城市行政中心选址的原则探讨

规划广角

城市行政中心选址的原则探讨

□　陈秀刚

（同济大学　建筑与城规学院，上海　２０００９２）

［摘　要］城市行政中心的选址是城市功能结构的重要组成部分。文章总结了城市行政中心选址的择中、土地利用效益优化、前瞻性、通达、地标、功能发展等原则，指出城市行政中心的选址应当综合考虑地理、经济、交通、实用、景观、实施和持续发展等因素。［关键词］小城镇规划；行政中心；选址；原则

［文章编号］１００６－００２２（２００３）０５－００８０－０３　［中图分类号］ＴＵ９８２　［文献标识码］Ｂ

Probe into the Principle of Location Selection of City Center/CHENG Xiu-gang

[Abstract] The location selection of city center is an important part of city functional structure.The paper summarizes some principles in locationselection and points out that some factors such as geographical, economic, transport, use, landscape, practice and sustainable developmentshould be considered.

[Key words] Planning of small towns; City center; Location selection; Principle

随着现代经济快速发展，我国城镇建设步伐日益加快。城市功能的复合、多元，使作为城市功能结构重要组成部分的行政中心不再仅仅扮演城市政治职能中心的角色。城市行政中心的选址问题成为城镇规划工作的一个极为重要的问题。

城市行政中心的选址早在我国古代就受到了极度重视，封建社会“前朝后市，市朝一夫”的城市布局原则即是将作为行政中心的皇宫和官衙置于城市的几何中心。下面就以笔者在小城镇规划设计中的体会总结了城市行政中心选址的几点原则，以期探讨。

斯泰勒（Ｗ・Ｃｈｒｉｓｔａｌｌｅｒ）所创立的中心地学说，在一块均质的区域内，辐射吸引能力最强的点一般位于区域的中心位置。

同时，将行政中心设在居住人口分布的中心，一方面可以很方便地为市民提供服务，另一方面又避免形成城市某局部地区的交通瓶颈。此外，择中原则也符合中国传统的天人合一理念。“天下之中”与“天之中”是相对应的，其深层内涵包括了太阳崇拜、北极崇拜以及太极崇拜等思想。

也是政府最大的一笔有形国有资产。政府可以运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然成长资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名）等进行集聚、重组和运营，最大限度地盘活存量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累和自我增值［１］。

在完全竞争的条件下，城市土地在不同用途的使用者间进行分配时，总是遵循“最高租金原则”，即愿意支付最高租金者得之。而不同的使用者，对于城市不同区位上的土地，所给出的投标租金是不同的。当然不论选址选在投标租金曲线上的哪一点，企业的获利都是一样的。一般来说，商业单位由于对位置的敏感性最强，故其用地的投标租金曲线最陡；居住单位对位置的敏感性较弱，投标租金曲线也较缓；制造业单位则居

目前，“经营城市”的观点正为越来越多的管理者所接受。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应该看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，

所谓的“中”，并不单纯指城市几何中心，同时也指人口分布或空间经济活动的中心。根据德国经济地理学家克里

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于二者之间（图１）。

如图１所示，假设有Ａ、Ｂ、Ｃ三类土地使用者，分别是商业零售业、制造业、公寓住宅业，各自给出了自己的土地投标租金曲线，也即在一定利润水平下所愿意支付的最大地租曲线：其中ＡＡ′为商业用地的投标租金，ＢＢ′为制造业的投标租金，ＣＣ′为公寓住宅业的投标租金。当土地处在ＯＥ′区段时，商业用地的投标租金ＡＥ最高，土地所有者理所当然将ＯＥ′区段的土地给了商业；同理，Ｅ′Ｆ′区段的土地给了投标租金最高的制造业，Ｆ′Ｃ′区段的土地给了投标租金最高的公寓住宅业。于是，这就形成了一条针对三类土地使用者的城市土地投标租金包络线ＡＥＦＣ′，它也是实际上的城市土地市场地租曲线。

将上述情况推广开来，地租曲线是在拥有任意多个使用者的城市土地市场上，所有使用者投标租金曲线的包络线。可以看出，如果按照这个原则进行城市土地的分配，将会实现城市整体土地经济效益的最大化。

随着有偿使用土地制度的实行和市场经济的发展，不同的土地价格差别日益明显。这就要求越是“黄金”的土地越应该有更多的产出。因此一般而言，像金融、保险等单位土地产出高的行业往往占据了城市地价最高的地段［２］。

在相当长时间里，政府基本上位于城市的中心。例如，古代的县衙就多位于县城中间偏北的位置。这是由于城市一般是从中心部位开始发展的，而政府又往往是一个城市中最早的建筑。在片面强调突出政治的时代，政府占据城市最好最重要的地段成为理所当然。但在以经济建设为中心的时代，“政府的重要性不是体现在位置的重要上”已成为共识。考虑经济和城市的同步发展，追求城市资源的配置最有效，已成为对一个城市管理者最基本的要求［３］。有关材料表明，近年来不少城市的党政机关都有“搬家”的举动。如１９９９年底，陕西省咸阳市秦都区政府决定将位于城市繁华地段的办公大院卖出；２００１年４月，武汉市汉阳区机关大楼打

出招商牌；２００１年６月，四川省泸州市江阳区将区委、人大、政府、政协等２万多ｍ２的土地出让给了一家房地产开发公司；四川省彭州市以３　０５０万元将市府大院卖出。卖出后的行政中心用地一般都形成了对区位最为敏感的功能。如四川省泸州市江阳区将原行政中心用地建成了以商贸为主，集休闲、娱乐和住宅为一体的商贸精品一条街，获得了较好的经济效益。

城市行政中心在城市中的分布对城市的经济发展、布局结构和道路系统规划及建筑艺术空间的组织都具有重大影响，对其规划选址要有前瞻性，应适时将其分布于城市未来的重点发展区域。

这是因为，在老百姓看来，政府是信心的保证，一个商业大楼可能破产，而政府大楼则相对保险得多。惟有城市政府的建设，才能在较短时间内在新区形成较高水平的基础设施（水、电、路、气等）和服务设施（医院、学校、邮电、公安等）需求，这是单一开发商所无法做到的。同时，政府外迁将原来在老城内无偿占有的资源，转让给其他效益更好的用途，不仅为其他产业提供了更大的发展空间，也为新区建设筹集到宝贵的启动资金。

青岛的作法堪称此类实践的经典之作。１９９２年小平同志南巡讲话的发表，在全国掀起了第二次改革开放的浪潮。面对这一难得的历史性机遇，青岛市委市政府审时度势，迅速作出了东部开发的战略部署。面对东部新市区地理区位上的战略优势，市委市府确定了东部开发的思路：争取在３年～５年内建成一个集行政机关、商业购物、金融贸易、文化娱乐、旅游设施和高级住宅等多功能、现代化的市级政治、经贸、文化中心，以带动整个城市的建设与发展。但真正将这些地理区位优势转变为资金和开发优势关键，是适时选好切入点或找到一个突破口，这个突破口便是市级机关的适时东迁。即以行政中心的东移，将行政

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中心特有的政治集合能力转化为经济融“布景’作为城市无比壮观的背景。勒・合能力，让行政中心的东迁带动人们思柯布西埃清楚地理解“地理精髓”，采用想与观念上的转变。由于有了一个具有横向弯曲的道路，低平的建筑形式，将前瞻性的规划方案，再加上以土地为本行政中心选址于城市顶端；强化了巨大的战略有效实施，使一个洋溢着现代化都市风韵的新市区在短短几年间矗立在青岛的东部。

山峰在城市中的地位及意义，把城市与自然的关系，自然环境无可比拟的价值表述得淋漓尽致（图２）。

节约投资成本和能迅速带动城市大规模发展的方案，使行政中心的建设具备良好的操作性。

空间通达性是指空间实体与其他空间实体进行各种交流（如物质、能量、人力和信息等）的方便程度。空间通达性的高低，反映一个地区实体与其他实体相接触进行社会经济和技术交流的机会和潜力。提高空间通达性的有效途径，就是创造便捷易达的交通条件。因此，城市行政中心选址的一个重要原则是将其设置在交通便利的地段。

行政中心是城市重要的建筑群和城市空间，也是城市主要的客厅。因此，行政中心的选址在宏观层面上应充分考虑城市的对景、背景以及轮廓线等方面的景观作用，将其设置在具有地理标志意义的点上。而在微观层面上应充分考虑选址基地的自然地理条件，将其设置在自然地理条件优越、有山有水、易于创造出鲜明的城市形象的地段。

例如，被誉为人类最杰出瑰宝的北京故宫，作为北京的行政中心，其选址就充分地考虑了它在整个城市中的地标意义。在宏观层面上，它位于北京的中轴位置；在微观层面上，通过南凿护城河、北筑景山，创造了富有特色的空间环境形象。

又如由著名规划与建筑大师勒・柯布西埃设计的印度旁遮普邦的新首府——昌迪加尔，在处理城市与自然的关系上，特别是凸显行政中心主题的方面，表现了勒・柯布西埃的独特智慧。昌迪加尔的地理位置介于喜马拉雅山区与漫无边际的印度平原之间，北印度深谷切割的连绵的山脊、尖顶的峭壁以独特的

由于城市的发展受到诸多作用力的影响，同时由于区域社会、经济发展情况的变化，这些作用力也会发生此消彼长的情况。因此，对于城市行政中心这一重大功能用地的选址，一定要坚持弹根据城市功能发展理论，城市各种

功能在空间上存在一定的互补性和排斥性原则，即对目前认为存在一定可能性性，这一理论是城市功能分区的基础。的城市用地进行规划控制和保留，以备随着城市规模的扩大，原来各种机构不在将来情况发生变化时，能有合适的城加区分混在一起的情况已不适应需要，市用地和空间进行发展。客观上要求城市有一定的分区和布局。根据现代城市发展理论，城市行政中心往往和城市文化、商业娱乐等功能用地组合在一起，通过广场、绿地等空间融城市化滞后已成为我国当前经济发合，共同组成市民活动、游憩、休闲的展的一个重要问题。但在我国具体条件空间体系，产生出较高的社会经济环境下，又不能完全依靠发展和扩大大中城效益。相应地，城市工业的合理布局应市来提高城市化水平。因此，以小城镇将上、下游产业联系在一起，并与仓储、为载体，推进农业现代化、农村工业化大型对外交通用地组合在一起。如将城和农村城镇化，是一条具有中国特色的市行政中心与城市工业、仓储、大型对城市化道路。规划作为小城镇建设的依外交通等功能用地组合在一起，则难以据和基础，是小城镇建设能否持续健康产生较好的社会经济环境综合效益。发展的关键。行政中心作为城市的核心，

其选址问题更应审慎对待。规划选址时结合实际，因势利导，做到科学规划，合理布局，具有前瞻性、超前性，为搞好

正是由于城市行政中心的建设和发小城镇建设作出实际的贡献。　　　　　　　展对城市社会经济发展有重要的带动作用，因此其选址要充分考虑到周边空间　　　　（感谢储呈露为本文整理图片）发展的可持续性。即其周边要具备较为

［参考文献］广阔的发展空间和可建设用地。唯有这

［１］吴明伟，孔令龙，陈　联．城市中心区规划［Ｍ］．南

样，才能充分发挥行政中心建设与发展

　　京：东南大学出版社，１９９９．

的社会经济效益，使其真正成为城市发［２］段　进．城市空间发展论［Ｍ］．南京：江苏科学技展积极的空间增长点（图３）。　　术出版社，１９９９．

城市行政中心的建设，是一项比较庞大的工程。因此，对其建设和选址，务必坚持可操作性的原则。对不同选址方案的基地条件、动拆迁情况和经济效益进行比较周密的考察和论证，选择尽量

［３］凯文・林奇，林庆怡，陈朝晖，邓　华．城市形态　　［Ｍ］．北京：华夏出版社，２００１．［４］黄小斌，林炳耀．西部小城镇建设初探［Ｊ］．城市　　规划汇刊，２００１，（２）．

［作者简介］

陈秀刚（１９７３－），男，同济大学建筑与城规学院城市规划专业（景观园林方向）硕士研究生。［收稿日期］２００２－１１－２７

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