国际形势变化与三线建设:新中国的重要战略部署

1964年到1978年，在中国中西部的十三个省、自治区进行了一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设，称为三线建设。它历经三个五年计划，投入资金2052亿元，投入人力高峰时达400多万，安排了1100个建设项目。决策之快，动员之广，规模之大，时间之长，堪称中华人民共和国建设史上最重要的一次战略部署，对以后的国民经济结构和布局，产生了深远的影响。

　　1964年三线建设决策前后，中央高层曾经产生过不同的认识分歧。三十七年过去，这些分歧因何而生？仍然鲜为人知，即使是当年参与建设部署的许多高级干部也未闻其详。本文试图对其来龙去脉作出初步的钩勒与评析，为正在进行的西部大开发决策，提供有益的借鉴和教训。

　　一、"三五"计划指导思想由"吃穿用"向战备转变

　　"三五"计划本应在1963年开始进行。由于"大跃进"和三年自然灾害造成了经济困难局面，不得不进行调整，毛泽东提出从1966年起再搞"三五"计划。

　　最早提出计划要"抓吃穿用"的是陈云。在1962年1月的七千人大会上，毛泽东要陈云讲话，他因为不摸底没有讲。2月，中央召开讨论如何克服严重困难的西楼会议，陈云讲话指出："增加农业生产，解决吃、穿问题，保证市场供应，制止通货膨胀，在目前是第一位的问题"。3月7日，陈云在中央财经小组第一次会议上又说："要准备对重工业、基本建设的指标'伤筋动骨'，""痛痛快快地下来"。周恩来高兴地插话说：可以写一幅对联，上联是"先抓吃穿用"，下联是"实现农轻重"，横批是"综合平衡"。大家建议将陈云讲话作为中央文件发给全党，指导调整。刘少奇有些担心毛泽东能否接受，于是亲自赴武汉向毛泽东汇报。毛泽东没有表示反对。刘少奇一回北京，就给秘书打电话说："毛主席同意了，多好啊！"但毛泽东当时内心对这个讲话是不满意的。这样，在制订"三五"计划前，中央已形成了抓"吃穿用"的共识。

　　1963年初，由李富春等人组成中央计划领导小组向中央提出：三五计划的奋斗目标，应集中力量解决人民的吃穿用。邓小平主持中央书记处同意了这个设想。他还提出："三五“计划要建设五亿亩稳产高产农田，第二步再搞五亿亩。并再次肯定说："'三五'期间就是要努力解决吃穿用问题。”

　　年底，李富春在全国工交工作会议上为了扭转长期以来过分强调工业的倾向，比喻说："各级计委必须克服屁股坐在工业上的毛病，要首先抓农业发展计划和支援农业的计划。"

　　1964年4月下旬，国家计委提出了《第三个五年计划（1966-1970）的初步设想（汇报提纲）》（简称"初步设想"），规定基本任务是：一、大力发展农业，基本上解决人民的吃穿用问题；二、适当加强国防建设，努力突破尖端技术；三、与支援农业和加强国防相适应，加强基础工业。用简单的一句话说，就是一农业，二国防，三基础工业。农业投资提高到总投资额的20％，大大高于前两个五年计划的7.1％和11.3％。

　　4月29日，邓小平主持中共中央书记处听取关于"初步设想"的汇报，周恩来也参加。李富春最后提到：为了抓农业，国防和工业交通的一些项目没有安排上。这是由国家捉襟见肘的财力制约的。负责国防的罗瑞卿表示理解说：只能够如此安排，将来不够，另想办法解决。

　　邓小平最后总结说：工业还是首先为农业服务，为吃穿用服务，为兼顾国防服务。方针提得好。农业问题，再有几年可以做到粮食不进口，以便腾出外汇进口一些新技术，这对国家来说是很大的节约，可以促进自力更生。整个国家粮食情况究竟怎样，要把问题摆出来，供大家讨论，这是真刀真枪。

　　确实，"大跃进"后饿死大批人的惨状刚刚过去两年，记忆犹新。当时刘少奇看到下面送来的饿死人报告，潸然泪下："我当国家主席的时候，饿死了这么多人，这在过去皇帝要下罪己诏、写进史书的啊！"

　　5月10日，国家计委领导小组向毛泽东汇报"三五"计划"初步设想"，毛泽东做了重要插话。当汇报到钢只搞质量好并合需要的产品时，毛泽东说："搞工业干什么？搞钢铁干什么？它又不能吃，又不能穿。"汇报到铁路建设只能上有限的几段时，毛泽东说："酒泉和攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞我总是不放心，打起仗来怎么办？"他还反问："张家口-白城子铁路是不是只是军事上需要？经济上也有价值。"

　　当李富春说到基础工业、交通还比较薄弱时，毛泽东插话说："没有坐稳，没有站稳，是要跌跤子的。两个拳头-农业、国防工业；一个屁股-基础工业；要摆好。要把基础工业适当搞上去，其他方面不能太多，要相适应。"毛泽东的"屁股"比喻，显然和李富春不一样，是指基础工业，而不是农业。

汇报到关于逐年减少进口粮食、增加新技术进口的意见时，毛泽东深表赞同，但是对邓小平集中投资搞四亿五千万亩高产稳产农田的主张，不以为然地说："已有二亿四千万亩了，再搞一亿六千万亩就是四亿亩，也很好嘛，不要套四亿五千万亩、五亿亩那个框子。"

　　第二、三天继续汇报，毛泽东又对对外引进和投资农业发表看法说："还是靠自力更生，事情总是起变化的。（有人说）'只要有利，向魔鬼借钱也可以。'我们不走这条路。魔鬼不给我们贷款，很好，要贷给我们，我们也不要。""工业上要从外国引进一些，比如尖端技术，要搞一些，但不宣传。""要像大寨那样，他也不借国家的钱，也不向国家要东西。发展农业，要靠发扬陈家庄（在山东曲阜）、大寨的精神。"

　　显然，毛泽东的思路和"初步设想"指导思想有差别，但因为当时中国遭到封锁，没有外援，所以是否应该贷款并不成为实际争论问题，总的看法还算是一致的。于是，5月15日至6月17日，中央工作会议在北京召开，主要议程之一，就是讨论"初步设想"。

　　5月18日，李富春在会上说明：还是把农业放在第一位，搞4．5亿亩高产稳产田；一些重要铁路"或者安排不上，或者修不通"；小而全的国防工业体系仍然安排争取1972年完成，不提前；毛泽东特别重视的酒泉、攀枝花钢铁基地也只安排为"要积极准备条件"，暂不上马。

　　毛泽东显然对维持原计划安排不满意。5月27日，他找来刘少奇、周恩来、邓小平、李富春、彭真、罗瑞卿等人谈了他的一些看法。他从存在着战争严重威胁的估计出发，提出：在原子弹时期，没有后方不行。"三五"计划要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人的入侵。他特别强调应该在四川的攀枝花建立钢铁生产基地。

　　毛泽东说：大家如果不赞成，我就到成都、西昌开会。搞攀枝花没有钱，我把工资拿出来。前一个时期，我们忽视利用原有的沿海基地，后来经过提醒，注意了，最近这几年又忽视屁股和后方了。

　　毛泽东的态度迅速扭转了大家的认识。第二天，各人发言陆续表态。

　　李富春检查说："还有两个战略布局问题我们在计划中注意不够"，"一个是工业布局的纵深配备问题。现在是原子时代，我们整个工业的战略布局，必须要真正重视建设后方，搞纵深配备，战略展开"。"可是我们在计划中间对西南的建设就注意不够。比如铁路修建，成昆路没有安排，湘黔路只安排了一半"。

　　周恩来批评"初步设想"说："这个计划一看就看得出来，不仅成昆铁路跟张家口到白城子的铁路没有列上，就是拿整个运输力量跟整个生产量的对比来计算也能看出，交通运输方面的安排是通不过的"。"这就是说，这个布局是不完全的。基础工业上不来，怎么能够支援农业跟照顾国防呢？"

　　刘少奇着重讲了控制基本建设规模。他说："昨天在主席那里谈的基本的一点，就是搞四川这个第三线，现在要准备，要着手。现在不着手，耽误了时间，将来不利。"他又说："最近的确是有这样一个苗头，一放松大家就放手去干，这个苗头继续发展下去，就又要发生过去基本建设战线过长等问题。""酒泉似乎也可以慢一点"。

　　经过讨论，大家取得了一致的意见，决定把毛泽东的意见和"初步设想"结合起来，在逐步解决吃穿用问题的同时，加强三线建设。邓小平说："这次计划按农轻重、解决吃穿用和两个拳头、一个屁股进行安排，是建设的完整方针。攀枝花钢铁工业基地的建设，第三个五年计划打基础。"

　　但是，毛泽东仍然感到不满意。6月6日，他在中央工作会议上讲了两个问题。首先，他更明确地提出三线建设的主张说："我们不是帝国主义的参谋长，不晓得它什么时候要打仗。""要搞三线工业基地的建设，一二线也要搞点军事工业。""你们不搞攀枝花，我就骑着毛驴去那里开会。"其次，他批评制定计划的方法说："过去制定计划的方法基本上是学苏联的"，"这是摇计算机的办法，不符合实际，行不通。这样计算，把老天爷计算不进去，天灾来了，偏不给你那么多粮食，城市人口不增加那么多，别的就落空。打仗计划不进去，国际援助也计划不进去。"他认为，在分配投资时，要重点考虑基础工业、国防工业，然后才是农业。这和"初步设想"的投资次序是不同的。

　　毛泽东的讲话激起了与会者的强烈共鸣。大家一致认为，应该迅速展开三线建设，加强战备。从此，抓战备的气氛日趋浓厚。

二、国际形势变化与三线建设决策确立

　　毛泽东原来对这几年国民经济的战略考虑并不是这样的。1959年庐山会议召开的第一天，他就指出："过去安排国民经济计划是重轻农，现在是否提农轻重，重工业要为轻工业、农业服务。"1962年7月20日毛泽东又说："我发了一道以农业为基础的方针提出四年了，就是不实行。既不请示，也不报告。如果你们不实行，我兼计委主任，你们作副的，到哪里都可以革命么。"李富春在制定"三五"计划"初步设想"时，就是这样提出"屁股"坐到农业的要求的。是什么原因又使毛泽东把国防和基础工业放在第一位了呢？

　　1964年4月25日，总参谋部作战部根据副总参谋长杨成武的指示写出了一份报告，5月9日报罗瑞卿，罗又分别报送毛泽东等中央常委，时间恰好在国家计委向毛泽东汇报"三五"计划初步设想前后。报告中说：

　　我们对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题专门进行了调查研究，从我们接触到的几个方面来看，问题是很多的，有些情况还相当严重。

　　（一）工业过于集中。仅十四个一百万人口以上的大城市就集中了约60%的主要民用机械工业，50%的化学工业和52%的国防工业。

　　（二）大城市人口多。……这些城市大部分都在沿海地区，易遭空袭。战时如何组织城市防空，疏散城市人口，保障坚持生产，消除空袭，特别是核袭击后果等问题，尚无有效措施。

　　（三）主要铁路枢纽、桥梁和港口码头，一般多在大中城市及其附近，易在敌人轰炸城市时一起遭到破坏。……战争初期，交通可能陷入瘫痪。

　　（四）所有水库，紧急泄水能力都很小。……被同时破坏后，北京市及周围广大地区将遭洪水冲击，并且危及天津……。

　　报告建议由国务院组织一个专案小组，研究采取积极措施，防备敌人的突然袭击。

　　那么，当时有没有遭到突然袭击可能性呢？让我们看看60年代中国大陆周边的形势：

　　东面：台湾利用大陆出现的经济困难局面不断进行军事骚扰，宣传反攻大陆。从1962年到1965年向大陆派出几十股武装特务登陆。1961年9月、1962年9月，美国制定并进行了以中国为假想敌的两次大型核战争演习，基本内容都是：以台湾为基地，出动军舰、核潜艇、轰炸机，发射导弹，袭击中国沿海重要港口、机场和军事设施，最后美军在中国大陆登陆。演习中除核武器外其他都予以实施。1990年代解密的美国国务院档案证明，美国当时确实制定了对中国进行核武器打击的计划。1964年4月，美国国务院政策设计委员会专家罗伯特·约翰逊起草了先发制人地袭击摧毁中国核设施的《对共产党中国核设施直接行动的基础》等多份计划，提出由美国单方面打击、与苏联联合打击、委托第三国打击等多种方案。总统约翰逊和国务卿腊斯克、国防部长麦克纳马拉就此进行了讨论，并试探了苏联的意见，但是遭到苏联的婉言谢绝。虽然美国的一些方案后来证明离付诸实施还有很大距离，但在当时中国与西方国家没有外交沟通、又遭到军事封锁的情况下，中国领导人察觉到这些信息后，必然会引起强烈的、甚至是过度的反映（1965年苏联部长会议主席柯西金访问中国时，透露了这一情况。毛泽东表示，打起仗来我们两国还是站在一起）。

　　南面：1962年美国在越南的战争开始逐步升级，由出钱出物支持南越发展到直接派出军事顾问和特种部队。1964年8月美国又利用北部湾事件，对北越进行大规模持续轰炸。美国报刊上有人还制造舆论说：在越南战争中，将不再有朝鲜战争中中国东北那样的"庇护所"，美国将实施"穷追"，不承认"任何武器限制"。很难严格区分美国民间与官方舆论的中国领导人感到：这些话的潜台词是，美国将可能把战争扩大到中国，并使用任何武器，包括核武器。

　　西面：1962年10月和11月，印度军队向中国领土发动大规模入侵，中国军队被迫两次进行反击，将印军击退。其后战争停止，但双方边界的军事对峙局势尚未得到根本缓和。

　　北面：1962年苏联在中国新疆伊犁、塔城地区策动了大批中国居民外逃事件。1963年苏联与蒙古人民共和国签定了针对中国的《关于苏联帮助蒙古加强南部边界防务的协定》，不久，苏联派驻重兵进入蒙古。此后的几年之中，苏联向邻近中国边境地区和蒙古部署的军队由10个师近20万人逐渐增加到54个师近百万人。毛泽东最初并没有把苏联当作战争中的敌人。1963年2月他分析说：与中国打仗，我看英国人不会来，法国人不会来，德国人不会来，无非是一个日本人还可能来，一个美国人可能来，一个蒋介石可能来，一个印度人可能来，就是这几个。这时还没有提到苏联。但是，苏联的不断增兵，使他同时也在忧虑："赫鲁晓夫会不会打我们？"

　　这些都不能不使毛泽东下决心改变"三五"计划指导思想。1964年6月16日，讨论"三五"计划的中央工作会议进入尾声，毛泽东在十三陵水库详细地谈了他的战略防御设想。1950年代末1960年代初，林彪曾提出"北顶南放"战略方针，即将中国东部海岸线以长江为界，坚守北部；南部放敌人进来，打运动战。这是以北靠苏联作为后方的考虑。这天，毛泽东说："还有一个战略问题，我考虑很久了。所谓北顶南放，我看不一定。"他认为："我看从渤海来，占领天津、北京，把我们割断，是英法联军、八国联军的老路，路程也不很远。""顶，要，顶不住还不是走，不能放在顶得住上。"他担心的是敌人可能占领中国东部地区，后方要向西移。由此确定了重点放在西部地区的经济建设方针。

8月2日夜，美国驱逐舰在北部湾与北越海军发生激战，美国开始大规模轰炸北越。中越边境地区、海南岛和北部湾沿岸都落下了美国的炸弹和导弹，中国军民也遇到伤亡。毛泽东紧张地关注着战争的态势。6日清晨6点，他在中国政府抗议美国侵犯越南的声明稿上批示说："要打仗了，我的行动得重新考虑。"

　　8月17日、20日，毛泽东在中央书记处会议上两次指出，要准备帝国主义可能发动侵略战争。现在工厂都集中在大城市和沿海地区，不利于备战。各省都要建立自己的战略后方。这次会议决定，首先集中力量建设三线，在人力、物力、财力上给予保证。于是，调整后的"吃穿用+三线"的指导思想发生一边倒变化，三线建设决策终于确立。

　　所谓"三线"的范围，一般的概念是，由沿海、边疆地区向内地收缩划分三道线。一线指位于沿海和边疆的前线地区；三线指包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等西部省区及山西、河南、湖南、湖北、广东、广西等省区的后方地区，共13个省区；二线指介于一、三线之间的中间地带。其中川、贵、云和陕、甘、宁、青俗称为大三线，一、二线的腹地俗称小三线。根据当时中央军委文件，从地理环境上划分的三线地区是：甘肃乌鞘岭以东、京广铁路以西、山西雁门关以南、广东韶关以北。这一地区位于我国腹地，离海岸线最近在700公里以上，距西面国土边界上千公里，加之四面分别有青藏高原、云贵高原、太行山、大别山、贺兰山、吕梁山等连绵山脉作天然屏障，在准备打仗的特定形势下，成为较理想的战略后方。用今天的区域概念来说，三线地区实际就是除新疆、西藏之外的中国西部经济不发达地区。

　　8月19日，李富春、薄一波、罗瑞卿联名向毛泽东和中央提出《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题的报告》说：我们召集有关方面负责同志开了会，会议决定：（一）在国务院成立专案小组。建议由十三人组成，李富春任组长，薄一波、罗瑞卿任副组长。（二）各个方面的防备措施，除作战部提的四条外，还应包括大专院校、科学研究、设计机构、仓库、机关、事业单位等，以及城市、矿山的人防措施。（1）一切新的建设项目，不在第一线建设。（2）第一线现有续建项目，除明年、后年即可完工投产见效的以外，其余一律要缩小规模，不再扩建，尽早收尾。（3）一线的老企业，要把能搬的企业或一部分迁移到三线、二线。（4）从明年起，不再新建大中水库。（5）在一线的全国重点高等学校和科学研究、设计机构，凡能迁移的，应有计划地迁移到三线、二线去，不能迁移的，应一分为二。（6）今后，一切新建项目都应贯彻执行分散、靠山、隐蔽的方针，不得集中在某几个城市或点。

　　8月30日，邓小平批示将报告印发中央工作会议和各地区部门执行。关于三线建设，中央和国务院曾经发出过多种文件，但从时间和内容看，这份报告可以说是确立决策的第一份，具有最重要的意义。

　　首先，报告确立了今后不在一线，而是转入三线、二线建设的战略方针。其次，报告制定了一线的重要工厂、学校、机关向三线迁移的重大措施。最后，报告提出了三线建设"靠山、分散、隐蔽"的选址原则。

　　关于"靠山、分散、隐蔽"的六字原则，"文革"后许多著述都说成是林彪提出的极左主张，事实并非完全如此。这个原则最早是周恩来提出的。1964年1月31日，周恩来主持的中央专门委员会在向中共中央和毛泽东的报告中提出：为了国防安全，应该尽快地调整我国核工业的战略布局，根据"靠山、分散、隐蔽"的方针，建设后方基地。当时，还只是对核工业的要求，应该是符合实际的。到8月19日李富春、薄一波、罗瑞卿向中央、毛泽东提出报告时，六字原则已经成为普遍贯彻的要求。同月国家建委召开一、二线搬迁会议，提出"有的还要进洞"。"文革"开始后1966年10月中央工作会议上，林彪在讲话中将"隐蔽"直接改为"进洞"，并从此见诸于中央文件。由此可见，六字原则有一个发展的过程，客观地反映了当时中国领导人对现代化军事打击和情报手段的认识局限，不能归咎于哪个领导人的主张。从历史的经验和今天的战争实践看，应该说，六字原则，包括"进洞"，仍然有它的合理性，仍然是不发达国家一种有效的防御手段。海湾战争过后不久的1991年4月4日，江泽民在听取国防科工委汇报后说：现在看来，毛主席确定的三线建设方针是正确的。三线企业统统搬是不对的（指有人主张将三线企业全搬到沿海-引者注）。从海湾战争看，洞子很重要，已经到洞子里去的，洞子又没有什么问题，就要用好。

　　1964年10月30日，中央工作会议通过并下发了国家计委提出的《1965年计划纲要（草案）》。指导思想是："争取时间，积极建设三线战略后方，防备帝国主义发动侵略战争。"西部地区以抓战备的方式，第一次在国家计划中占有空前的重要位置。

三线建设成为"三五"计划的中心任务，但是，国家计委主任李富春却失去了重新编制"三五"计划的权力。毛泽东对国家计委不满意，从表面上看，在于向三线建设转变的不力，其实还有更深层的原因-"大跃进"失败后他与刘少奇、周恩来、邓小平等一线领导人对经济形势、调整步骤的认识分歧。

　　1965年1月7日，毛泽东在听取薄一波汇报"三五"计划调整情况时不满地插话说："糊里糊涂上去，糊里糊涂下来。搞三线，十五年来，三条铁路一事无成，找不到负责人，这大概是一股空气吹来的。"[20]6月26日他又对汪东兴说："这次我又压了他们一下，早就讲要他们注意三线问题，但没有大注意。"所谓"糊里糊涂上去"，指的是"大跃进"中的许多经济建设项目匆忙上马；而"糊里糊涂下来"，指的是1960年代调整初期中央一线领导人决定让一批基本建设项目下马。其中攀枝花、酒泉钢铁基地和成昆等铁路，德阳重型机器厂等，正是后来毛泽东抓三线建设要重新上马的项目。

　　面对三年经济困难，毛泽东是同意实行经济调整的。但是，调整的步子应该多大，他与刘、邓却有着分歧。1961年底他就认为困难已经到了"谷底"，现在是一天天向好的方面转变了，而刘、邓、陈云等人仍然认为最困难的时候还没有过去，继续采取压缩基建措施。李富春是支持后种看法的，他领导国家计委主动地提出了许多调整建议，并提出报告，赞成"责任田"的办法，要国家计委拟出文件肯定这些办法。

　　在1962年夏季的北戴河会议上，"责任田"被毛泽东指责为"单干风"，而"黑暗风"则是指把形势说成一片黑暗，处处要下马。8月9日的中心组会议上，毛泽东批评说：有的经济部门的同志，上不联系中央，下不联系群众，事先不请示，事后不报告，四时八节，强迫签字。他甚至说：再看一年，不行就换班。有人劝我不要等了，现在就可以换。几天后，李富春在中心组会上发言时，毛泽东又质问：你同先念三个人批准的文件，为什么发得那样少？李富春只好检查说：过去没有向中央请示报告是不对的。

　　1964年6月毛泽东批评"三五"计划设想和国家计委后，李富春毫无准备，表示"计委要下去调查三个月，同各地区一起研究计划"。一个大国的五年计划，搞了一年多之久，又突然发生指导思想根本转变，推翻重来，谈何容易！会后，李富春立即把国家计委全部副主任都派出去考察三线建设和新计划布局。毛泽东仍然心急如火。8月中旬，他问李富春：三线建设为什么这么慢？李富春回答，勘探需要时间，我们缺乏资金，筹措三线建设的投资计划需要开会研究。毛泽东当即说：没有钱用我的工资。

　　有人敏锐地发现了毛泽东对国家计委的不满。1964年8月，李富春派人将正在北戴河召开的年度计划讨论情况和他的一些意见，转告时任毛泽东的秘书兼中央政策研究室主任的陈伯达。20日下午，陈伯达找来计委研究室副主任杨波谈话，严厉地指责国家计委：

　　（一）……进口一些设备是需要的，但主要的，是要靠自力更生来解决问题，而这是可能的。

　　（二）……十多年来，我们在一线、二线，建设了许多新企业，花钱不少，可是技术还是老的。

　　（三）主席提出的建设第三线问题，非常及时，非常重要。这是一个伟大远见的战略性指示。第三线的建设，必须按主席的指示去做，赶快抓。如果不这样做，不快点抓，我们就会犯大错误。

　　（四）……毛主席在一九五七、一九五八年给我们提出的许多重要的指示，我们还没有进一步地、认真地去研究它，还没有进一步地、认真地去执行它。就发展科学技术这个问题上来说，我们还存在着拖拖沓沓、过得且过的作风。

　　苏联十几年来在中国的影响，造成了一种迷信，我们还没有大胆地去批判它，破除它。……苏联在工业上的一套不合理的规章制度，给我们的害处很多。特别是那些帮助修正主义生长的管理制度，更要不得。可是，直到现在，苏联那一套还在束缚着许多人的手脚。现在已经到了改变这种状况的时候了。

　　陈伯达又把谈话记录送给了毛泽东，不仅迎合了毛泽东对"三五"计划的批评，而且掣动了他内心忧虑中国出"修正主义"的心思。8月23日，毛泽东召见陈伯达，陈"口若悬河，讲了两个小时"。27日，毛泽东把谈话记录批给邓小平说："看来伯达同志的建议是可行的。"他还令人震惊地写道："此外，计划工作方法，必须在今明两年内实行改变。如果不变，就只好取消现有计委，另立机构。"

　　月底，毛泽东更加严厉地批评国家计委说：计委、经委都不汇报工作。封锁我和少奇同志，他们底下也是一样封锁，他们六个口子互不来往，合作不好，我把陈伯达塞进去，才搞了一点消息。我给富春说，我是当面讲，你们革命好，不革命也好，今明两年再不改，要另立机构。

9月初，李富春连续三次写信给毛泽东，检查自己的问题。13日，他向毛泽东汇报经济和计划工作问题，提出八条。特别值得注意的，是第七条，建立由毛泽东、刘少奇挂帅的国民经济统帅部。在此之前，国民经济计划是由邓小平主持中央书记处提出设想，李富春组织国家计委具体拟定，再由中央书记处向常委汇报后代表中央批准。由此时起，计划工作就由"大跃进"后不再具体处理经济事务的毛泽东又直接抓了。

　　9月21日至10月19日，全国计划会议讨论了计划工作如何"革命化"的问题，承认主要错误是教条主义、分散主义和官僚主义，提出了彻底改变计划工作的十条意见：彻底改革计划工作；实现中央对计划、经济工作的高度集中领导；充分发挥各大区计委的作用；改进计划管理体制；改革财政管理制度；简化设计任务书的内容和审批；取消基本建设甲方乙方制度，统一领导；主要物资按计划分配，其他随时调拨；下放工资、劳动力的管理制度，中央只控制总额和年底数字；简化计划程序和表格。

　　这些变化，似乎又在恢复"大跃进"时期的经济氛围-要掀起一个基本建设热潮；大胆创新，废除严格的经济管理规章制度；下放权力，取消对物资、工资、劳动力等的集中控制。

　　12月7日，李富春将《关于编制长期计划的程序问题》送毛泽东审阅。12月12日，毛泽东批示：

　　此件已阅，写的可以，是好的。但有骨头，无血肉，感到枯燥乏味，则是缺点。望你们在今后几个月内，搞出一个有骨有血有皮有毛的东西出来。要有逻辑有论证。否则仍然是形而上学的东西。十几年来，形而上学盛行，唯物辩证法很少人理，现在是改变的时候了。

　　1965年1月6日，李富春按照毛泽东的思路，再次写出关于计划工作革命化和编制长期计划的报告。但是，已经对计委工作极不信任的毛泽东1月21日在批发时，仍然带有明显的情绪："印发政治局（请彭真定名单，除反党分子外，都可发）、书记处各同志，各中央局、省市区党委各同志以及余秋里小计委（由秋里自选5、6、7人，不发老计委那些人）各同志。"按照这个批示，老计委的人已经和"反党分子"同在不发之列，另立机构已经不可避免。

　　1964年12月至1965年1月，毛泽东又严厉指责中央有两个"独立王国"。先说：是谁，我不说。后来在小范围点明：一个是邓小平主持的中央书记处，一个是李富春主持的国家计委。直到1972年8月3日，在江西的邓小平给毛泽东写的信中检查自己"文革"前"错误"时，还不得不说："没有遵照主席指示抓好三线的基本建设，使不该下马的也下了马，推延了具有十分重大的战略意义的三线建设。"

　　李富春已经无法再工作，内心十分痛苦和矛盾，不久因患神经功能失调症到北戴河休息、疗养。但是，毛泽东也没有把编制"三五"计划的大权交给陈伯达，这使得自诩为领导工业很有一套的陈伯达颇为失望。

　　1964年底，毛泽东决定成立一个专门制定计划的新班子。第一个被他点的将，是为大庆石油会战立下汗马功劳的独臂将军-石油工业部部长余秋里。毛泽东说：是要他带个新作风去。周恩来要余秋里"组阁"，几次要他提"新人"，余秋里仍然主张从计委抽出几个人帮他工作，不希望完全撇开国家计委另起炉灶。最后定下的班子叫"计划参谋部"，通常称为"小计委"。毛泽东要求小计委直接在周恩来领导下，不受其他副总理干预，摆脱繁琐的日常工作，专门研究战略问题。他还逐件审阅了小计委的简报，称赞了他们拟定的"三五"计划方针任务。后李富春提出，请小计委的同志都担任国家计委副主任，余秋里担任第一副主任、党组书记，过渡一个阶段后接替他的国家计委主任工作。经毛泽东、周恩来批准，小计委正式主持国家计委的工作，进行"三五"计划的编制、修订工作。

　　1965年6月16日，周恩来、余秋里到杭州，向毛泽东汇报新起草的"三五"计划初步设想，提出："三五"计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局。还特别指出，"三五"计划期间一定要把建设重点放在三线，否则"就会犯方针性错误"。有人担心，这样一来是不是违反了农业为基础、工业为主导的方针和农轻重的次序。毛泽东说："农轻重的次序要违反一下，是倒过来了。搞农业要靠学大寨，农业投资不要那么多"，"吃穿用，不要降低现在水平，每年略有增加就好。"国家计委据此对"三五"计划进行了修改和调整，9月14日向中央和毛泽东报送《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲（草稿）》（简称"汇报提纲"）。

　　与"吃穿用计划"相比，"汇报提纲"安排投资顺序由农轻重转变为重农轻。整个基本建设投资中，按部门分，重工业、国防工业、交通运输比例占74％；农业由原来的20％下降为14％；轻工业占4.4％。按地区分，三线建设地区总投资占42％。原来"初步设想"里没有重点安排的大项目如攀枝花、酒泉钢铁基地和成昆、湘黔铁路，在《汇报提纲》中都成为重点项目，要求在1970年以前基本建成。原定1972年建成的国防工业体系提前到1970年。而原定的4.5亿亩稳产高产农田目标被留置到"四五"计划考虑。

　　9月至10月，中央工作会议讨论通过了《汇报提纲》。由于第二年"文革"的突如其来，没有来得及形成正式计划，也没有付诸全国人大批准。但以后几个年度计划都是据其方针安排的。

　　三线建设决策虽已确立，但作为要考虑方方面面的大国总理，周恩来想尽量能够使整个经济建设平衡一些。这一时期，他仍然在几次讲话中要求把农业当作重点。1965年2月28日，周恩来对出席全国棉花、农业工作会议代表讲话说："计划要抓重点，就是要发展农业，解决我们人民的吃穿用问题。"7月6日，周恩来出访归来路过新疆给地方党政军领导人做报告说："不能够百废俱兴，各方面不能够都要国家投资。首先还是农业，第二是国防工业、小三线建设。"这个说法又回到了原来李富春编制的计划设想，但显然并非是他的口误。11月13日，在全国计划、基建、财政专业会议期间，周恩来在报告中更明确地指出了"三五"计划的五大重点："第一是农业，第二是国防，第三是援外，第四是大小三线，第五是基础工业。"晚上，余秋里提出了自己的疑问。周恩来解释说："我原来的提纲是国防第一，一看省市的同志都来了，就倒过来讲，我的意思是，请大家千万不要忽视了农业。农业摆在前面主要是提醒大家注意。现在国防、备战和大小三线的建设项目定了，我担心忽视农业。”

　　显然，在"三五"计划的制定过程中，毛泽东与周恩来、邓小平、李富春等人曾经存在着战略和具体安排上的分歧，但并不是什么"独立王国"。

四、三线建设决策留下的反思

　　作出三线建设的决策在当时有其必然性。首先，国际环境的紧张使长期没有战略后方的中国感到十分不安全。有人现在从世界大战最终没有爆发认为：三线建设是没有必要的，造成了严重的国防经费超支和效益浪费，延误了发展时机。这种看法没有考虑到近现代历史和国际环境对中国领导人心理的巨大压力。从1840年至1945年中国遭到七次大规模入侵战争-鸦片战争、英法联军入侵战争、中法战争、日清战争、八国联军入侵战争、日俄战争、中日战争，平均不到15年中国就要遭遇一次大战，共死亡五千万人以上，国家几乎被瓜分；加上二战后最大的两次局部战争朝鲜战争、越南战争又都发生在中国的友邻。作为一个落后大国的领导人，没有强烈的抵御战争估计、即使是过度的估计倒是不可理解的了。在这个问题上，不能完全用今天的国际形势来理解昨天。况且，建设一个战略后方基地是迟早要进行的任务、迟早要付出的代价。至于造成的浪费和损失，经济学家马洪同意这样的见解：三线工业建设即使从经济学观点看的效率与效益损失，也类似于为预防不幸事故和自然灾害而设置的后备基金或保险基金，是暂时性的，属于国家经济安全与国防安全支出成本。

　　其次，三线建设虽然是以战备为中心，但客观上初步改变了国家工业东西部布局的不合理状况，建成了一批以能源交通为基础、国防科技为重点、原材料工业与加工工业相配套、科研与生产相结合的战略后方基地，建成了一批重要的铁路、公路干线和支线，促进了内地省区的经济和科技文化发展，给西部以后的建设提供了条件。如果没有当年的大规模建设改善了西部的工业、交通和科技基础状况，今天中国东部与西部地区的经济差别将更加悬殊，西部大开发的任务将更加繁重和困难。

　　至于1964年中央出现的抓"吃穿用"还是抓"三线建设"的分歧，是否可以这样评价：两者都是当时国家面临的急需解决的问题，是孰先孰后的问题。抓"吃穿用"是当时经济的需要，抓三线建设是当时政治的需要。一个大国，不安排好"吃穿用"，社会就无法稳定；而没有可靠的后方基地，安危就无法保证。因此，毛泽东作出先抓三线建设的决策后，其他中央领导人最终也给予了理解和支持，人民为此也付出了不能提高生活水平的牺牲。

　　另一方面，三线建设也存在着严重问题。第一，建设规模铺得过大，战线拉得过长，超过了国家的承受能力。第二，进程过快、过急，有些项目未进行资源环境的调查和论证，就匆忙动工，造成了严重后果。第三，忽视经济效益和长期生产要求。第四，不惜代价地片面追求政治目标，打乱了正常的经济管理制度，造成了不应有的损失。

　　问题出自哪里呢？首先应该归咎于决策之始没有预想到的"文革"。本来，经过一年多的三线建设，已经取得了相当不错的成就。1966年4月17日国家计委向中央提出汇报提纲说：经过一年多的实践证明，原设想的第三个五年计划，有可能提前两年实现。就建设来说，大小三线的许多重大项目，现在看，可以提前一年或两年建成。攀枝花铁矿、贵州六盘水三大煤矿区、刘家峡水电站、以重庆为中心的常规兵器生产基地、成昆铁路等，都可以大大提前完成进度。为此，国家计委向中央提出修改"三五"计划草案的补充设想：一个是大幅度增加钢铁、煤炭、有色金属、电力、石油、铁路的生产建设指标；另一个是大抓农业，解决南粮北调和吃进口粮问题，把农业机械化搞上去，努力增加集体经济的积累来源，扶持社队工业，提高农民生活水平。如果按这个趋势发展，将出现解决吃穿用和战略后方两大任务的双赢局面。但是，一个月后爆发的"文革"中断了建设形势。本可以提前两年的"三五"计划经过后两年的高投资突击，才勉强完成。

　　其次，许多问题不能不归咎于决策之初的先天不足。从中应该引以为鉴的是：

　　（一）大规模经济建设必须有稳定的、民主的政治环境。三线建设虽然有其必要，但在当时历史环境下决策时却缺乏民主讨论。对不同认识，动辄扣以"革命不革命"、"帮助修正主义生长"的"路线"问题，以解散机构相威胁，甚至不符合事实地斥责为"两个独立王国"。后来更遭到"文革"的冲击破坏，造成了严重的浪费和损失。

　　（二）必须按经济规律和手段办事。由于当时特殊的政治气氛，使这样大的经济建设部署缺乏起码的规划论证。几乎全盘推翻了已经过一年多调查制定的原"三五"计划，从6月提出三线建设设想，到9月已要求施工队伍月底到位，资金、物资等"要什么给什么"。多数三线建设项目都是边勘探、边施工、边投产，片面强调军事化，否定了经济调整时期一些行之有效的规章制度，为以后留下了严重隐患。

　　这些，都是今天制定西部大开发决策中应该汲取的教训。