关于控规_热_下的几点_冷_思考_李咏芹
关于控规“热”下的几点“冷”思考
李咏芹
【摘要】城乡规划法的施行使控制性详细规划的作用和地位得到进一步提升，控规作为一项突击性任务摆在规划管理部门面前。但是由于控规本身所承担的重要作用，如果一哄而上追求数量势必造成其严肃性下降，留下诸多遗憾。本文试图对目前的控制性详细规划编制方法和内容进行冷静思考，以期找出更适合目前新形势下的控规编制方法，并更好地发挥其作用。
【关键词】控制性详细规划；分类；分层；分步DISPASSIONATE THINKING OVER THE OVER-HEATED REGULATORY DETAILED PLANNINGLI Yongqin
ABSTRACT: The newly issued Urban and Rural Plan-ning Law strengthens the role and status of the regu-latory detailed plan. Therefore the planning adminis-trative departments rush to make regulatory detailedplans. However, the pursuit of quantity instead ofquality of plans would bring regretful results due tothe importance of the regulatory detailed plan. Thispaper makes a dispassionate analysis over the methodand contents of the regulatory detailed planning.KEYWORDS: regulatory detailed plan; classification;layer division; step by step
城乡规划法的颁布实施把控制性详细规划的作用在原来的基础上更进一步加强，它不但是确定建设用地的土地性质和使用强度的重要手段，更是土地部门依法办理土地手续的依据。在城乡规划法中明确要求：在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得
出让国有土地使用权。这就意味着在规划区范围内，控规必须实现全覆盖，否则便无法为土地使用提供依据。因此，山东省政府提出了三年内全部完成控规覆盖的要求，目前，全省都在编制城市控规、乡镇控规。但是，为了避免把控规编制当成一种形式、一种运动，笔者认为在当今形势下有必要对控规的编制进行冷静、理性的思考，以期寻找出适合当前城乡发展特点的、又能发挥其法律效力的途径来应对控规“热”下可能出现的问题，本文结合淄博市特点加以思考并提出新形势下编制控规的思路。
49
１ 对目前控规存在问题的分析
控制性详细规划作为我国城市规划管理中的中观层面，是我国城市规划体系建立以来最重要的贡献之一，是政府控制和引导城市土地开发最直接的工具，为推进我国城市管理的规范化起到了一定作用。它来源于美国的区划、英国的发展规划和香港的法定图则，又结合国情有了很大发展。国内比较成熟的是深圳、广州等城市建设前沿地区，总结了很多宝贵经验，《城市规划编制办法》对控制性详细规划的内容也有明确要求，但从目前实施情况看，至少存在着以下几个方面的问题：
【文章编号】１００２－１３２９
１．１ 控规指标的制定是大家心照不宣的
拍脑袋的结果，规划管理部门关心的是技术合理性及空间美观性
投其所好，设计单位在总结摸索出管理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合要求的指标上，至于编出的规划能不能实施，是不是符合土地产权单位的意愿则不在考虑范围之内。众所周知一个很简单的道理，如果没有对现状情况的深入了解，科学细致的分析、比较，就不会编制
（２００８）１２－００４９－０４【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ
【作者简介】
李咏芹（１９７１－），女，本科，淄博市规划局规划二处副处长。
【收稿日期】２００８－１１－０５
详细规划
D e t a i l e d P l a n n i n
g
出切实可行的规划。因此，国外有些编制机构会派人员入驻在拟规划地块内住上几个月甚至几年，切身感受地块与自然的关系，倾听住户的建议，分析地块与所处城市的关系，这样编出的规划不可能是拍脑袋的结果。目前我国正处在快速发展时期，不可能要求设计周期这么长，城乡规划法的施行又进一步促使控制性详细规划编制更加紧迫，这就对规划编制单位和管理单位提出了更高的要求。
划中尤为突出。
１．４ 城市建设的不确定性、不可预见性给控规提出了严峻挑战
尤其是对于众多二、三线城市来说，城市建设根本是很难预期的，城市建设的速度取决于招商引资的力度。前些年是引工业项目，现在很多城市房地产开发项目也要靠引资，因为目前的考核体制是招商引资额要纳入考核指标。可想而知，当政府好不容易引进一个项目后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时候必然要以投资商的需求为主，而投资商的心态更是千姿百态，往往对事先政府编制的规划并不认可，因为政府角度的规划和投资角度的规划出发点往往是不一致的。如何求得两者利益的兼顾，取得双赢结果？这已经不仅仅是一个技术问题，而是一个事关城市经济社会发展的重大问题，值得规划部门好好研究。
１．２ 刚性与弹性之间存在着巨大的矛盾，
使规划管理部门经常陷入自我否定的怪圈
控规的指标体系就其属性来说分为两部分，一是刚性指标，如土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施要求等，是必须执行的指标；二是弹性指标，属于指导性而非强制执行的指标，如建筑的体量、色彩、风格等。从理论上来讲，控规一经审批通过，即
50
具有法律效力，应经过相应的程序才能进行修改。然而，在实际操作过程中，我们却经常面对这样的现实：在编制规划时，设计单位和管理部门是感性的，恨不得把全世界的先进理念和优秀建筑都融入到规划方案中，但是真正在实施过程中又不得不经常面对产权单位之间的利益纠纷、土地所有者的投资能力与管理单位期望值之间的巨大差异、公共设施放置在已出让土地上的尴尬等等现实，对此，管理部门的理由是“任何单位和个人都必须服从城市规划作出的决定”，建设单位的理论是“为什么我的地盘我做不了主？”加之物权法的实施使土地权益得到更大保护，造成感性的规划经常遇到挑战，使规划管理部门面对这些现实时不得不进行理性的思考。因此，每当政府领导或者规划管理人员调整时，自我否定规划的现象尤为频繁，而每一次修改规划理由都是充足的，都是更加符合现实的。
２ 对新形势下编制控规的思考２．１ 加强对现状的研究
对现状的研究深度决定一个规划方案的科学程度，在目前这个控规“热”的形势下，设计单位的设计任务应接不暇，很可能是在完全不了解现状的基础上在设计室里由几个刚毕业的大学生拍拍脑袋就出来成果，这就要求管理部门保持清醒的头脑，不要把控规编制当成政治任务来对待，不要搞成运动。要加强对设计成果的审查，看设计单位是否对规划地块做了全面的调查研究。控规中涉及的重要指标如用地性质、容积率是如何得出的，公共配套设施是如何配置的，道路网是如何连接的，规划方案是否体现了公平公正，对土地权属单位的利益是否进行了考虑，是否考虑了可实施性，是否考虑了城市整体景观的构成等等问题，这些都需要对现状有准确的把握才有可能找到答案。
１．３ 控规编制过程中普遍存在对产权单位的不尊重，造成规划实施困难重重
这一点从我们目前的规划成果上就可以反映出来。很少有设计单位把控规方案放置在经过土管部门认可或提供的土地权属图纸上，一般的控规成果外观都很漂亮，由诸多彩图组成，加上适当的城市设计，控规成果给人的印象是严肃、直观、实用，但是如果把规划方案放在一张清晰的土地权属图纸上后，会发现有很多建筑是横跨几处地块的，绿地放在了某个单位的院子里，幼儿园放在了现状楼顶上，路网的设计合理但无法实施等等问题，这些问题在旧城改造控制性详细规
２．２ 树立紧凑城市的观念
在２００６年广州城市规划年会上，仇保兴副部长明确提出了“集约性、多样化”城市的理念，这是符合我国现实的。我们必须分析城市发展规律，规避城市发展过程中可能出现的问题及早应对并借助规划的力量付诸实施。必须研究未来城市的社会行为和居住模式，合理控制各项用地占地规模，引导城市土地的集约化利用，引导居民的生活方式和居住形态向着集约化、多样性的方向发展。通过对淄博市这种组群式城市的研究发现，建设紧凑城市可以在城市外围拉开空间，为
城市留出更多的生态区（也称生态缝隙），高密度科学计算、日照分析才能确定，建筑的外立面也住区与大量生态空间互相穿插，既可发挥住区的要充分结合现状建筑的风格、色彩综合确定。但规模效益（比如公共交通的布局、教育卫生设施是对于新区开发，则以引导性为主，控规可以编的合理利用等），又可以为居民创造与自然和谐共制到街坊而没有必要编到地块的深度，这时的地处的机会，不一定非要追求由大量人造景观构成块其实是无法划分的。街坊内的指标是强制性的由中心绿地与组团绿地组成的标准生活区模式。
的，但是地块内的指标可以是指导性的。对于已经确定开发单位的地块，无疑要参考开发单位的２．３ 增强规划的弹性
意见，因为任何一个规划都是为了实施，尊重开面对瞬息万变的市场，规划师即使再高明也发单位的意见也是落实规划的重要一环。不同的无法预测未来的发展，因此增强规划的弹性在现开发单位对相同的地块会有不同的定位，规划部今形势下显得尤为重要。除了增强用地性质的兼门要引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效容性以外，还要研究不同地块对控规内容的不同益、环境效益的方向努力。
需求，不一样的地块对控规的深度、内容要求是不一样的，这需要设计单位、管理部门做大量的３．２ 分层编制
工作，有些地块宜粗不宜细，但是有些地块可能３．２．１ 介于总规和控规之间的片区概念性规划
就要加强其刚性要求，比如旧城改造地块就要有在法定规划体系中，分区规划作为一个可编严格的土地强度控制。但是对于新区开发地块尤可不编的规划起着承上启下的作用，但对于中等其是开发单位不明确的地块，就需要增强其弹性，城市来说，分区规划都没有得到重视，从现实情况做一个类似于策划规划的控规可能更实用一些。
看，分区规划仍旧显得大而粗，可操作性差。但是如果缺少这个层次，就缺少对城市的中观层次２．４ 增强规划的可操作性
研究，因此笔者认为应在控制性详细规划之前做前文提及的土地权属等问题在规划中必须认一个概念性研究，以指导控规的编制。片区概念真严肃对待，同时对于规划中涉及到的路网、公性规划要站在城市的高度研究片区的职能定位、共服务设施等在规划中必须考虑其可实施性，路城市形象、人口容量、环境容量、设施配置，它网要尽量结合现状，现状中看似不合理的路网但是研究、策划性的，指标是弹性的、大致的，但实际使用起来可能更加人性化。公共服务设施尽是它大体上勾勒出了轮廓，在建设过程中会起到量不要安排在已经出让的土地上或者已经有明确很好的引导作用。
产权单位的土地上（比如正在生产的工厂等），而３．２．２ 街坊阶段的“控制性”规划
应选择政府已收储的土地或者尚未收储的集体土在片区概念性规划基础上，就需要编制具体地上，急需配置的公共设施不要选在需拆迁建筑到街坊的“控制性”规划（不是控制性详细规划）。物的位置等等，这些问题都需要设计单位和管理街坊是指由城市次干路及以下等级的道路边界和部门多次对接、协商才能找出符合实际的办法。
自然地域（河流、山脉等）边界围合而成的区域，街坊控制性规划内的指标是刚性的，因为它决定３ 对控规编制的建议了街坊内的人口总量、建设总量、建筑限高、公共配套、市政管网及其他历史文化保护等内容，３．１ 分类编制
这是不可改变的，但街坊内的地块指标部分是可控规的编制要根据地块不同进行分类编制，变的。如果街坊内由一个开发单位进行建设，那可以分为旧城改造地块、新区开发地块、混合地么根据控制性规划的指标要求，开发单位可以在块，也可以按照土地的主要使用性质划分为居住不违背指标要求的前提下进行规划，具体到地地块、商业地块、工业地块等，还可以按照是否块，可能有些是刚性的，比如涉及文化保护、沿确定开发单位分为成熟地块、不成熟地块等，规街景观控制等，有些是弹性的，比如绿地、配套划要结合不同的地块分类采取不同的控制标准，设施可以结合规划自由设置。如果街坊内不是一既不能降低规划的权威性，也不能做很多无用个开发单位进行建设，笔者建议该街坊内的控规功。旧城改造地块一定要突出其强制性，因为这可以在下一层次再研究。
些地块大部分已经建成，规划建筑大多属于插３．２．３ 街坊内地块控制性详细规划
建，这种插建一定要考虑地块容量、对周边建筑这一层次的规划是指导地块编制修建性详细的影响、公共配套的服务能力等等各个方面，这规划的依据，笔者建议在实现“控规全覆盖”时样的地块规划指标不但不能拍脑袋，甚至要经过
可以不编该层次的规划，因为具体到地块的规划
51
详细规划
D e t a i l e d P l a n n i n
g
必须是切合实际的规划，在大规模编制控规阶段很难保证其质量，与其编一个不合实际的规划，不如等条件成熟时再编。这里就存在一个问题：如果规划编制到街坊指标就进行批复，是不符合我国现行的控规批复要求的，在此笔者建议分层次编制的前提下分层次批复，把控规分为“控制性”规划和控制性详细规划两个阶段批复，控规全覆盖可以理解为“控制性”规划全覆盖而不是控制性详细规划全覆盖。控制性详细规划是在有了开发单位或者有牵头单位的前提下再行编制的。笔者曾经参与当地的一个２０余ｈｍ２的“控制性”规划编制，街坊内共有２０多家产权单位纵横交错，几年前曾经由政府部门编制过一个片区控规，但是几乎没有可操作性。在确定一个开发单位牵头的情况下，我们召集了六次协调会终于使产权单位达成一致意见，在结合现状路网的基础上重新整合，在合适位置规划了幼儿园、物业管理、中心绿地及其他配套设施，无法单独开发的
52
抓”，不分轻重实现规划区内全覆盖。应该结合近期建设规划分步编制，对于近期建设规划确定的项目，如涉及经济适用房建设、 重大基础设施等地块要先行编制，不应该在３年内完成一个２０年的规划，这样编制出的控规肯定是无法满足发展需求的，因此控规全覆盖应理解为近期规划范围内的全覆盖。应该结合城市的发展需求分步编制。
４ 结语
控制性详细规划是严肃、刚性的，但是作为规划编制者和规划管理者应该是灵活的，只有灵活面对新形势下的新情况新问题，找出合适的解决方法，才能使规划真正发挥作用。本文结合管理工作中的一些体会，试图找出些更切合实际的办法，以避免新一轮控规“热”中可能出现的问题。
（本文获山东省第二届城市规划论文竞赛一等奖）
参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）
１田莉．我国控制性详细规划的困惑与出路——
单位主动联系牵头单位合作开发，使街坊焕然一新，取得了很好的社会效益和环境效益。
３．３ 分步编制
实现控规全覆盖不应理解为“眉毛胡子一把
一个新制度经济学的产权分析视角［Ｊ］．城市规划，２００７，（１）．
（上接第３９页）
注释（Ｎｏｔｅｓ）①
５个试点分别是：菲律宾伊富高山坡的稻米梯田系统、秘鲁安第斯山高原沟渠农业系统、智利的智鲁岛农业系统和阿尔及利亚、突尼斯的绿洲农业系统以及中国青田的稻鱼共生系统（稻田养鱼）。②
此前国务院公布的第一至五批全国重点文物保护单位中，共有８２项历史文化村镇和乡土建筑遗产。③
冯骥才．文化遗产日的意义．“部级领导干部历史文化讲座”参考资料，２００６－６－４（１０）。
９８７６
肥：黄山书社，２００８．１．
李培林．从“城中村”探寻“村落终结”的逻辑［Ｎ］．北京日报，２００６－９－２５（２０）．
董峻，牛纪伟，谢登科．贴瓷砖、造洋房，扛着锄头进电梯……——人大代表直击新农村建设六大误区［Ｎ］．北京日报，２００６－３－５（２）．甘肃贫困县竖遮羞墙［Ｎ］．南美侨报，２００７－４－１９（４）．
马晓丽．建设和保护：沉重而迫切的话题［Ｎ］．中国建设报，２００６－１０－１０（１）．
１０冯骥才．神州遍地小洋楼［Ｊ］．建筑与文化，
２００４，（６）：６４．
参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）１
苏东海．新农村・农村文化・生态博物馆［Ｎ］．中国文物报，２００６－１１－１７（５）．２
孙大章．中国民居研究［Ｍ］．北京：中国建筑工业出版社，２００４．６２０．３
国家文物局，等．国际文化遗产保护文件选编［Ｍ］．北京：文物出版社，２００７．１７３．４
闵庆文，孙业红．农村文化遗产保护：解决农村环境问题的新机遇［Ｊ］．世界环境，２００８，（１）：６２．５
陈志华，李秋香．乡土建筑遗产保护［Ｍ］．合
１１胡朝相．生态博物馆与新农村建设［Ｎ］．中国文
物报，２００８－１－１１（６）．
１２吴正光．郎德上寨为什么不能养猪［Ｎ］．中国文
化报，２００７－１２－１２（１）．
１３叶雷．保护文化特色比修复古街巷更重要［Ｎ］．
光明日报，２００７－２－７（４）．
１４张健，徐晖，李海琳．加强城市设计 突出小
城镇特色［Ｊ］．建筑文化，２００５（，１３）：３８．１５金磊．中国旅游要走文化遗产保护之路［Ｎ］．中
国文物报，２００６－８－１６（４）．