读城10记[南方都市报]第一记:突破户籍壁垒是新型城镇化首要任务

居住证管理办法有望年内出台，专家称土地换社保不是户籍改革的正确路径

日期：[2013年7月24日]  版次：[AA22]  版名：[特别报道]  稿源：[南方都市报]

开篇语

中国正在进行中的城镇化声势浩大，也必将影响深远。虽然在统计意义上，中国城镇常住人口已历史性地超越了农村人口，但巨大的城乡、地区差距及外来人口难享公平的公共服务等难题已成为城镇化健康发展的现实羁绊。如何实现城市的包容性增长成为下一步推进城镇化绕不开的问题。

新一轮城镇化进程饱含对改革释放制度红利的期待，也充满调整利益格局所必然面对的重重阻力。南方都市报“中国新型城镇化之路”大型系列报道将聚焦新型城镇化的多项改革议题，从户籍制度改革、财税制度改革、城市管理体制改革、土地制度改革等多个角度切入，关注新型城镇化的顶层设计和地方经验，前瞻新一轮改革的着力方向和政策路径。

河南教育学院学生刘雪飞，小学四年级起到北京读书，因没有北京户口，高中时不得不只身一人回老家读。在城镇化如火如荼的今天，涌入大城市的外来人口越来越多，像刘雪飞这样遭遇户籍屏障的家庭也会越来越多。大量进城农民工为城市发展贡献了青春与汗水，而城市如何接纳他们成为亟待破解的命题。国家发改委相关人士前不久向全国人大常委会汇报时称，户籍制度改革被列为下一步促进城镇化健康发展的四大战略重点的首位。今年5月6日召开的国务院常务会议在研究部署2013年深化经济体制改革重点工作时也明确提出，将出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革。居住证制度被认为是逐步消除户籍鸿沟的制度设计之一，但这项改革的推进也因存在不同利益群体的博弈而显得步履维艰。

与户籍捆绑的教育资源

回忆起进京六年后被迫回老家读书，刘雪飞差点掉下眼泪。那一年他15岁，回到老家河南省安阳县读高中，入班时座位已满，他是择校生，只能坐到最后一排。

刘雪飞在那一年就体会到居住证的重要性。刘雪飞可选择在北京借读，但高考时还是不得不返回原籍，也不得不面对与北京不同的教材和竞争环境。按照目前的政策，即使他的父母拿到工作居住证，他也无法在北京报名高考。

刘雪飞的父母最终决定让他回老家读高中。掏了一笔择校费后，他在老家重新办理了学籍。

还有一些家长在等待。截至2011年秋季开学，北京市义务教育随迁子女约47.8万人。他们都将面临与刘雪飞类似的难题。摆在大规模迁徙人口面前的是道难以逾越的户籍门槛，而子女教育被认为是其中最难克服的屏障。

近几年逃离北上广的人中，有不少是因孩子教育和异地高考问题。许多到大城市寻梦的年轻人不得不在强大的户籍制度面前选择妥协和避让。他们认为趁着年轻还可换城市，为孩子的未来早做打算。一旦孩子大了，想换城市也不容易了。

异地高考改革艰难探路

2010年全国人口普查显示，我国流动人口达2.6亿，其中跨省流动人口8500多万，流动人口随迁子女就地入学及在居住地参加高考，已成为不容回避的社会需求和问题，同时也引起中央和教育部的关注。

2012年，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地在2012年底前出台随迁子女升学考试的解决方案。这被认为是推动异地高考的一项重大举措。

去年，江西、山东、四川等劳务输出大省，均放开高考报考的户籍限制，只需考生具备完整学籍便可报考。但北上广等大城市的异地高考条件则高出许多，其中又以北京的政策最为模糊。在公布2013年开放中职、2014年开放高职异地报考后，北京对于何时开放大学本科录取语焉不详。

国内大城市解决异地高考的条件，多与居住证有关。比如上海，居住证积分值与其享受的公共服务待遇挂钩，达到一定积分的，随迁子女可在上海参加高考。但21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出，上海的异地高考，只是将“户籍+学籍”的高考报名制度放宽为“居住证+学籍”报考，并未实现真正的基于学籍的高考报名。

在广东，异地高考同样和居住证挂钩。根据其“三步走”方案，从2014年起，持广东省居住证满3年的进城务工人员，满足一定条件，其子女在粤具有3年完整学籍，即可在广东参加高职考试；到2016年，满足上述条件的学生即可在广东参加高考，并与广东户籍考生同等录取。

紧邻北京，同为直辖市的天津，其落户政策及高考政策则宽松得多。刘雪飞有些情况和他类似的同学，通过买房等方式把户口转到高考分数线相对较低的天津，在天津就读高中。

居住证的门槛和限制

大城市异地高考能不能开放，不仅是外来人口家长和子女关注，当地市民也是利益攸关方。户籍改革有可能摊薄本地居民既得利益和现有资源，已成为大城市对外来人口进城的主要担忧。

有专家认为，大城市在开放异地高考的同时，应设置一定门槛。广东省政协特聘委员、华南师范大学副教授何晓园曾表示，如果异地高考不设门槛，城市学校可能会挤爆，这不仅影响城市学校的教育教学，同时还会带来系列社会问题。

推行居住证制度，逐步增加外来人口享受的服务，是户籍制度与福利分配松绑的一个重要过渡。中国人民公安大学教授王太元认为，居住证可给外来人口逐渐增加一些应有的权益和机遇，减少人口跨地域流动的障碍；同时又避免了直接给予他们户口及其居住地市民所具有的全部可能权利，而避免给流入地造成巨大的冲击。

然而，居住证虽然比户籍的门槛低，但一些大城市对与此相关的异地高考仍有所限制。比如上海，外地学生报考高考，需父母居住证积分达到标准值，而申领居住证所需要的参加上海职工社会保险满6个月的条件，对于很多进城务工人员来说就难以达到。广东、陕西、贵州异地高考的条件也包括持居住证3年以上、缴纳社保3年以上等条件。

按照国家发改委的政策思路，下一步有序推进农业转移人口市民化，将按照“因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量”的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

国家发改委主任徐绍史在前不久的十二届全国人大常委会第三次会议上指出，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

或许，刘雪飞们期待的户籍制度相关改革过渡期不会太长，这样他老家的弟弟妹妹们的求学路就不会像他这么折腾了。

城镇化当然要把农村户口转为城市户口，但更重要是相关管理制度是否配套改革。相关制度不改革，给农民发市民户口本，肯定是换汤不换药、口惠而实不至。

———中国人民公安大学教授王太元

居住证不应有门槛 外来人口应享基本公共服务

中国人民公安大学教授王太元指出，户籍改革需有明确时间表，管理不好迁入人口说明政府管理水平低下

日期：[2013年7月24日]  版次：[AA22]  版名：[特别报道]  稿源：[南方都市报]

中国人民公安大学教授王太元。南方日报资料图

按照国务院的部署，居住证管理办法作为户籍改革的重要配套制度，有望年内出台。

南都记者日前专访长期研究中国户政问题、参与制定我国居住证管理办法的中国人民公安大学教授王太元。他认为，户籍制度是各国必备的，但我国实施了五六十年的户籍限制也不可能一下子全放开。居住证制度是中国近一二十年内解决相关社会问题的最好方法，但并不认同大城市需要设置人口上限的说法，他认为“管理不好迁入人口，只能说政府管理水平低下”。

改革户籍不公平应有时间表

全面调整诸多权利的广义的户籍改革，从来都不是公安部能承担的。改革不仅需要路线图，还需要时间表，最需要任务书。

南都：户籍改革说了多年仍没有太大进展。我们观察到，目前各地都在实行居住证，这似乎成了户籍改革的一个突破口。

王太元：媒体所说的户籍改革，要改的不是户籍本身，而是与户籍相关的各种管理制度中的诸多不合理甚至不公平。因此，这实质是指改革计划经济时期形成的社会管理模式，要求其向市场经济条件下的社会管理模式的整体转轨。

而狭义的户籍管理，是对住户人口基本信息的社会管理，它只是一种工具，本身不歧视任何人。公众深恶痛绝的诸多特权、不公平，不是户口自身造成的，而是滥用户口来分配资源、分享权益造成的。城镇化当然要把农村户口转为城市户口，但更重要是相关管理制度是否配套改革，相关制度不改革，给农民发市民户口本，肯定是换汤不换药、口惠而实不至。

南都：户籍制度改革涉及部门众多，这是不是居住证管理办法迟迟未能出台的主要原因？

王太元：广义的户籍改革，绝对需要多部门联动，因为附着在户口本上的利益是部门分管的。户籍只是表象，附着在上面的福利才是本质。

上世纪80年代末，国务院就要求公安部起草户籍改革的方案。1991年以后，公安部正式调研起草相关文件，并按程序交相关部门“会签”，却一直没有下文。全面调整诸多权利的广义的户籍改革，从来都不是公安部能承担的。

与户籍相关的诸多不合理、不公平涉及到诸多部门，因此，改革不仅需要路线图，还需要时间表，最需要任务书。这样的改革，每一方面、每个项目都需要真金白银的及时、足额投入，做起来比想起来、说起来难多了，要给主管部门、管理者时间，让子弹飞一会儿。

居住证持有者须享有城市的基本公共服务，不赋予权益的居住证和暂住证没有本质区别。这些基本公共服务的范围、标准与享有程序不明确，出台的居住证也无法全面实施。比如医疗、教育、住房等公共服务的边界必须确定，但如何确定是全国性的居住证管理办法能否及时出台的最大难点。

居住证应成实现社会公平的制度阶梯

设置门槛就把居住证搞成了特权证，是继续坚持地方保护而不是实现社会公平，就把居住证搞成了“暂住证二代”，这恐怕不是改革，而是瞎折腾。

南都：现在各地申领居住证的门槛不同，北京等地的门槛可说是很高的，您怎么看？

王太元：居住证设置申领门槛肯定不对，居住证不应该有申领门槛。

首先，设置门槛使居住证管理信息的基本职能无法实现。给居住证设申领门槛，一些人申领不成，他们的相关信息就难以及时掌握，社会管理就缺乏具体针对性。

其次，给居住证设置申领门槛不可能阻拦人口入城。不能申领居住证，人们就不到城市来了？城外的人“不撞南墙不回头”，城里的人“撞了南墙也不回头”，因为回农村更没有出路。今后二三十年里，人口会源源不断地从农村进入城镇，这既是社会发展的成果，也是社会发展的动力，任何反城市化的想法和做法，既是徒劳无功的，更是有害无益的。

居住证是保护非户籍人口权益的证件，制定和实施居住证制度，首先是要普惠非户籍人口；设置门槛就把居住证搞成了特权证，是继续坚持地方保护而不是实现社会公平，就难以实现“基本公共服务均等化”的目标，就把居住证搞成了“暂住证二代”，这恐怕不是改革，而是瞎折腾。

南都：居住证改革如何逐步实现基本公共服务均等化？

王太元：居住证不但不应该有申领门槛，还应当有个满足条件就可以申请本地户籍的法定程序。居住证是外地人、非户籍人合法转变为本地人、户籍人口的制度阶梯，也就是在中国实现迁徙自由的法治途径。

迁徙自由的实现也要有两个基本前提，一是不损害他人权益，二是不增加社会负担。入城时间越长赋予的权益越多，既是稳步实现“基本公共服务均等化”的需要，也是逐步转型为本地户籍人口的需要，更是城市非户籍常住人口生活、生产的需要。

人们的进城目的各异，但可以用三句话来概括，那就是求生存、谋发展、享幸福。求生存的任何环节都不能设置门槛；谋发展要考虑合理和公平，需要在一个相对长些的合法生存考验期逐步赋予更多权益；享幸福，是自身努力奉献社会之后的应有回报，自然是因人而异而无法由政府统一保障的，进行以居住证为核心的户籍制度变革一定要谨慎对待、从严掌握。

土地换社保不是户籍改革正确路径

用宅基地、承包地换住房和社保，是让农民生活基础、生产条件两条腿换“谋生存”一条路径，拿什么保障他们“求发展”？又拿什么来支持他们“享幸福”？

南都：一些地方的城镇化过程中，出现了要求农民用土地换社保进城的做法，您如何评价？

王太元：这种做法我在三年前就批判过，宅基地是农民的生活基础，承包地是农民的生产条件，用宅基地、承包地换住房和社保，是让农民生活基础、生产条件两条腿换“谋生存”一条路径，成百上千万农民如此进城落户，拿什么保障他们“求发展”？又拿什么来支持他们“享幸福”？国务院去年2月公布的关于户籍改革的通知，已在批评和制止这类土政策。土地换社保，肯定不是中国户籍改革的正确路径。

科学稳妥的户籍改革要点有二：一是剥离计划经济时期附着在户籍上的不公平权益，二是让非户籍常住人口享有城市的基本公共服务。前者做减法，后者做加法。假以时日，与户籍相关的不合理、不公平，自然可以消除。

南都：有人认为放开居住证或者户籍，会给大城市尤其是北上广这样的特大城市带来较大的人口压力，过大的人口压力会影响它们的发展。

王太元：世界城市化的历史证明，城市是由于人口涌入所带来的生产创造、生活消费的高涨而发展壮大的，全世界没有任何一个城市是因为人口压力大而萎缩了的。一个城市是否具有活力，最终看是否有人愿意。如果逃离北上广的人真的长期超过进入北上广的，北上广就肯定要衰落了。而管理不好迁入人口，只能说政府管理水平低下。

全世界特大城市中，北京的人口密度并不算高，与东京、巴黎等相比，北京的主要问题是主城区面积较小、人口密度高。如果上世纪八十年代末北京就控制主城区扩张而大力发展卫星城，就没有北京今日“摊煎饼”的窘况。

在问题面前，我们究竟该用变革的方式向前发展，还是用保守的方式往后退缩？任何用资源环境制约来限制城市人口的说法，我一个也不认可。

中国户籍制度变迁历程

我国现行户籍制度大体经历了自由迁徙期(新中国成立初至1958年)、严格控制期(1958年至1978年)和半开放时期(1978年至今)。改革开放以来，我国户籍制度对人口迁徙的限制逐步松动。

19 8 4年出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》提出凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，并发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。

19 85年出台的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》决定按程序对流动人口发给暂住证，允许暂住人口在城镇居留，标志着流动人口在非户籍地长期居住具有了合法性。

19 9 2年出台的《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，即“蓝印户口”。

2 0 0 1年出台的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》明确县级市及以下有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员可根据本人意愿办理城镇常住户口。至此农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市自由迁徙的门槛仍然很高。

2 0 11年出台的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》叫停部分地区片面追求城镇规模城镇化速度现象，同时要求对暂不具备落户条件的农民工，要下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。

近年来，我国各省市为引进人才，纷纷推行人才“居住证”制度，但设置的学历门槛等较高。广东多个城市先后开展积分入户工作，外来务工人员积分入户核准分值达到一定值后即可申请落户。

A 22-23版

统筹：南都记者 王卫国 李召

采写：南都记者王殿学 杜强 实习生 张婧 石慧 王佳宁