关键环节，即个人财产收入、个人生活重大事项等领导干部易出问题的关键部位，要尽快建立和完善科学、适用的廉政规范和制度，使制度不断在整体上推向前进。三要统一协调各监督主体的力量，增强监督主体的整体配合意识和全局观念，推动各部门各司其职，发挥优势，相互配合，协同作战，形成对权力运作过程的监督合力，提高监督制约的整体效能。

（二）以跟踪监督为主线，强化步步设防的监控机制

为保证权力监督制约机制正常运转，笔者认为，必须以跟踪监督为主线，把事前、事中、事后的监督贯穿于监督制约的全过程，构建并强化对权力运行过程步步设防的监控机制。

一是事前把好授权关，强化对领导干部权力获得过程的净化机制。对权力的监督制约，要从权力行使资格开始。能否把德才兼备的人放在领导岗位上，是实施权力监督的前提条件。因此，把好授权关，一方面要严格整治，防止和克服在选人用人上的随意性，另一方面应积极推行干部管理体制的改革，减少任命制，扩大选任制，完善干部任免、交流 ，交流制，建立健全干部提拔作用征求同级纪委意见制、干部失察责任追究制、公选制、公示制、新提拔干部试用制、定期轮岗交流制、末位淘汰制等，增强授权的透明度，并对权力获得和掌握权力的时间进行控制，形成民主科学、优胜劣汰的用人机制，防止素质不好的人走上领导岗位，防止轻率用权及一岗授权时间过长而诱发腐败行为。

二是事中把好用权关，强化对领导干部权力运行过程的监控机制。一要对重大事项决策权的动作过程实施有效监控。凡属重要项目安排、重要干部任免、大额度资金使用等重大决策，要在集体研究、记名表态的基础上，按规定程序集体决议，并提交审计、监察部门和上级组织监督实施，以确保权力的健康运作。同时，通过推行重大决策严重失误责任追究制，强化对重大事项决策权运作过程的监控。二要对财物支配权的运作过程实施有效监控。要完善财务审批监督制度，坚持大额度资金的使用安排由领导班子集体审批；要建立日常资金使用情况定期公开制度，使财务“一支笔”审批行为受到有效的监督制约；要推行政府采购制度，对办公设施、交通工具等实行招标竞争，统一采购，防止“台上做生意、台下做交易”的腐败行为；要规范生活接待标准及通讯工具管理制度，防止接待中的铺张浪费、挥霍公款行为，规范财政性资金运作。对财务收支数额大的机关事业单位，要切实推行会计委派制或零户管理制，以强化对财物支配权的运作过程的监控。三要对行政审批权的运作过程实施有效监控。在大力推行行政审批制度改革的基础上，逐步建立和完善联审制度或定期会签制度，规范审批的操作规程和标准，最大限度地减少审批部门和人员的自由裁量权，并对内部事权作科学合理的分解，明确审批人员的权限、责任和义务，使审批的各个环节之间相互监督制约，规范行政审批权力的运行。四要对生活圈社交圈中权力运行情况实施有效监控。要建立健全领导干部非公务时间活动情况定期汇报制度和考察制度，通过家庭、单位、社会多种渠道对领导干部非公务时间权力运行情况实施全方位监控，防止权力“家庭化”。另外，要把好用权关，还必须强化对领导干部权力运行中违法违纪行为的防范预警机制。通过建立健全廉政谈话制度、领导干部个人重大问题报告制度、“黄牌”警告制度、诫勉制度、责任过失记帐制度等一系列领导干部任期管理制度，加强针对性教育，及时纠正权力运行过程中出现的偏差，从源头上防止权力的不正当作用，及时教育和挽救干部。

三是事后把好审计关，有效防止因权力失去监督而导致的腐败。在领导干部任期满继任、调离或提拔时，由审计部门对其任职期间的各项经济指标完成情况、经济项目的决策情况、财政财务收支、国有集体资产管理和保值增值、债权债务、任期负债率、个人的经济收支和遵守财经纪律等情况进行审计，并将审计结果作为干部的调任、免职、辞职等提出审核意见时的参考依据，有效地规范权力的运作，避免不良行为发生，防止权力因失去监督而导致腐败，推动权力监督制约机制步入良性运行的轨道。

（三）以拓宽监督渠道为重点，完善人人参与的监督体系

切实把党内监督同群众监督、舆论监督有机结合起来，拓宽监督渠道，健全监督网络，形成并完善人人参与、内外呼应的监督体系，是构建权力监督制约机制的重点和关键环节。

首先，应切实抓好党内监督。要坚持和完善民主生活会制度，健全领导班子思想作风建设定期分析制度及民主决策制度，避免和减少权力运作的失误，并通过有组织的交心通气，将权力运行情况置于党纪政纪制约和班子成员的有效监督之下，防止和消除权力的恶性膨胀和滥用。其次，应认真抓好群众监督。普通党员群众的参与，是对领导干部权力运行实施有效监督的重要环节。搞好群众监督，关键是要让群众享有一定程度的知情权。因此，应大力推行党务、政务、村务、局务、校务、院务、厂务公开制度，从最容易出问题的环节抓起，实行最大限度的公开，以公开促监督，以监督促管理。通过全方位公开制度的推行，提高权力运行的透明度。同时，通过设立举报电话、举报信箱、聘请特邀监督员等形式，畅通监督渠道，营造人人参与监督的氛围和环境。在此基础上，应针对当前群众对参与监督怕受打击报复、对群众监督是否有效信心不足等心态，采取有效措施，严肃查处对群众行使民主监督权利进行报复的人和事，切实保障群众依法行使民主监督的权利，激励群众参与民主监督的热情，增大群众参与监督、揭发错误的驱动力。再次，应切实抓好舆论监督。要利用舆论监督针对性、广泛性、时效性、公开性强的特点，充分发挥大众传媒的作用，把有限的监督进一步扩大到全社会，充分利用有线广播、报刊、电视台、公开栏等形式对权力的运行情况特别是群众关心的“热点”、“难点”问题进行跟踪报道，把权力的运行置于群众的监督之下，逐步建立并完善群众广泛参与的监督体系。只有这样，才能有效规范权力运行。（作者单位：四川省宜宾市纪委）