欧洲中央银行体系及欧洲中央银行的法律地位

作者：范文芳

中外法学 1998年07期

　　建立单一的欧洲中央银行是欧洲货币联盟的中心内容之一。德洛尔委员会在其《关于欧洲经济和货币联盟的报告》中指出：欧洲货币联盟的管理需要一个体制结构，使与联盟职能直接有关的经济政策得以在共同体这一层次上制定和付诸实施。这一结构必须有利于高效的经济管理，并适当地纳入民主程序。欧洲货币联盟要求建立一个新的货币机构，并使之跻身于共同体诸机构（欧洲议会、欧洲理事会、部长理事会、委员会和欧洲法院）之列。

　　《欧洲联盟条约》（下称《马约》）确定的这一在货币领域行使政策任务的组织机构是欧洲中央银行体系，它是欧共体的自主机构，由它的中央机构欧洲中央银行和各成员国中央银行组成。它按照条约规定运行，负责制定和实施货币政策，并管理共同体对第三国的汇率政策，各国的中央银行将遵循该体系制定的方针和中央机构的指示，具体实施货币政策。

　　1992年通过的《欧洲联盟条约》增加了关于欧洲中央银行体系和欧洲中央银行的一系列规定。欧洲中央银行体系将从欧洲经济和货币联盟第三阶段开始之日（注：1995年9月30日至10月1日在西班牙巴伦西牙举行的欧盟经济和财政部长会议确定，应于1999年1月1日进入经货联盟第三阶段）起完全行使权力。在此之前，将由欧洲货币局行使相应的权力。（注：欧洲货币局于1994年1月1日在德国金融中心法兰克福成立。根据《马约》及《欧洲货币局章程》的有关规定，欧洲货币局是接管欧洲货币合作基金的任务，为建立欧洲中央银行体系并为单一货币政策的实施和在第三阶段单一货币的产生进行必要准备的过渡性机构，实际上是欧洲中央银行的前身）

　　一、欧洲中央银行体系的性质

　　1.欧洲中央银行体系从性质上来说类似于欧洲联盟的中央银行。《马约》和《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程》（下称《章程》）关于欧洲中央银行体系的职能、政策目标和业务的规定都说明了这一点。从形式上看，欧洲中央银行体系类似于二元中央银行制，也有的称其为双重央行制。欧洲中央银行是联盟一级的中央银行，是欧洲中央银行体系的管理机构，（注：《马约》第106（3）条规定：“欧洲中央银行体系由欧洲中央银行的决策机构管理委员会和执行局来管理”）各成员国中央银行根据欧洲中央银行的指导方针和指示行事（注：）〔4〕；但是， 各成员国中央银行可以履行《章程》规定以外的与欧洲中央银行体系的目标和任务不相抵触的其他职能，〔5 〕这是其相对独立的一面。在金融货币领域，欧洲中央银行体系享有广泛的权力：

　　（1 ）欧洲中央银行管理委员会拥有授权在共同体范围内发行货币的专有权，由管理委员会授权、欧洲中央银行和成员国中央银行发行的货币在共同体内具有法币地位。

　　（2 ）欧洲中央银行和成员国中央银行可以在金融市场上用共同体的或非共同体的货币通过直接买卖（即期和远期）或根据回购协议购进与出售并通过贷款或借款和借贷有价证券以及贵金属来从事经营活动；还可以与信贷机构和其他的市场参与者一起经营信贷业务。

　　（3 ）欧洲中央银行可以依照货币政策的目标要求设立在各成员国内的信贷机构在欧洲中央银行和成员国中央银行所开帐户内保留最低储备金。对未达到这个要求的信贷机构，欧洲中央银行有权课以惩罚性的利息。

　　（4 ）尽管欧洲中央银行和成员国中央银行不能直接向共同体机构和成员国政府等提供信用便利，但是，它们可以担任这些机构或实体的财务代理人。

　　（5 ）为了确保在共同体内部和与其他成员国之间高效和健全的收支结算系统，欧洲中央银行和成员国中央银行可以提供各种便利，欧洲中央银行还可以制定相应的法规。

　　（6）在第三阶段开始后， 进入第三阶段的成员国政府必须将其持有的外汇储备和其他储备资产移交给他们的中央银行，再由成员国中央银行将其中的一部分储备移交给欧洲中央银行。欧洲中央银行全权持有和经营转移给它的外汇储备，并根据《章程》规定的目的加以运用。

　　2.欧洲中央银行体系是重要的欧洲联盟机构 德洛尔委员会关于《经济和货币联盟的报告》认为，考虑到共同体的政治结构和使现有各中央银行成为新体制组成部分的好处，共同体的货币决策体制应采用一种联邦制形态，它可以称之为“欧洲中央银行体系”。这一体系应被赋予共同体自主机构的正式地位。它将按照条约规定运行，由一个中央机构和各国中央银行组成。在最后阶段，此体系将经由理事会，负责制定和实施货币政策，并管理共同体对第三国的汇率政策。各国的中央银行将遵循理事会制定的方针和中央机构的指示，具体实施货币政策。

　　3.欧洲中央银行体系与美国联邦储备系统不同 尽管欧洲中央银行体系的联邦结构与美国联邦储备系统有很多相似之处，但在有的方面是完全不同的。

　　在货币政策的制定和执行方面，欧洲中央银行体系与美联储根本不同。在政策领域，美联储并不带有联邦性质，而是高度集权。美联储体制下的货币政策是由董事会的7个成员和12个联邦储备银行行长中的5个行长组成的公开市场委员会制定的。但是，各成员国中央银行行长在欧洲中央银行体系中的影响要大于美国联邦储备银行行长在美联储的影响，因为，所有的成员国中央银行行长都是有投票权的成员，在管理委员会中，成员国中央银行行长的人数会超过欧洲中央银行执行局的人数。而且，在美联储体制下，公开市场操作是由纽约联邦储备银行根据公开市场委员会的指示进行，其他联邦储备银行并不参加。而欧洲中央银行的货币政策是由管理委员会制定，该委员会由欧洲中央银行执行局的成员和各国中央银行的行长组成。欧洲中央银行要依靠成员各国中央银行来实施其货币政策。这涉及银行之间的分权。

　　4.欧洲中央银行是欧洲中央银行体系的管理机构 欧洲中央银行是欧洲中央银行体系的中央机构，欧洲中央银行通过其决策机构管理委员会和执行局对欧洲中央银行体系进行管理。它本身的法律地位表现在：

　　（1）欧洲中央银行具有法人地位， 在每个成员国都享有根据其法律给予法人的最广泛的权利能力；特别是它可以获得或处置动产和不动产，并可以参与法律诉讼。〔6〕

　　（2）欧洲中央银行享有特权和豁免权。 按照列为建立欧洲共同体单一理事会和单一委员会条约附件的欧洲共同体特权和豁免权议定书中所规定的条件，欧洲中央银行在各成员国领土内享有履行其职责所必需的特权和豁免权。〔7〕

　　（3）欧洲中央银行本身也是重要的欧盟机构。 欧洲法院对欧洲中央银行法令的解释权和欧洲法院对以欧洲中央银行为一方当事人的案件的管辖权确定了欧洲中央银行本身的欧盟机构的地位。根据《建立欧洲共同体条约》规定，欧洲法院应审核欧洲议会与理事会共同制定的法令、理事会法令、除建议与意见之外的委员会与欧洲中央银行法令及意在对第三方产生法律效力的欧洲议会法令的有效性。对欧洲议会与欧洲中央银行为保护其特权、以无权管辖、违反基本形式要求、违反条约或条约的实施细则或滥用权力为由而提出的申诉，法院有裁决权。〔8 〕对欧盟其他机构违背条约而未采取行动的，如果属于欧洲中央银行的主管范围内的事项，欧洲中央银行可以提起诉讼；成员国和欧盟机构对欧洲中央银行的不行动也可以提起诉讼；欧洲法院对这些案件都有裁决权。〔9〕另外， 欧洲法院有权对共同体机构与欧洲中央银行法令的有效性与解释作出先决裁决。〔10〕《欧洲货币局章程》第35条还规定：涉及一国中央银行履行本章程义务的争端，欧洲法院拥有裁决权。如果欧洲中央银行认为一国中央银行未履行本章程的一项义务，它可以在规定条件下将此事项提交欧洲法院。

　　二、欧洲中央银行体系的独立性

　　1.机构上的独立性 与欧洲中央银行体系的独立性有关的最重要的条款是《欧洲联盟条约》第107条。 该条规定：“在行使其权力和执行本条约和《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程》赋予的任务和履行义务时，欧洲中央银行、成员国中央银行或它们的决策机构的任何成员都不应从共同体机构或组织、从任何成员国政府或从任何其他组织寻求或接受指示。共同体机构和组织以及成员国政府有责任尊重这个原则，并且不谋求对欧洲中央银行决策机构或国家中央银行的成员在他们执行任务时施加影响。”《章程》第7条完全照搬了这一规定。

　　2.人事上的独立性 条约规定，执行局成员的任期为8年， 不得连任。这一规定的目的是避免执行局成员为了争取连任而去迎合国内或共同体内的政治家。〔11〕而且，《章程》第14条规定，成员国中央银行行长的任期不得少于5年。

　　《条约》和《章程》对执行局成员和成员国中央银行行长的免职条件和程序作了规定，以防止出现任意解职的情况。执行局成员只有在不再具备履行其职责所必需的条件，或如果有严重的失职，才可以根据管理委员会或执行局的请求，由欧洲法院强行将其辞退。〔12〕成员国中央银行行长只有在不再具备履行其职责所必需的条件，或者如果有严重的失职才可以被免职；而且，有关的行长或管理委员会可以违背本条约或与本条约的实施有关的任何法规为理由将免职决定提交欧洲法院。这是从人事制度上保证欧洲中央银行体系的独立性。

　　3.业务上的独立性 这是通过授予欧洲中央银行体系在执行货币政策方面的广泛权力，通过其可以运用的广泛的政策工具来实现的。例如，根据《章程》第18—20条规定，欧洲中央银行体系可以运用公开市场和信用业务、最低储备金和其他货币控制工具。

　　4.财政上的独立性 这主要通过资本特别是外汇储备资产的转移等条款来加以规定的。根据《章程》第28条规定，欧洲中央银行的创办资金为50亿埃居。在此基础上，成员国中央银行应向欧洲中央银行移交相当于500亿埃居的外汇资产，〔13 〕并且创办资金和转让外汇储备的数额都可以按一定程序增加。

　　条约中的财政条款也是为了保证欧洲中央银行体系的独立性。《章程》禁止欧洲中央银行和成员国中央银行向共同体组织或机构、中央政府、地区、地方或其他政府当局、其他公法机构、或成员国的公共企业提供透支或任何其他类型的信贷便利，也不得直接从它们那里买进债券。这一规定可以避免成员国政府强迫欧洲中央银行或成员国中央银行提供上述便利。

　　三、欧洲中央银行体系的目标和任务

　　（一）欧洲中央银行体系的目标 欧洲中央银行体系的首要目标是维持价格稳定。〔14〕以不损害价格稳定的目标为原则，它支持共同体内的一般经济政策，以促进欧洲联盟条约第2 条所确定的共同体目标〔15〕的实现。

　　欧洲中央银行体系实现这一目标应遵循的原则主要是两个：一是遵循有助于资源配置的自由竞争的开放性市场经济原则，二是遵循“稳定的价格、健全的公共财政与货币状况、持续的收支平衡”的指导原则。〔16〕

　　（二）欧洲中央银行体系的任务 德洛尔委员会设想的欧洲中央银行体系具有4个方面的使命：一是确保价格稳定目标的实现； 二是在不影响价格稳定目标的情况下支持共同体的一般经济政策；三是负责货币政策的制定和实施、汇率和储备的管理以及维护支付体系的正常运转；四是参与各成员国监督机构银行监督政策的协调。德洛尔委员会的这一设想在《马约》中基本上得到了体现。

　　根据《马约》第105（2）条和《章程》第3条的规定， 欧洲中央银行体系的基本任务是：

　　1.制定并实施共同体的货币政策。货币政策是中央银行为实现其特定的经济目标而采用的各种控制和调节货币供应量或信用量的方针和措施。主要包括货币政策目标和货币政策工具。

　　欧洲中央银行体系是欧洲单一货币——欧元〔17〕的发行银行。根据《建立欧洲共同体条约》第105A条和《章程》第16条规定，欧洲中央银行具有在共同体内批准货币发行的全部权力，它的这项批准权是通过它的管理委员会来行使的，管理委员会拥有授权在共同体范围内发行纸币的专有权，欧洲中央银行和各成员国中央银行发行的纸币是共同体内唯一具有法定货币地位的纸币。成员国可以在欧洲中央银行批准的发行量内发行辅币。

　　2.经营与条约第109条规定相符的外汇业务。 这些业务包括：就汇率体制中埃居与非共同体货币的关系的协定提出建议，并就这类协定与价格稳定目标的关系提出咨询意见；就采纳、调整或放弃汇率体系中埃居的中心汇率提出建议，并就此与价格稳定目标的关系提出咨询意见；就未与欧共体达成汇率安排的非成员国货币的汇率政策的总方针提出建议和咨询意见；在与非共同体成员国或国际机构就货币或外汇领域事务谈判协议时，由欧洲中央银行提出咨询意见；就与经济和货币联盟特别有关问题的共同体的国际立场提出咨询意见；等等。

　　3.拥有并管理成员国的官方外汇储备。但欧洲中央银行体系的这一职责不得妨碍各成员国拥有和管理外汇周转差额。

　　4.推动收支体系的顺利运转。

　　此外，欧洲中央银行体系应促进成员国主管当局顺利执行在审慎监督信贷机构和稳定金融体系方面的政策。

　　《章程》第4、5、6条规定了欧洲中央银行的咨询职能、 收集统计信息的任务以及欧洲中央银行决定和参与国际合作的权力。

　　四、欧洲中央银行体系的决策机构

　　欧洲中央银行体系由欧洲中央银行和成员国中央银行组成，由欧洲中央银行的决策机构来管理。只有成员国中央银行可以成为欧洲中央银行的股东。股权的分配根据各成员国在共同体人口中的比重和各成员国在共同体内生产总值中所占的比重来确定。

　　欧洲中央银行设管理委员会（the Governing Council ）和执行局（the Executive Board）作为其决策机构。

　　（一）管理委员会的组成及其职责 管理委员会由欧洲中央银行执行局的成员和各国中央银行的行长组成。执行局的6位成员（主席、 副主席及其他4位成员）和成员国中央银行行长均有投票权。

　　管理委员会的职责是提出指导方针，并作出必要的决定以保证欧洲联盟条约以及《章程》赋予欧洲中央银行体系的任务得以完成。管理委员会制定共同体的货币政策，包括在合适的时候就中期的金融目标、关键性利率以及欧洲中央银行体系内储备金的供给等作出决定，并为其实施制定必要的指导方针。

　　一般情况下，管理委员会的成员一人一票，并且，原则上根据简单多数进行表决。赞成票与反对票相等的情况下，由主席投决定票。

　　在下列情况下，管理委员会中的投票将按各国中央银行在欧洲中央银行的认缴资本份额加权计算：欧洲中央银行资本的认缴份额及其增加；各国中央银行认缴欧洲中央银行资本的基数的确定以及确定基数的权数的调整；欧洲中央银行成立后要求成员国中央银行移交的外汇储备资产的比例和数额的确定；货币收入的分配以及衡量货币收入的方法的变通；欧洲中央银行利润的分配以及亏损的弥补；对各成员国货币收入分配的变通。〔18〕在实行加权表决时，欧洲中央银行执行局成员的权数为零。

　　特定多数表决主要适用于以下几种情况：

　　1.成员国中央银行不得从事与欧洲中央银行体系的目标和任务相抵触的活动，对是否与欧洲中央银行体系的目标和任务相抵触作出判断须由管理委员会经2／3的多数票表决。〔19〕

　　2.决定采取金融管制的其他办法。〔20〕

　　3.欧洲中央银行增资的额度。〔21〕

　　4.衡量成员国货币收入的方法的变通。〔22〕

　　所谓特定多数，是指代表了至少2／3的欧洲中央银行认缴资本和代表了至少一半的股东。〔23〕

　　（二）执行局的组成及其职责 执行局由主席、副主席及其他四位成员组成。

　　执行局的主席、副主席和其他成员应由成员国政府在国家元首或政府首脑一级上，根据理事会的推荐，在同欧洲议会和欧洲中央银行管理委员会商议后，以一致意见选择在货币或银行事务方面有名望和专业经验的人士担任。执行局成员的任期为8年，不得连任。 只有各成员国的国民才可以成为执行局的成员。

　　执行局的职责是根据管理委员会提出的指导方针和作出的规定来实施货币政策。在实施过程中，执行局给成员国中央银行发出必要的指示。此外，执行局可以拥有经管理委员会授予的其他权力。

　　执行局成员要专职履行其职责，非经管理委员会特别批准，不得从事有报酬或无报酬的职业。投票时，执行局成员一人一票。除非另有规定，执行局按投票结果的简单多数行事。如果发生赞成票与反对票相等的情况，由主席投决定票。

　　在实行加权投票的时候，执行局成员投票的加权为零。执行局成员的受雇条件，特别是他们的薪水、养老金及其他社会保险福利通过与欧洲中央银行签约，并由管理委员会根据一个由管理委员会指定的3 名成员和由理事会指定的3名成员共同组成的委员会提出的建议来决定。 执行局成员对此无投票权。〔24〕

　　五、对欧洲中央银行体系的评价

　　（一）欧洲中央银行体系不是一个超国家机构 由于欧洲中央银行体系由欧洲中央银行与成员国中央银行组成，所以它还不是一个超国家的机构，而是一个具有超国家因素的多国机构，是一种混合结构。通过它不能建立起一个最高的、独立的从而可能是超国家的领导机构。因而，它还不是真正意义上的中央银行。

　　从上述关于欧洲中央银行体系与美国联邦储备体系的比较也可以看出，欧盟各成员国中央银行行长在欧洲中央银行体系中的影响要大于美国联邦储备银行行长在美联储的影响。欧洲中央银行体系与美联储之间的这种差别说明了欧盟成员国还不愿完全放弃在货币领域的主权。按照《欧洲联盟条约》，迄今在货币政策合作方面达成的所有协议仍然要服从各国的主权安排。因为所有通过多数表决和其他一体化措施以及欧共体和欧洲联盟体系的手段达成的协议，在紧急情况下最终还是落脚在“欧洲理事会”，并在那里按主权国家间的合作规则作出决定。由于1966年理事会成员国之间达成的“卢森堡协议”至今仍然有效，因此，欧洲联盟立法程序的最后一步是理事会的全体一致的决定。〔25〕

　　（二）欧洲中央银行体系的独立性有自己的特殊性

　　1.部长理事会对欧洲中央银行权力的限制

　　根据《建立欧洲共同体条约》第109条规定， 部长理事会和欧洲中央银行共同承担汇率政策方面的责任。首先，理事会可以全体一致就汇率体制中的埃居与非共同体货币之间的关系缔结正式协定（为了达成与价格稳定目标相一致的共识，理事会必须同欧洲中央银行磋商），这样的协定一经缔结，对欧洲中央银行即具有约束力，即使它与价格稳定的目标相冲突，欧洲中央银行也必须实施这一协定。理事会还可以特定多数就对非共同体货币的汇率政策的总方针作出决定（这项方针不得与价格稳定的目标相冲突）。所以，一旦理事会采取行动，欧洲中央银行的自主权就会受到限制；不但是汇率管理方面的自主权受到了限制，货币政策方面的自主权同样受到了限制，因为对外汇市场的干预会影响货币的供应。〔26〕

　　2.欧洲中央银行与立法机关的关系

　　从立法机关与中央银行的关系来说。欧洲中央银行体系比德意志联邦银行和美联储等所有其他中央银行都更为独立，因为德意志联邦议院和美国国会可以对规定中央银行权力和职责的法律进行修改，从理论上说，甚至可以通过废除有关的法律而取消中央银行。但是，《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程》是《欧洲联盟条约》的组成部分，对条约所作的修改需要得到欧洲联盟每一个国家的批准才能生效。

　　注释：

　　〔4〕—〔7〕〔12〕—〔14〕〔18〕〔24〕《章程》第14.3、14.4、9.40、11（4）、30、2、10、28、29、30、32、33、51、14（4）、20、28（1）、32（3）、10（3）、11（3）条。

　　〔8〕《建立欧洲共同体条约》第173、175、177条；第3A条。

　　〔11〕但也有的认为，不能连任的规定有可能正好是执行局成员去迎合政治家的原因，因为8年任期满后，他们需要新的工作。 见例如：B.Eichen green." Toward a European central bank", Berkeley:University of Califonia Press,1992.

　　〔15〕根据《建立欧洲共同体条约》第2 条规定：共同体的任务是，通过建立一个共同市场和一个经济和货币联盟及通过实施与第3 条和第3A条有关的共同政策或活动，在整个共同体内促进经济活动和和谐和均衡的发展，持续和非通货膨胀性的增长而不影响环境，经济情况的高度同步化，高水平的就业和社会保障，生活水平和生活质量的提高以及成员国间经济和社会的聚合与团结。

　　〔17〕1995年12月15日至16日欧盟马德里首脑会议将单一货币定名为欧元（EURO）。

　　〔25〕吕国平：“欧洲联盟法律制度的基本框架”，《中外法学》1994年第5期第64页。

　　〔26〕Peter B.Kenen,《Exchange Rates and the Mometarysystem》,Edward Elgar Publishing Limited,1994,p.466.

作者介绍：范文芳 对外经济贸易大学