城市污染治理市场化策建议

城市污染治理市场化对策建议

周晓惠，孙纯明，臧雯雯，瞿震宇，张艳萍

（东台市环境监测站，江苏 东台 224200）

摘要：针对城市污染治理过程中存在的问题，从城市污染治理市场化主体的规范、投资机制、管理体制、运行模式等方面，提出了具体的对策和建议。

关键词：城市污染治理；市场化；对策

近年来，伴随着经济高速发展，城市的环境质量却有日益恶化趋势，许多城市环境形势可以说到了非常严峻的地步。伴随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快，广大人民群众以及国际社会对保护城市环境更加关注，城市污染治理的外在压力势必将不断加大，要形成环境保护与经济协调发展的良性循环机制，面临着许多问题需要解决。治理城市污染如果按照计划经济的模式由政府投资建设并运营，将导致政府的负担越来越重，因为有很多环保项目需要投资，都因缺乏建设资金而无法实施。与此形成鲜明对比的是国内外有大量的闲置资金寻求投资方向。为此，必须对现有的城市污染治理的管理体制、运行模式等进行必要的改革，探索出一条适合中国国情的城市污染治理市场化道路，实现政府职能转变，调动社会各方面的力量进行城市污染治理的多途径、多渠道投资。具体可从以下几个方面来进行有益的探索和尝试。 1 规范城市污染治理市场主体

市场经济体制改革的关键就是进行现代企业制度的改革。企业是市

场经济最普遍的经济单位，是市场主要的竞争主体，培植和规范城市污染治理市场主体是污染治理市场化的首要问题。目前我国从事污染治理的单位很不规范，工业污染主要由排污企业自行或委托污染治理单位承担治理任务；生活污染则由政府来投资建设污水、垃圾处理站，由事业性质的单位从事其运营活动。这些从事污染治理的单位隶属关系复杂，分别从属于各行业、各主管部门，条块分割现象严重。这种混乱的所有制形式造成了环保科研、生产、流通、服务等各环节的机构重复设置，资源大量浪费，并使城市的污染治理基本处于无序状态。其明显特点一是治理规模小。许多环保企业大部分只局限于污染治理工程承包，能生产环保设备产品的不多，大多是一些中小型企业或乡镇（私营个体）企业。二是技术水平低。我国环保产业在市场中所占份额较小，国家在环保最佳实用技术、环境标志产品和环保认证产品上还未形成气候。三是产品质量差。据调查，现有污染治理设施，质量好、一般和较差的约各占三分之一，要改变环保企业数量多、规模小、各自为政、互相掣肘、低水平重复建设的状况，就必须打破部门、行业、地区界限，在企业化、市场化的原则下，建立社会化、专业化、规模化的污染治理公司，使其成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的独立法人，使污染治理向着集约化、专业化、市场化的方向发展，以提高技术水平和竞争实力，适应现代化大生产、大流通的要求。

2 建立多元化的投资机制

目前，城市污染治理的一个突出问题就是巨大的资金需求与投入严重不足的矛盾。因此，要遵循“谁投资谁受益”和“污染者付费”的原则，建立一种社会化的投资机制。借鉴国内外的成功经验，可以从以下几种投资模式进行城市污染治理。

2.1 政府投资模式

城市污染治理由政府投资建设污染处理设施，工程建成后，由政府以合同方式将设施委托或转移给专业化的运营企业负责运营，实行社会化的有偿服务。运营企业在污水（垃圾）处理厂建成投入运行后，实行企业化管理，同其他市场经营者一样，自主经营，自负盈亏，一切运行管理活动均与经济利益挂钩，提高效率，降低成本，从而将环境、社会和经济效益统一起来。沈阳市将污水处理厂的建设、运行及管理纳入了产业化路子，共北部污水处理厂由政府投入资金6亿元，建成污水处理厂后转移给“沈特”公司管理。“沈特”公司按市场化要求，向城市居民收取污水处理费，并将收取的费用作为处理费用，实现了在政府优惠政策扶持下城市污染治理企业化运作的新模式。

2.2 排污企业联合投资模式

由若干个企业签订合同，按照各企业的运营规模、污染物的性质、处理的难度以及排污量在排放总量中所占的比例出资，共同建设一套污水管网和污染物集中处理设施。处理设施的运行费用收取也由上述企业决定分摊。处理设施可以对其他非股东单位开放，实行有偿性服务。江苏吴江盛泽镇污水处理厂即是按照这种投资模式建设和运营，该厂实行独立核算，自负盈亏。对各排污单位按双方签订的合同收取污水处理费用，同时承担污水达标排放的责任及各种经济风险。选择最优工艺路线，走投入最少、运行成本最低、处理效果最佳的路子，把污染物的处理从过去的分散点源集中到一个点源上，从而使企业成本下降，减少了污染治理的重复投资，取得良好的环境和经济效益。

2.3 组建股份制公司投资模式

由政府或某几个企业按照《公司法》的规定，组建股份制的污染治

理公司，采用发行股份或股票上市的方式募集资金。公司完全实行有偿服务，股东可以参与公司的经营与红利分配。公司的运营方式，可以由股东协商解决，既可以实行法人化管理，也可以实行合伙型管理，运营的利润或亏损额依照协议和章程进行分配。在这方面，沈阳特种环保公司有着示范作用。该公司以沈阳特种环保设备厂为核心，把企业改组成为法人近代股的股份有限公司，并以“环保股份”在深圳证券交易所挂牌上市。通过社会融资实现了企业资本的聚集和扩张，增强了企业的环保投资能力，取得了良好的经济效益，使企业呈现出蓬勃发展的势头。

2.4 BOT投资模式

BOT 是一种利用私人资本进行基础设施建设和运营的项目融资方式。其实质是一种债券和股权相混合的产权，具体作法是，由与项目有关的单位（承建商、运营商和用户）组成的财团，成立一个股权组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许权的期限内进行经营、偿还债务、获取利润。在项目达到特许权期限后，财团将项目无偿转让给地方政府。浙江杭州天子岭垃圾填埋场就是由美国惠敏公司采用BOT 模式投资建设，已经取得了成功经验。

上述4种投资方式中究竟采取哪一种模式不能一概而论，应当结合城市结构特点，根据经济发展水平、政府的财政状况及企业的规模与负担能力而定。从目前情况看，城市污染治理由政府直接投资进行设施建设，并由政府委托专业化公司按市场化要求进行运营，在现阶段是一种比较可行的好方式。但应集中有限的财政资金进行重点投入。企业联合投资模式有利于节省财政开支，政府应加以鼓励、支持、引导规范。从长远看，由政府、企业、个人联合投资成立股份制污染治理公司，采用发行股份或股票上市的主要募集社会资金投资城市污染治理，实现产权

股份化，投资者之间的责、权、利清楚明晰，符合现代企业制度的要求，也可选择一个“龙头”企业，结合产业结构调整实行资产重组，由政府组织“包装”，组建一家集污染治理成套设备开发设计、专业化生产、工程承包、管理服务于一体的股份有限集团公司。BOT 方式是一种与国际接轨的先进模式，通过制定相应配套的地方性优惠政策、法规，在城市污染治理方面，大力推动这一投资模式的发展进程。此外，发行环保债券和环保彩票筹措污染治理资金的形式亦是一种大胆尝试的办法。

3 建立污染治理设施运营企业化市场机制

目前，许多城市污染治理设施实行的是财政倒挂、政府补助的经营管理方式，难以维持污染治理设施的正常运行，不能充分发挥污染治理设施的社会、经济、环境效益。实践证明，单靠政府行为而缺乏社会积极性的污染治理设施的运营是没有可持续性的。因此，必须地这种不合理的运行管理模式进行改革，以企业化、市场化的运营管理方式来取代。

要实现污染治理设施运营企业化、市场化，第一步就是要把污染治理设施的管理权和经营权从政府部门中分离出来，使之由事业型转变为企业型，并完全推向市场。第二步，实行污染治理设施建设权与经营权分离，让专门从事污染治理设施运营或污染治理业务相关的企业通过市场竞争取得污染治理设施的运营许可权。第三步，污染治理企业实行自主经营，自负盈亏，对污染治理设施的运营实行社会化有偿服务，保证污染治理设施正常运行和污染物达标排放。污染治理设施企业化、市场化运营有助于污染物的专业化、集约化治理，降低运行成本，提高治污水平，促进治污技术的进步，推动环保产业发展。同时也有利于生产企业（排污企业）集中精力提高好生产，提高经济效益，有利于环保部门对污染治理情况进行监督检查。

4 建立配套的经济激励机制

4.1 改革收费制度

实现污染治理市场化，关键的政策性突破点或政策性支持在于必须改变目前的排污收费制度，根本措施在于扩大收费面、提高收费标准、开征污染物处理费，并逐步实现排污向环境税的转变。从超标排污收费转向只要排污就收费，从浓度收费转向总量收费，提高收费标准使其高于污染治理成本。按照国际上通行的“污染者付费”的原则，缴费主体应是一切向污染治理设施排放污染物的单位和个人，包括党政群机关、企业、学校、医院、公共厕所经营者、个体工商户、居民、住户等。除财政补助外，缴费主体负担的费用范围应包括：污染治理设施建设费和污染物处理费。同时考虑收费主体承受力，为建立成本的回收确定一个合理的期限，不宜一次性向缴费主体收取。投资收回后，不再向缴费主体收取建设费。应以经济手段鼓励污染物的集中处理，凡已规划建设污水处理厂和垃圾处理场的，一律不再进行分散治理。应根据工业、服务业、居民生活等不同行业或不同用途确定不同的污水和垃圾处理的收费价格，以体现各缴费主体承担治污责任的公平性和合理性。通过制定以上政策和制度能使投资者获得收益，从而调动其投资积极性，实现投资多元化和营运市场化。只有真正做到使污染治理企业有利可图、有益可获，才有可能吸引大量的社会资金、民间资本，形成多元化的污染治理投资体系，也才能实现污染治理的市场化经营。

4.2 制定投资优惠政策

政府可以通过多种优惠的投资政策鼓励国内外企业和个人投资污染治理设施的建设和营运。如政府给予一定的财政补贴，通过政策银行提供优先贷款，适当降低贷款利率或政府给予贴息。还可以借鉴我国先进

地区的经验，为投资者在适当的区域划拨一定数量的土地进行开发利用，作为其建设投资的补偿。对于实现市场化以后的污水处理企业的运营，政府及相关部门可对一些收费采取减、缓、免，如建设管理费和工程监理费、电费和增容费等，或在污染治理设施投入运营一定年限后再开征相关收费，使投资者增强投资信心，获取投资回报。

4.3 制定相关的税收优惠政策

污染治理企业是属于高投入、低产出的公益性行业，政府应出台相关的税收优惠政策予以扶持，鼓励污染治理设施（产品）的研制、生产和销售；鼓励污染治理技术成果转让、技术培训和技术咨询；鼓励废物和废气、废水、废渣的资源化开发利用，减少污染物排放。

4.4 建立风险保障制度

污染治理设施的运行管理是一个难度相当大、技术要求高的产业，稍有不慎便会引发事故，其后果非污染治理企业自身所能承担。因此，需要建立相关的保险制度，以防范和化解污染设施运营管理风险，保障污染治理设施专业化管理健康良性发展。

5 建立一体化的监督管理体制

要实现城市污染治理市场化，就要建立和健全适应市场化需要的行政管理体制，要做到这一点，有必要借鉴与参考污染治理市场化搞得好的国家和地区的管理体制。美国、法国、韩国的污水管网事业及污水集中处理设施的管理机关是政府环保部门；英国、德国是政府水管理部门；日本是政府建设部门。上述几种管理体制分别为环保部门、水管理部门和建设（或市政）部门主管，这3种模式有两个共同的经验值得借鉴；一是实行一元化管理；二是以最优化原则确定主管机关。根据各地实际，城市环境污染治理也应实行一元化管理体制，以改变目前的多头治污、

多头收费、专款不专用的现象。政府应明确一个主管部门对城市污染治理进行统一管理。城市污水（垃圾）处理费是保证污染治理设施正常运行并使污染物达标排放的关键。要建立和健全监督制约机制，必须管好用好污水（垃圾）处理费，切实做到专款专用。政府可采取环保部门管理排污费的办法，把污水和垃圾处理费作为政府财政的专项资金，由用户（污水或垃圾处理厂）向政府财政部门提出用款申请，经批准后（污水或垃圾处理厂每月将处理量及达标情况报环保部门审核，环保部门认可签章后，财政部门方可向污水或垃圾处理厂划拨处理费）实行拨改贷，污染治理设施正常运行并达标者予以部分或全额豁免本金，并享有继续申请用款的权利。或者由政府建立城市污染治理专项基金，以目前已有的资金来源为基础，大力拓宽融资渠道，广泛吸纳社会资金，严格监督制约机制，通过不断努力来实现基金的增值。

城市污染治理市场化是一个新课题，还需要在实践中不断的探索、总结和完善。尽管城市的现实环境政策条件还没有为污染治理市场化发展提供足够充分的基础，在发展的过程中还会有许多意想不到的困难和问题，但是完全有理由相信，城市污染治理市场化因适应了现代社会化大生产快发展的要求，其结果必将呈现出欣欣向荣之势。