香港NGO参与社会服务的经验与启示

香港NGO 参与社会服务的经验与启示

肖 莎

[摘 要] NGO 是香港提供社会服务的主力，政府购买机制是NGO 操作社会服务项目的主要方式，依托于NGO 的训练有素的社工和义工则是对社会服务事业的有效支撑。从香港的经验看，在某些社会服务的提供中引入政府购买机制更有利于实现社会管理的创新。要真正实现社会管理的创新，最重要的是规范政府、商界、NGO 三者在社会服务供给中的职责，扩大社会服务的市场化、社会化运作空间，构建政府、NGO 、商界以及公民个体均参与的社会服务多方合作模式。

[关键词] NGO ；社会服务；香港; 政府购买；社会管理

[基金项目] 本文为东华大学2012年中央高校基本科研业务费专项基金项目“政社合作模式下社区社会组织的运作逻辑”的阶段性研究成果。

[作者简介] 肖 莎，复旦大学经济学博士，东华大学人文学院副教授，研究方向：公共管理。

一、 香港NGO 与社会服务的共生发展

香港是中西文化交汇之地，华人传统的慈善观念源远流长，同时又受到西方基督教文化和管理模式的影响，NGO 发育较典型。二战后到20世纪60年代初，大量人口涌入香港，大规模救济工作变得刻不容缓，此阶段的社会服务主要依靠宗教团体和慈善团体这类NGO 的运作，如街坊福利会（kai-fong welfare associations）得到很大发展，其中心工作是开办义学、赠医施药、派发衣食。政府在社会服务方面的责任，除最基本的实物救济外，重点是感化服务、领养服务及保障妇孺工作。

20世纪70年代以后，除了贫困问题，移民的归属感问题、安老、青少年活动参与等问题在社会发展中逐渐显露，社会产生不稳定因素。认识到单靠政府难以满足社会的需求，政府逐步增加对NGO 的利用以及资助，香港社会服务事业因此得到迅速发展。社会服务主要由NGO 提供，但由政府提供大部分经费来源。根据香港社会服务联会①的调查，1973、1974 年度，接受调查的32间志愿机构中，海外捐款减至总收入的① 一个代表非政府社会福利服务机构的社团，成立于1947年，现有约400个机构会员，有3,000多个服务单位，为市民提供超过九成的社会福利服务。

14%，政府的补助所占的比例增至43%[1]。香港社会服务联会（The Hong Kong Council of Social Service ）的机构会员数目达一百八十多个的时候，接受政府资助的附属服务单位即达二千个以上[2]。

香港NGO 参与的社会服务众多，主要包括安老服务、康复服务及医务社会服务、违法者服务、青少年服务、社区发展、家庭及儿童服务等六大方面，其中安老服务、青少年服务及社区发展服务全部由NGO 提供。经过多年发展，香港NGO 已经成为独立于政府和工商企业之外的一股规模庞大的力量。

二、 香港NGO 如何参与社会服务

社会服务也称社会福利服务，它不仅面向弱势群体和有特殊需要的普通居民，也面向一切有相关需要的社会成员，事关广大民众福祉。如果把社会服务看作一种社会政策，它就是一种为改善社会成员状况或为满足弱势社群的公益性需求而进行的政策性干预活动。对作为一种社会政策或者制度的社会服务进行分析至少要回答以下三个问题：一是服务的责任主体是哪些，即由谁来负责生产；二是服务如何组织和管理，即服务的提供者以哪些方式将服务资源转化为服务产品；三是服务如何输送，如何促进案主的参与，即该服务系统的提供策略。

（一）社会服务由谁来生产，全部由政府负责还是让NGO 或私营机构也参与其中？

20世纪70年代，香港政府发表社会服务白皮书，提出建立政府与NGO 的“伙伴”关系，明确了政府与NGO 共同负责社会服务的模式。这种“伙伴”关系模式在《社会福利白皮书》（1991）中得到了肯定和延续：“维持充满活力和进步的自愿机构部分，并使其在与政府的真正的伙伴关系中运作，对于社会福利的未来发展至为重要。”[3]

香港回归后，政府推出“整笔拨款制度”和“服务表现监察制度”，NGO 与政府之间形成“合约关系”。2010-2011年度，特区政府拨给NGO 的资助预算，连同合约服务额，总额约95.98亿港元，约占396亿港元的社会服务开支总额预算的24%[4]。以平安钟①服务为例，长者安居服务协会（Senior Citizen Home Safety Association）是一家参与此项服务的NGO ，目前该协会已累计为超过15万人次提供了服务。长者安居服务协会与政府存在“合约”关系，对于需安装平安钟的困难家庭，政府提供津贴，由该协会提供服务，对于不符合申请政府津贴的困难长者，协会可用自身经费资助其使用平安钟。 ① 一种用来连接服务使用者（长者及有需要人士）和24小时运作中心的便捷通讯系统。使用者只需按动主机或遥控器，呼援员便可与其对话，代为报警或呼叫救护车。

为推动政府、商界和社会福利界三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势社群，政府在2005年的施政报告中宣布设立2亿元的扶弱基金，商业机构如捐赠支持NGO 推行社会福利项目，政府可按额资助[5]。这使得社会服务凸显多元化主体格局，政府－NGO －私营机构之间形成了多方合作的良性互动。

（二）、社会服务如何组织和管理，社会服务的提供者以何种方式将社会服务资源转化为社会服务产品?

在香港的社会服务体系中，政府出资，以招标方式请NGO 及各类私营机构操作社会服务项目成为主要方式之一，并建立了相应的监管机制。

政府先行对当地居民在社会服务方面的需求进行评估，再依照评定情况，制定服务目标、服务类型、人力编制、经费支出、服务内容及受惠人资格等条件，采用竞投方式挑选服务经营者， NGO 及私营机构均可参与。原本政府对NGO 实行标准成本资助制度，即“实报实销”（全额资助）。2000/2001年以后，政府推行全新的方式：“整笔拨款制度”，即政府就某一服务项目拨出一定款项后，NGO 不能再申请补助，剩余资金也不必退还，以提高NGO 的服务绩效。

中标机构承担服务项目后，按政府预定的要求开展工作，承办合约的NGO 受严密监管，包括：定期审核服务统计数字及资料；为服务表现水平订定基准；定期服务检讨；突击检查；调查投诉。政府的责任主要是制定政策和服务规划、提供所需经费和进行服务监督（参见图1）。

图1. 香港社会服务组织和管理流程图

（三）社会服务如何输送, 以何种策略方法将产品发放到被服务对象手中?

作为一项服务，社会福利服务输送的过程牵涉到提供者、输送者、使用者三个部分，其中输送者提供服务的策略对于使用者能否顺利获得高质量的服务有重要影响。

从策略上看，香港主要是在政府的规划下，以NGO 为主体，组织社工和义工参与社会服务，共建“关怀社区”。20世纪60年代初，港英政府开始推行社区建设工作，在人烟稠密的徙置区建立社区中心，该中心集中了多种福利服务，包括NGO 办的家庭服务、托儿服务、职业训练及其他青少年活动[6]。近年来，“老有所为活动计划”也有效地开发了社区资源，NGO 等组织受到政府资助，举办各类活动，推广老年人终身学习、社区参与、长幼共融及跨代义工等，借以提倡老有所为和尊长敬老的精神。在2007-08及2008-09年度，不同的小区组织合共推行了554项计划，受惠长者人次超过22.6万人

[7]。

一支高素质的专业社工队伍是对社会福利服务的有力支撑。在香港1.2万多名注册社工中，在NGO 工作的7614人，占61.6％[8]。专业社工在活动中心提供服务，并定期上门会晤不便参加中心活动的人士，协助他们申请公共援助、家务助理等服务。

公众以义工形式参与社会服务是被大力提倡的，义工来自不同年龄和背景，有学生、在职人士、家庭主妇、退休人士等。许多NGO 定期招募义工，提供技能培训。自1998年起，社会福利署推动“义工运动”，为新成立或有兴趣成立义工队的机构提供协助。“义工运动”参与机构包括政府部门、NGO 、工商机构、学校等。已有逾98万人登记成为个人义工，同时有逾2230间机构登记成为义工运动参与机构。他们于2010年提供了逾2200万小时的义工服务[9]。

此外，弱势社群以义工形式输送社会服务也是被鼓励的。不少老人地区服务中心均会安排老人会员当义工，负责接待到访中心的会员或者负责清点人数[10]。社会福利署更于1998年成立“长者支援服务队”，发展“长者义工”计划，招募低龄老人做义工，协助社工推行邻舍援助计划，接触容易发生危险的老人，筹办老人社交、康乐活动。老人以义工形式参与提供社会服务既丰富了社会服务的输送渠道，更有助于增强老人的社会整合。

三、 借鉴与启示

现代社会中新问题层出不穷，而政府体系是一个庞大的科层体系，提供的服务具有程序化特点，全部由国家机制来运作社会服务不容易全面有效地达到目的。而作为公民社会主体的NGO ，是一些有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团，它大多来自草根，更接近服务对象，可提供更加贴切的服务。因此，社会服务不一定要由政府包揽，供给可以来自三个方面：国家、私营机构和NGO ——政府通过与NGO 、私营机构建立合约关系，让一些由政府直接提供的社会服务改由NGO 或私营机构提供。多元部门提供福利、社会共同责任本位是当代社会服务供给制度发展的必然趋势，业已成为许多国家社会福利服务输送的主流方式。

虽然社会治理模式有所不同，香港NGO 参与社会服务的经验对于正在进行社会管理创新的内地来说，仍然存在借鉴意义。从香港的经验看，在某些社会服务的提供中引入政府购买机制更有利于实现社会管理的创新。有资质的、专业的NGO 提供的社会服务，在某些服务项目上比政府直接提供服务更加有效，可以低成本获取较高效益。经综合测算，香港非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的三分之二

[11]。当然，政府购买机制也可能导致NGO 的“行政化”倾向，NGO 的独立性、积极性与创新能力会受到一定影响。正如美国学者所指出的，在发达国家，一些NGO 严重依赖于政府的资助，这些NGO 的自主运作能力及保持创新性和反应力的能力都受到了政府外包合同要求的制约[12]。为避免这一倾向的出现，需要NGO 在组织管理上保持一定独立性，也需要更灵活的监管机制。

另一个来自香港的重要经验是大量义工以NGO 为依托参与提供社会服务，提高了社会组织参与社会服务的能力，而内地的志愿者服务主要由行政力量自上而下推动，有较强的“官办”色彩。NGO 大多扎根社区，如果使它们成为招募、培训公众做义工的生力军，既可丰富社会服务的输送渠道，还可增强居民对社区的认同感，策动基层社区的融合，构建社会服务的支持网络。

当前，我国已经进入社会转型期，就业压力较大，收入分配失衡现象出现，利益多元化格局显现，这些新情况都需要我国的社会管理体制进行创新。而NGO 作为政府和公民之间的纽带，可以成为化解社会矛盾、应对社会冲突、减少社会分歧的“粘合剂”，其存在的重要意义凸显，正如温家宝总理在2012年政府工作报告中所指出的：“推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。”

社会管理的基本目的是满足社会成员生存和发展的普遍需求，这也是社会服务的主要功能。我国的社会服务已逐渐突破以补缺型为主的体制，向以人的全面发展为内涵的新型社会服务体制转化。构建新型社会服务体制，应重视对公民提供全方位的社会服务，有效满足公民多层次的需求。例如，在上海等大城市，老龄化问题日益突出，面对高龄化、空巢化的趋势，对广大老人提供软性层面的服务（如缓解因孤独而产生

的负面情绪）往往比物质帮助更加重要。在这方面，NGO 作为公民社会的重要载体，具有天然优势。以政府为主导进行多方合作，整合社区资源，培育NGO 参与社会服务，进行社会管理创新，有助于更好实现社会服务“服务民生”的宗旨。

近年来，随着我国社会转型的加快，NGO 迅速发展壮大，它们已成为公众参与社会管理和社会服务的重要渠道。在大部分生产、经营、文化等社会经济领域, 政府不再履行直接的管理职能, 而将这些职能转交给了相关民间组织，如行业协会等[13]。但是，总体而言，在进行“政社分离”时，有资质的、可以承接社会服务的专业NGO 并不多。同时，存在着更多的未注册的草根NGO ，社会组织的发展和规范也被纳入“当前和今后一段时期深化改革的重点领域和关键环节”之一。如何适应我国政府职能的转变和社会转型的深入，培育健康的、专业的NGO ，让社会组织更多地参与社会服务，是进行社会管理创新的客观要求。

要真正实现社会管理的创新，最重要的是规范政府、市场、NGO 三者在社会服务供给中的职责，大力培育NGO ，扩大社会服务的市场化、社会化运作空间，形成NGO 、商界以及公民个体均参与的社会服务多元合作模式。虽然在发展社会福利事业中，政府仍然要扮演规划者、组织者、监督者的重要角色；另一方面，在与市场经济体制相适应的现代公民社会中，社会组织在提供社会服务方面发挥重要作用是必然的趋势。政府投向社会福利服务的资金，可以更多地面向NGO 进行公开招标，推进政府购买机制，为NGO 搭建平台，鼓励NGO 招募社工和义工参与社会服务，形成以政府为主导、非政府力量为补充、面向社会各类群体的社会服务体系，促进政府、NGO 、商界及民众等多方面力量的融合，推动社会福利事业的发展，共建和谐社会。

参考文献：

[1]罗观翠，王军芳. 政府购买服务的香港经验和内地发展探讨[J ] .学习与实践，2008(9):126.

[2]陈锦棠. 香港社会福利机构面对之挑战和未来发展［C ］//Daniel T.L.Shek, Lam Mong Chow, Au Chor

Fai , J.J.Lee. Advances in social welfare in Hong Kong.Hong Kong: The Chinese University Press, 2002:81.

[3]保罗•惠廷，侯雅文，陶黎宝华. 香港的社会政策[M]. 北京:中国社会科学出版社，2001：121.

[4]刘紫红. 香港政府对社会服务的资助制度［C ］//岳经纶, 等. 社会服务:从经济保障到服务保障. 北

京:中国社会出版社，2011:74.

[5]梁祖彬. 香港非政府组织的发展:公共组织与商业运作的混合模式[J ] .当代港澳研究，2009，（1）：

161.

[6]梁建邦. 香港社会福利服务的历史、现状及未来展望［C ］//杨团. 社会福利社会化：上海与香港社

会福利体系比较. 北京：华夏出版社，2001:252.

[7]香港特别行政区社会福利署. 社会福利署年报2007-08 及 2008-09

［EB/OL］.http://www.swd.gov.hk/doc/annreport0800/pdf/report_2008_tc_low.pdf，2012-04-16.

[8]李迎生. 我国社会工作职业化的推进策略[ J ].社会科学研究，2008（5）：111-112.

[9]香港社会福利署义务工作统筹课. 2011香港义工嘉许礼

[EB/OL].http://www.volunteering-hk.org/sites/default/files/base/Press_release/2011APCPress%20Release%20%28Chi%29%28final%29.doc，2012-04-16.

[10]梅陈玉婵，齐铱，徐永德. 老年社会工作[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2009：214.

[11]吴东民，董西明. 非营利组织管理[M].北京：中国人民大学出版社，2003：86.

[12]安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里. 发展型社会政策[M].北京：社会科学文献出版社，2006：312.

[13]俞可平. 中国公民社会的兴起及其对治理的意义［C ］//俞可平, 等. 中国公民社会的兴起与治理的

变迁. 北京:社会科学文献出版社，2002 :199-200.

来源：《社团管理研究》2012年第10期