充分发挥审计免疫系统功能

董大胜:树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能

中央政府门户网站　www.gov.cn　　 2009年03月07日　　 来源：审计署网站

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牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能

——在新中国内部审计制度实施25周年研讨会上的发言

审计署副审计长 董大胜

尊敬的李金华副主席、尊敬的王道成会长、各位领导、各位理事、各位代表、同志们、朋友们：

下午好！我受刘家义审计长的委托来参加今天的会议。首先，我对我国实行内部审计制度25周年表示祝贺！向出席今天会议的各位领导、理事、代表以及全国的广大内审工作者表示敬意！家义同志交代给我的任务，是在这个会上就牢固树立科学审计理念，充分发挥审计免疫系统功能这样一个命题做一个发言。有关审计免疫系统的论述是家义审计长去年首先提出的。一年来，理论和实际工作者已经就这个问题有了很多很好的阐述和研究。我对这个问题研究不够，只能把个人对这个问题的初步理解、认识和一些体会向大家做以汇报。

一、发挥审计免疫系统功能应明确的几个认识问题

去年12月25日，温家宝总理在听取审计署党组工作汇报时提出：“审计监督是国家政治制度中不可缺少的组成部分，既是民主法治的产物和推动民主法治的手段，也是维护国家经济安全的重要工具。审计署要认真履行法定责任，充分发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的‘免疫系统’功能。”我认为，理解审计的免疫系统功能，应该明确好以下几点：

第一，发挥审计免疫系统功能，是实践科学发展观在审计领域的具体体现。在深入学习实践科学发展观活动中，我们认识到，科学发展观以马克思主义基本原理为指导，以邓小平理论和三个代表重要思想为基础，是在总结了我国改革开放和现代化建设的生动实践的基础上提出来的，是马克思主义中国化的最新成果，是中国特色社会主义理论重要组成部分，是指引我们今后更好地继续进行改革开放伟大事业，建设社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的科学理论。当前，世界性的金融危机乃至经济危机正在进一步蔓延。党中央、国务院审时度势，及时出台了一系列应对措施并已初步收到成效。这是我国以科学发展观为指导，坚持改革开放，统筹协调，实现国民经济和社会可持续发展的结果。试想，如果我们不是这几年及时推进各项改革包括金融改革，剥离不良金融资产，我国金融系统面临的风险就更大，受金融危机的冲击也会更大。反之，这次危机首先在经济最发达的美国爆发，恰恰反映出西方国家的经济发展违背了科学发展观的基本要求。应对和克服金融危机，不能依靠凯恩斯主义或其他的什么理论，而必须贯彻实践科学发展观的基本要求，才能做到经济、社会的平稳健康发展。

我国审计工作经过25年的历程，取得了令人瞩目的成就。但是我们不能止步不前，我们必须寻求新的发展道路。现在我们已经形成了这个思路，这就是以科学发展观为指导，树立科学的审计理念，充分发挥审计在保障经济和社会健康运行中的免疫系统功能。我体会，发挥审计的免疫系统功能的核心，是在履行审计法定职责的过程中，要紧密围绕“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”这个中心和大局，进一步强调和发挥审计的宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性，从而在促进国民经济和社会又好又快平稳健康可持续发展中发挥更大作用。因为从传统的特别是西方国家的实践做法来看，审计一般是针对具体的被审计单位和被审计项目，较少在宏观经济方面发表意见提出建议；一般是事后审计指出问题，就是问题已经发生，后果已经造成，只能吸取教训，下不为例；一般是向立法机关报告和向社会公开，至于整改则由立法机关或被审计单位瞧着办。我国审计在过去25年的发展中，没有受西方传统审计的束缚，在上述方面不少突破。但是，用科学发展观的要求来衡量，我国审计在进一步发挥审计的宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性等方面，仍有很大的发展空间。因此提出发挥审计免疫系统功能，是新时期新形势下的科学审计理念，指出了我国审计今后进一步可持续发展的方向。

发挥审计免疫系统的功能，应用系统论的观点和借用人体生理机能的基本原理，把审计嵌入经济和社会大系统之中，更好地摆正了审计和被审计单位之间的关系，进一步明确了审计的功能和作用，更加便于被审计单位和社会所接受，所以对审计作用的进一步发挥，审计自身的健康发展，乃至对于和谐社会的建立都是有积极意义的。然而，我们也要指出，审计免疫系统的提法毕竟是一个比喻。记得一位哲人说过，任何比喻都是有缺陷的。比喻不是或不能代替和等于事物自身的真正全貌。所以，我们在讨论发挥审计免疫系统功能的时候，关键是掌握和领会其中要义，而不能简单地用人体生理上的系统结构及其功能、作用去套用社会经济政治生活以及审计的免疫系统功能。人体的生理结构和免疫系统结构及其功能与人类经济和社会的“免疫系统”及其功能是不能完全等同的。我们不能把注意力放在不必要的概念对应之争上，而应该抓住发挥审计免疫系统功能所内在的精髓和核心。这是我们理解和研究审计免疫系统功能时应该予以注意的。

第二，发挥审计免疫系统功能，是对我们二十五年审计实践的科学总结和理论升华。如前所述，我国审计在二十五年的发展过程中，没有照搬照抄西方的理论和实践，而是从中国国情出发，走出了一条适合中国特色的审计发展道路。二十五年的发展历程中，我们已经进行了不少发挥审计免疫系统功能的实践。审计署很早就提出审计是国家进行宏观调控的工具，要提高审计的层次和水平，发挥审计在宏观调控中的作用；又如，审计署制订了“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的二十字方针，这个指导审计工作的重要方针明确体现出审计要从宏观着眼的要求。再比如，最近几年，审计署提出了在揭露问题的同时，注重发现体制、机制方面存在的深层次原因并提出解决问题的建议；提出并大力推进了审计整改等。在实际操作中，对一些审计项目比如奥运会场馆建设和奥组委的财务收支、三峡水利枢纽工程等，都采取了跟踪审计的方式。这些认识和做法，也都体现出了发挥审计的建设性、预防性、主动性和时效性的要求。

因此，我们可以说，提出充分发挥审计免疫系统功能，具有坚实的实践基础，是对马克思主义认识论的具体应用，是对我国审计经验的科学概括，是由实践到理论的提炼和升华。

第三，发挥审计免疫系统功能，是对传统审计的涵盖、继承、创新和发展。根据国际上普遍接受的审计理论，审计划分为财务审计和绩效审计两大类型。财务审计一是对会计报表的真实性、公允性发表审计意见，二是对财政财务收支活动进行合法合规性审计。绩效审计是对财政财务收支及有关经济活动的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性进行审计。我国审计法规定的真实、合法、效益三大审计目标，高度概括了以上内容。现在提出发挥审计免疫系统功能，不是对上述传统审计的颠覆，而是在上述审计内容和目标要求的前提下，更好地实现审计目标，更大程度地发挥审计的功能，在更高层次、更大深度、更宽广度方面进一步发挥审计的作用。因此，提出发挥审计免疫系统功能，既是对传统审计的涵盖和继承，也是在传统审计基础上的创新和发展。把发挥审计免疫系统功能与传统的财务审计或绩效审计在审计内容、审计目标等方面分离开来或对立起来的认识是不准确的、不恰当的。

第四，发挥审计免疫系统功能，必须贯彻依法行政、依法审计的要求，通过履行审计法定职责来实现。依法治国是我们的基本方略。依法行政、职权法定、程序合法是对政府部门行使职权的基本要求。我国宪法、审计法以及相关法律法规对审计机关的职责权限、工作程序等都有明确规定。我们为发挥审计免疫系统功能所开展的各项审计工作丝毫不能背离法律法规的相关规定，不能背离或影响履行审计法定职责。必须明确：发挥审计免疫系统功能，是在履行审计法定职责的过程中实现的。任何偏离依法行政、依法审计的行为，任何影响履行审计法定职责的行为都是对发挥审计免疫系统功能的损害。

第五，发挥审计免疫系统的功能，不仅适用于国家审计，也同样适用于内部审计和社会审计。从内部审计来看，必须关注本行业、本企业、本单位贯彻执行国家宏观经济政策情况，这一方面是从全局出发，保证国家宏观调控政策真正落到实处；另一方面，也是为了企业自身的可持续发展。因为违反国家宏观政策的经营行为或迟或早必然导致企业经营的失败。同时，企业还要从全局出发履行好自己的社会责任。同样，内部审计为保证企业会计信息的真实完整，促进企业加强内部管理和内部控制，实现经营目标，也必须在建设性、预防性、主动性、时效性等方面下功夫。社会审计亦是如此。从国际上著名的几大案例提供的教训来看，美国安然、世通等公司的倒闭，最近印度萨蒂扬公司出现的问题，内部审计和会计师事务所都应认真反思能否就及时发现或披露企业在财务等方面存在的问题发挥更大的作用。同样，内部审计和会计师事务所对近两年来在美国发生的金融危机也要认真总结与自身工作密切相关的经验教训。比如，美国著名投行---雷曼兄弟公司倒闭，一开始表现为现金流量严重缺乏。而公司现金流量是内部审计和社会审计应充分关注的一项内容。如果能够及早发现和指出问题，就有可能引起公司和其他利益相关者包括政府监管部门的重视，早日采取补救措施，不至于积重难返，“忽喇喇似大厦将倾”，一发不可收拾。美国一些商业银行的倒闭，基本原因在于资产质量差，坏帐过多。如果从审计的角度能够早日指出这些问题，也许事情不会发展到今天这样严重的地步。因此，对于内部审计和社会审计来说，同样要注重发挥审计免疫系统的功能。这样，既有利于部门、行业、企业的健康发展，也有利于宏观经济全面协调可持续发展。

二、发挥审计免疫系统功能应强调的具体实现途径

发挥审计免疫系统功能，作为科学的审计理念，不能仅仅停留在口头上，而要研究它的可操作性，把它转化为扎扎实实的行动，在审计工作中得到贯彻落实。我认为，发挥审计免疫系统功能，在实际工作中可以通过以下途径得到实现或具体体现。

第一，发挥审计查错纠弊的功能。通过审计发现问题，纠正问题，这是审计的传统职责。人们对此已是非常熟悉。免疫系统的存在，并不意味着不发生问题。但是，通过免疫系统的作用，可以发现和纠正这些问题，保证整个系统继续健康运行，这是发挥免疫功能的一种体现。这一功能相当于为人们治病。审计查错纠弊就是纠正经济社会运行中存在的疾病，那些违反财经法律法规的行为，经济犯罪、舞弊行为等，都可以通过审计予以发现和纠正。发挥这一功能对于维护社会主义市场经济秩序，保护经济社会的健康发展，推动民主法治，促进廉政建设，意义都是十分重大的。

有一种观点认为，现在提出发挥审计免疫系统功能，就不能把主要注意力放在合法合规性审计上了，不能再抓大案要案了，而应当主要开展绩效审计。这种认识是不够准确、不够全面的。家义同志反复强调要“两手抓”：一手抓揭露和查处重大违法违规和经济犯罪线索，促进反腐倡廉和民主法制建设，一手抓揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞，促进深化改革和效能政府、责任政府建设。审计的基本职责是经济监督。监督就要维护法治。近十几年来，审计机关贯彻执行全面审计、突出重点、认真查处严重违法违纪行为和发现大要案线索的方针，取得了重大成果，大大提升了审计的地位、影响力。虽然经过多年审计，严重违法违纪行为和经济犯罪现象得到一定遏制，但实事求是地说，上述行为还是存在的，在某些单位、领域还是比较严重的。金融机构、国有企业、工程建设等领域自不必说，就是在中央部门预算执行审计中，尽管一级预算单位预算管理得到明显加强，但是在二、三级预算单位，在资金使用链条的终端环节，最近两年发现的违法违规行为和经济犯罪线索有增无减。比如，有的通过巧立名目骗取财政资金；有的通过假发票套取财政资金；有的通过虚列会议费等转移财政资金；还有“帐外帐”、“小金库”等等。在这样的形势下，审计查错纠弊功能只能加强，不能削弱，否则，经济上的违法犯罪问题审计不去揭露或没有发现，审计免疫系统功能的发挥就会大打折扣，甚至成为空话。

还有一种误解也应予澄清。有人以为国际上政府审计的发展趋势是绩效审计。审计查错纠弊已是一种落后的或者逐步淡化的功能。其实这些年来，INTOSAI或世界审计组织越来越关心审计的这一传统职责。今年二月联合国有关部门和世界审计组织在奥地利召开了审计机关反腐败与反洗钱论坛，要求各国审计机关进一步重视这项工作，并把它列入了世界审计组织2010-2016年长期战略规划。国际审计界的这种动向，也应引起我们的高度关注。

第二，发挥审计的预警预防功能。这一功能类似于对人进行体检。在审计工作中，可以发现对经济社会系统正常健康运行存在的不利因素，特别是可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时发出预警，促进采取预防控制措施，消除风险，清除隐患，从而保证经济社会运行系统不出大的问题，始终健康运行。审计发挥预警预防功能，不仅在微观经济领域可以做到，更主要的是要在宏观经济的视角内，关注国家经济安全。对我国来说，突出的是维护粮食安全、能源资源安全、财政安全、金融安全、国有资产安全、生态环境安全、经济信息安全等。审计人员必须有广阔的视野，敏锐的眼光，准确的判断，注重发现可能影响国家经济安全的各种苗头性问题，及时发出预警，提醒有关方面采取预防措施。

第三，发挥审计的威慑功能。审计的威慑功能也是审计发挥免疫系统功能的一种表现形式。审计监督作为一种制度存在，本身就是对违法犯罪行为的一种威慑，使之顾虑到被审计发现的几率和犯罪的成本，不敢轻举妄动，从而限制、减少违法违规行为，对经济和社会起到免疫系统的作用。这与人们通常所说的国家资金、国有资产“看门狗”或“经济卫士”的说法在内涵上是相近的。审计通过威慑发挥免疫功能，是人体免疫所不能比拟的。根据目前人们的认识，入侵人体的病毒、细菌可能是没有主观判断意识的。而人类社会则不同。作为从事违法违规和经济犯罪的主体---单个的或集团的人，是有判断意识的。审计发挥威慑功能的过程是无形的，很大程度上取决于审计的广度、深度和力度。如果审计监督制度形同虚设，无所作为，违法犯罪人员对审计就会无所顾忌，审计的威慑功能就会接近于零。因此可以说，审计威慑功能，主要是建立在查错纠弊功能充分发挥基础之上的。

第四，发挥审计促进内部控制建设的功能。内部控制对于一个企业、一个单位、一个系统、一个部门来说至关重要。“外因是变化的条件，内因是变化的根据”。“堡垒最容易从内部攻破”。“篱笆扎得严，野狗钻不进”。“苍蝇不叮无缝的蛋”。这些经典的或通俗的语言，都说明了内部控制的极端重要性。对于审计来说，既要依赖内部控制（制度基础导向审计、风险导向审计），又要高度重视促进内部控制建设，通过审计发现被审计单位在内部控制制度建设和实际执行方面存在的问题，提出加强内部控制的建议。各部门、各单位内部控制加强了，就等于各个子系统的自防自愈能力加强了，整个系统的免疫力也就加强了。审计的免疫系统功能就这样通过促进内部控制建设得到进一步发挥。

第五，发挥审计提高系统运行质量的功能。按照唯物辨证法的观点，事物的发展是无限的，是没有止境的。有一句著名的广告词说得好：没有最好，只有更好。我们假定经济和社会大系统运行是正常的，是健康的，但总是存在可以改进之处，总是存在需要进一步加强管理、完善体制、提高效益的薄弱点。这就类似于健康人通过锻炼强身健体。通过审计，促进体制、机制适应新的条件而不断完善，促进内部管理水平运用新的科学方法而不断加强，促进资金使用效益通过各种努力而不断提高。

三、发挥审计免疫系统功能应着力突出的重点方面

为充分发挥审计免疫系统功能，在审计实际工作中，特别是在近一个时期的工作中，应着力做好以下几个重点方面的审计。

第一，着力抓好促进实现宏观调控目标的审计。在社会主义市场经济条件下，国家进行宏观调控，从理论上讲有四大目标，即：经济增长、充分就业、控制通货膨胀和国际收支平衡。审计机关在财政预算执行审计、对中央银行财务收支审计、对国有及国有控股金融机构和企业审计，对政府建设工程审计、对领导干部经济责任审计以及对各类专项资金等进行审计，都要着眼宏观调控四大目标的实现。

去年下半年以来，为应对全球经济危机给我国经济带来的冲击，党中央、国务院及时出台了一系列扩大内需，增加投资，支持企业发展，刺激消费，促进经济增长，扩大就业等政策措施。这些政策措施的施行，伴随着数量巨大的财政资金、信贷资金和国有企业自有资金的收支活动。在对相关财政财务收支的审计中，要从实现宏观调控目标的高度，监督资金按照规定的方向、目标和要求加以使用，特别是对财政投入拉动内需的投资，要审查其是否及时足额拨付到位，是否有配套资金，是否及时完成工程量，真正起到拉动内需的作用。

第二，着力抓好促进调整经济结构，转变经济增长方式的审计。大力调整经济结构，转变经济增长方式，是实现我国经济又好又快发展的必由之路。经济结构的调整，经济增长方式的转变，要求有相应的资金投入以及政策措施的落实。审计工作对此要密切关注，积极促进。当前，对扩大内需的各项投入，要审查其投向的合理性，防止向高污染、高耗能、资源消耗型的行业扩散。这里要特别强调的是审计机关必须大力推进绩效审计，在节约资源，提高资金使用效益方面发挥积极作用。推进绩效审计，要克服畏难情绪，大力培养人才。对不同部门、行业、单位的绩效审计，要突出特点，抓住主要方面。同时，要努力提高绩效审计的时效性，避免审计周期过长，影响审计免疫系统功能的有效发挥。在这方面，汶川地震抗震救灾资金物资的跟踪审计，就为我们提供了可供借鉴的案例。

第三，着力抓好民生资金审计。科学发展观的核心是以人为本。审计工作必须关注民生。对各项社会保障资金、廉租房建设资金以及教育、卫生等各项资金要加大审计力度。在做到老有所养、病有所医、住有所居、公平教育等方面发挥审计的积极作用。

第四，加大生态环境审计。生态环境关系到人民的生活质量和经济社会的可持续发展。关注全球变暖已成为一个国际话题。生态环境的保护与建设比在任何时期都迫切地提在人们面前。各国审计机关正在行动开展生态环境审计。在生态环境审计方面，要创新审计内容和审计方式方法。要走出仅仅对环保资金进行审计的传统观念的束缚。要应用现代科学技术手段进行生态环保审计。还可以探索国际联合开展生态环保审计。

第五，深化领导干部经济责任审计。实践证明，开展领导干部经济责任审计，既是加强干部监督管理，促进勤政廉政建设的需要，同时也是促进深化财政财务收支审计的有效途径。要完善有关经济责任审计的法规、规章，分类制订党政领导干部和国有企业领导干部经济责任审计指南。对于党政领导干部经济责任审计，要与预算执行审计紧密结合起来；对于国有企业领导干部经济责任审计，要与企业财务收支或资产负债损益审计紧密结合起来。要深入研究不同类别领导干部经济责任审计的内容、评价内容等，同时与各有关部门做好配合，使领导干部经济责任审计结果得到更加充分的运用。

各位领导、同志们、朋友们，牢固树立科学审计理念，充分发挥审计免疫系统功能，是审计署在学习实践科学发展观活动中进一步明确提出来的，是一个新的课题。我对这个问题理解不深，今天所说的只是个人的一些浅见，不当之处敬请各位批评指正。